辛亥祭--袁世凯对日外交思维：日本为中国最大之敌人

一、驻朝时代:以战止战,全面排日
袁世凯参与中日外交肇始于朝鲜，从此风云际会，在政坛崭露头角，奠定了一生事业的基础。一八八二年他以庆军会办营务处的身份随吴长庆率淮军六营东渡入朝，先后参与平定壬午事变与甲申事变，直接参与对日外交活动。一八八五年十一月，袁世凯以驻朝总理交涉通商事务大臣的身份再赴朝鲜，直到一八九四年回国，握有参与朝鲜的内政外交的大权，其中外交上的主要对手就是日本。在此期间，他一方面执行李鸿章与清政府制定的对日外交政策，直接参与对日交涉：另一方面他对日本的认识与判断又反过来影响了政府对外交政策的制定。随着中日在朝影响力的消长，袁世凯对日外交的手段、对日本的认识及他在中日外交中的地位也不断发生变化，大体上说，可以分为以下三个阶段。
（一）. 军事对抗
十九世纪六七十年代后，日本经过明治维新，国力快速发展，开始寻求向外扩张，采取所谓“大陆政策”，以北进朝鲜为实现这一政策的中心环节。因为当时朝鲜还属于中国的藩属国，日本的首要任务就是割断中朝关系，全面控制朝鲜的内政与外交。一八七六年，日本借口江华岛事件，强迫朝鲜签订不平等的《江华条约》。自此，其侵略势力开始渗透到朝鲜的政治、经济等方面。面对这种局面，清政府被迫采取了应对措施，力保在朝鲜的宗主国地位。壬午事变和甲申事变就是在这种情况下爆发的。
一八八二年九月，朝鲜统治集团中的大院君派为和闵妃集团争夺政治权力，发动了壬午事变。大院君派素来主张“攘夷排日”，所以在事变的过程中发生了杀害日本人、攻击日本使馆的行为，日本大使花房义质被迫出走仁川济物浦，乘英舰回国，日本即以此为借口决定派兵到朝鲜问罪，借机扩大侵略。为阻止日本人“借事居功问罪，得肆要挟之谋”，清政府决定派丁汝昌、马建忠等人入朝相机处理，同时调派吴长庆率庆军六营前往弹压。在马建忠等人的策划下，吴长庆带领当时任庆军营务处会办的袁世凯等人用计拘禁了大院君，并送往国内软禁，从而消除了日本人借机干涉的口实。
在这次军事行动中，袁世凯因为严于治军、表现勇敢，得到了吴长庆等人的赏识。吴长庆向清政府保举袁世凯，说他“治军严肃，调度有方，争先攻剿，尤为奋勇”。袁也因此被擢升为同知，并赏戴花翎。随后被聘请编练朝鲜新军，其主要目的就是防范日本，形成了中日两国在朝鲜军事改革中的竞争与对立。在吴长庆被调回国后，袁世凯实际上掌握了驻朝清军的领导权，他大力扶植朝鲜统治阶层内部较为亲中的事大党，压制相对亲日并得到日本人支持的开化党。
不过，初次和日本人交手，袁世凯对明治维新以来的日本的发展状况并没有清楚地认识。在他看来，日本不过是个岛国，根本无法和中国抗衡，所以言谈之间也经常显示出对其实力的不以为然。他曾说：“日人之兵正弱于陆战，我今日所部各军，可尽日人所来知多少尽杀之，特有所未必耳，各洋可畏者惟俄，他不足虑也。贵邦陆通中邦，只须守一面水陆，易事耳”。同时，他还与国内张謇、张佩纶等人所主张的“东征论”相互应和，不赞同李鸿章等人的对日让步政策，认为蕞尔三岛决不是中国的对手，主张示之以兵威，甚至讨伐日本。很明显，这些言论虽然表现了一种积极的对日态度，却并不是建立在对日本正确认识上的判断，基本上还停留在传统的“天朝上国”的意识中。
一八八四年十二月，以金玉均、朴永孝为首的开化党在日本势力的支持下，捕杀事大党的主要人物，劫持国王并排斥中国势力，即为甲申事变。早在事变发生之前，袁世凯对之相当警惕，并采取了相应的防范措施。他向实际主持对朝政策的北洋大臣李鸿章报告说：“朝鲜君臣为日人所播弄，执迷不悟，每浸润于王，王亦深被其惑，欲离中国，更思他图”。在他看来，“朝鲜屏藩中国，实为门户关键，他族逼处，殊堪隐忧”，“近闻福州、台湾同时告警，东洋讹传最多，韩人不久必有新闻，鬼蜮之谋，益难设想”。这篇报告可以说是分析透彻、切中时要，引起了李鸿章的高度重视，并制定了应对措施。
事变发生后，袁世凯联合其他驻朝将领在来不及请示的情况下采取果断行动，挫败了开化党和日本势力的政变图谋。在围攻王宫解救国王的过程中，中朝军队直接和日本军队兵戎相见，日军势力不支被迫撤退，日本公使竹添进一郎出走仁川。袁世凯在这次军事行动中发挥了最关键的作用。这一行动正体现了袁世凯一贯的对付日本人“以战止战”的主张，用他自己的话说就是：“示以必战，则和局可成；示以必和，则战争必开”。袁世凯因此受到李鸿章等人的器重与重用，日本人对他也恨之入骨，“撼之刺骨，百计排陷之”。
（二）. 全面控制朝鲜，排挤日本势力
由于机警果断地应付了两次事变，袁世凯在朝鲜和国内都赢得了很高的赞誉。一八八五年十一月，清政府派他以驻朝总理交涉通商事务大臣的身份再赴朝鲜，全权处理在朝鲜的相关事务，并指导朝鲜的内政外交，直到一八九四年甲午战争爆发前回国。这段时期内的朝鲜问题从根本上说就是如何处理对日、俄的外交问题，袁世凯从加强中朝宗藩关系出发，积极执行李鸿章的“以夷制夷”政策。
袁世凯驻朝的这十年期间，也是中朝宗藩关系最为强化的阶段，同时，英、俄、美等势力也相继介入朝鲜半岛。面对这种复杂的局面，袁世凯认为俄罗斯是朝鲜的最大威胁。“夫俄人与在亚洲占据海口，屯驻水师，以遂其鲸吞之计，如不取诸韩，将焉取之”？相比较而言，日本由于政治上控制朝鲜的势头受挫，暂时放弃进取政策，虽然也是朝鲜的心腹大患，但在他看来，“日本疆域与朝鲜等，从以改用西法，侈言功利，外强中干，党祸迭起，自谋不暇，何暇助人？且素性狡黠，唯利是视，此可为连和，而不可为依恃也”。从袁世凯这段评论可以看出，他对日本在明治维新后的发展并没有全面、客观的认识，大体上还是和国内李鸿章等人抱有同样的看法。所以在他任内，对日外交还是以维护中朝的宗藩关系为出发点，既防俄又防日，同时利用列强之间的矛盾”以夷制夷”，中日两国在朝鲜的关系相对维持了一种和平的局面。
不过，日本对朝鲜的策略，虽然被迫作了调整，但其根本上的侵略政策并没有实质的改变，只是暂时放弃政治进取的政策，而加强经济侵略与移民，试图从经济上控制朝鲜的命脉。对于这一点袁世凯却是看得相当清楚：“诚以甲申以后，至于朝鲜寇仇已深，不可复合，前此愚弄之计皆无所施，委派和平柔懦之士如高平、近藤者充当使员，周旋其间，以弭衅端，而专力于兴起商务，召集商民，盘根植固，倍屣中国，其处心积虑固不图为今日计也”。
为抵制日本对朝鲜的经济渗透，袁世凯积极发展中国在朝鲜的经济力量。他集中力量扩充华商在汉城与仁川的商务，采取了增建华商会馆、扩充租界以及尽力招徕华商等措施，因而中国在朝鲜的商务及中朝之间的贸易往来发展迅速。
到甲午战争爆发以前，《江华条约》后形成的日商独占朝鲜市场的局面已不复存在，部分地区华商后来居上，甚至超过了日商的势力。此外，袁世凯还利用中国宗主国的地位和自己的特殊地位，在对朝鲜的贷款、电报线路的铺设、远洋和内河航运等方面和日本展开竞争。经过这些努力，中国在朝鲜的经济力量和影响日益扩大，中国对朝鲜的商品输入额在短短时间内，从占朝鲜外国商品输入中的百份之十九上升到百份之四十五，虽然与日本还有一定的差距，但其发展速度已相当惊人。在李鸿章的保举、提携下，袁世凯的仕途也一帆风顺，由知府至候补道并赏加二品衔，一八九三年，又被补授为浙江温处道，仍留在朝鲜。
也正因为如此，日本人一直对袁世凯恨之入骨，把他看作侵略朝鲜的最大障碍，多次试图寻找机会把他赶走。李鸿章就曾经说过，袁世凯“历年驻韩据倭，与倭夙嫌已深”。以至于国内有人在甲午战后把袁世凯当作引发战争的罪魁祸首，其最主要的证据就是他在朝鲜的所作所为。“虽曰尊中朝，而一味铺张苛刻。视朝鲜如奴，并视日本如蚁，怨毒已深，冥然罔觉”。袁世凯是否是战争的罪魁祸首另当别论，但他与日本人的矛盾却是不争的事实。
（三）. 甲午中日战争前的对日交涉
甲午战前十年间，日本迫于形势对朝采取“退婴政策”，即相对和缓的政策，并默许清政府在朝鲜的特殊地位，却并没有从根本上改变其扩张政策，“征韩论”与“惩清论”的呼声在日本国内始终没有间断过。尤其是十九世纪九十年代后，伴随着国力的进一步增强和国际环境的变化，国内的扩张主义开始在政府政策中占据上风，对朝鲜重新采取积极扩张政策就成为势所必然，所缺少的只是时机和机会而已。一八九四年四月，朝鲜爆发了大规模的反对贪官苛政的“东学道”起义，给日本提供了借题发挥的绝好机会，从而成为中日战争的导火索。
早在一八九三年时，日本国内已经在酝酿对朝政策的转变，但是袁世凯却多次向李鸿章报告说：“揣倭时势，决不敢与华生衅，特知华志传和局，故为跳梁，冀售诡谋。倘华牢持定见，不稍假借，倭自必改图”。东学道起义爆发后，日本出兵朝鲜的传言越来越盛，但袁世凯仅依靠派员对日本使馆的刺探和自己长期以来的经验判断说：“应不至遽有兵端，调兵来韩说或未必确”。朝鲜官军镇压东学道起义不力，屡遭挫败，甚至威胁到了京城的安危，被迫向清政府求援。
而在清政府方面，出兵与否，日本方面的态度如何至为关键，身在朝鲜的袁世凯的意见就显得相当重要。袁氏本人对出兵援助本来就十分热心，在他看来，宗主国代为出兵戡乱是理所当然的事情，所以朝鲜一提出要求，他就积极地表示赞同。在日本方面，其驻朝使馆人员向袁世凯刺探情况，并极力怂恿中国出兵，并且表示日本“必无他意”。
在这种情况下，袁世凯电告李鸿章：“韩归华保护，其内乱不能自了，求华代勘，自为上国体面，未便固却，如不允，他国人自有乐为之者，将置华于何地？自未必不可却之举”。至于日本方面，袁世凯认为根据条约日本没有出兵的理由，再加上朝鲜和各国的反对，日本肯定不会出兵。“日如多事，似不过藉保护使馆为名，调兵百余来汉”。这些意见，对清政府最终决定出兵朝鲜起了很大的推动作用。
不过，让袁世凯始料不及的是，日本方面早已开始秘密动员，做好随时出兵的准备，甚至决定一等中国出兵，就采取军事行动。一八九四年六月三日清政府决定出兵，六月六日通知日本方面，六月七日日本也宣布出兵朝鲜，六月八日日军即开始大批开进朝鲜。应该说，在这一问题上，袁世凯的情报和判断都出现了严重的失误。究其原因，一方面，与他长期以来低估日本实力的心理有很大关系，另一方面，他对敌情并无可靠的情报来源渠道，对日本方面知之不多。袁的失误直接影响了清政府的决策，应该说是甲午战争爆发的一大诱因。
日本出兵朝鲜既然已成事实，袁世凯就在李鸿章的指示下与日本进行关于撤兵问题的交涉。他一方面直接和日本驻朝外交人员接触，希望和日本公使直接谈判，另一方面指示朝鲜方面抗议日军登陆，并尽力阻止日军进驻汉城。另外，他还积极联络驻朝的外国外交团，企图利用他们的力量阻止日军进入汉城。但是，日本人这次有备而来，再加上朝鲜政府软弱无力，列强的调解口是心非，袁世凯的一切努力均告失败，六月九日，他向李鸿章报告说：“惟倭今年因韩轻侮顽疲，迭有应照约驻兵挟制之议。今果趁机行，似非口舌所能阻，即来又恐非暂时所能去”。至此，袁一改以往对日本的轻视，意识到了事态的严重。
日军侵入朝鲜后步步紧逼，要求朝鲜改革内政，不承认中国的宗主国地位，加剧中日冲突。而主持对朝政策的总理衙门和李鸿章虽然也认识到了日本的野心，但是坚持外交重于军事，期待列强的调和，不愿意大举增兵。在这种局势下，袁世凯虽然在朝鲜努力交涉，却毫无结果，已意识到战争不可避免，因此他开始建议清政府增兵朝鲜，并酌请英、俄等国调停，军事与外交并用。六月十八日，他接连建议李鸿章增兵说：“倭势甚凶悍，各国员（指各国公使)殆已无可如何”。“凯迭与（日本公使)商，均反复，极可恨，恐非口舌所能争”。“似应调南北水师，迅来严备，续备陆兵”。其后，日本利用优势军事力量一步步开始把持朝鲜政局，排斥中国势力，朝鲜内部亲日派势力日益嚣张。对此，袁世凯已经认识到仅靠外交调停“恐无益，徒误我军机”，建议清政府早做军事筹划，应付已经不可避免的战争，但没有被接受。他本人在朝鲜的处境也日渐艰难，为脱离危险，请求回国。七月十九日，袁世凯乘船回天津，此时的中日战争已经是一触即发了。
甲午战争中，袁世凯被李鸿章委派负责军队的后勤工作，目睹中国军队的节节败退，他在寄给其六弟袁世彤的信函中说:“京堂大国之束手，为小丑所困，倨非天乎？ 然亦有谋之不臧，平时不能绸缪也”。一八九四年十一月，日军进入中国东北地区，袁世凯看到军事已经无望，建议和谈，认为“事势至此，惟停战议和，徐图报复，较合算”。
战后，尽管袁世凯因为战争的发生饱受指责，但他自己对这场战争的发生有了比较清醒地认识。“伏查倭人十数年来，外示联和，内蓄叵测，其甘言愉色使我略不猜防，而整顿武备，踏勘形胜，密以谋我。迨祸机突发，我已支吾不暇，故败挫频仍，不克抵御。究其本源，虽由于练兵诸统将多未得人，亦由于未雨绸缪之义有所阙如。此故中国覆车之鉴，要以中国更始之机也”。作为中日交涉的亲身经历者来说，这样的认识可以说相当深刻。
二、封疆大吏时期：从以日为师到“联英美制日俄”
从一八九四年至一九零八年，袁世凯在政坛上经过短暂的沉寂后，很快由编练新军起家，历任山东巡抚、直隶总督兼北洋大臣、军机大臣兼外务部尚书等要职，还同时兼有各项要职，可以说在仕途上飞黄腾达，成为清政府中举足轻重的人物。在这一时期，因为职务的关系，直到升任直隶总督后他才参与对日外交政策的制订及对日交涉的活动。但如何看待日本及处理与日本的关系，在袁世凯的活动中自始至终都占据重要地位。大体说来，袁世凯和日本的关系可以分为两方面内容：以日为师学习日本，从联日制俄到联英美制日俄的“以夷制夷”外交政策。
（一）. 以日为师学习日本
甲午战争中，中国竟然被日本这样的蕞尔岛国打败，这给中国的思想界和士大夫阶层造成极大的震动，日本也由过去轻视的对象转变为许多人心目中学习的榜样，袁世凯对日本的认识也发生了这样的转变。同时，由于过去十几年在朝鲜的直接交手，他的认识又要比一般人更为深刻。甲午战后，袁世凯上书军机大臣李鸿藻、翁同和等人，鼓吹变法革新，认为“日本变法，雄称东亚，缅、越守旧，渐就澌减，近世之效，彰彰甚明”，“然目今中国形势，舍自强不足以图存，舍变法不足以自强”。对照战前他对日本的看法，简直判若两人。
不过，在袁世凯看来，变法的当务之急是模仿西方的营章操典整顿军队，编练新军，“而日本兵之取则欧洲，其兵书纂述宏富，文字相近，易于译录”，是模仿学习的最好对象。因此他在编练新军的过程中主要是向日本学习。袁世凯所编练的北洋新军的体制和操练方法都主要仿照日本军制。从一八九六年起，袁世凯派出北洋武备学堂毕业的孙传芳等一批军官赴日本学习军事，此后相继派出大量军官赴日本留学。此外，他还聘请了大批日本顾问和教习，如立花小一郎、板西利八郎等。在直隶总督任内，袁世凯在直隶地区推行“新政”，在当时颇负盛名，其中许多措施是以日本为蓝本。
正因如此，袁世凯在这一时期与日本维持了一种相当密切的关系。而在日本方面，此前在朝鲜时期对他所形成的恶感也逐渐消除，日本甚至对他寄予厚望。“日本外交官和军人都把他视为独一无二的朋友”，在他们看来，“在当今中国没有比袁更高明的人才，中国的政府今后必定归他掌管，因此，现在如拥护他的立场，他则必定感恩戴德，更加采取亲日主义。如他丧失其地位，亲日精神就会消失，我们的对华外交将陷入长期的黑暗之中”。
（二）. 从联日制俄到联英美制日俄的“以夷制夷”外交
就任直隶总督兼北洋大臣后，袁世凯开始参与清政府外交政策的制定。在这一时期，日本先是与俄国为争夺朝鲜和中国东北进行战争，随后带着战胜国的威风不断扩大对中国东北的渗透与侵略。为应付这种局面，袁世凯基本上延续了李鸿章“以夷制夷”策略，在日俄战争中表面保持“中立”，实际倾向日本；随后，采取联英美制日俄的策略应对日本的侵略。
一九零三年十一月二日，为应付在中国东北领土上一触即发的日俄战争，清廷急召袁世凯与湖广总督张之洞进京，谋求对策。袁世凯“密陈”东三省事宜“自保”之策，也就是“局外中立”。在他看来：“附俄则日以海军扰我东南，附日则俄分陆军扰我西北。不但中国立危，且恐牵动全球。日俄果决裂，我当守局外”。清政府采纳了这一建议，日俄战争爆发后，宣布“局外中立”。
不过，在执行“中立”的过程中，袁世凯却明显偏向日本。这是因为在日俄战争爆发前，俄国对中国的威胁最大，领土野心也最为露骨。在清政府宣布“中立”后，日本已率先表示同意，英美等国也表示赞成。袁世凯最担心的是俄国的态度：“惟俄国阴鸷性成，未必肯定，纵使迫于各国公议，不得不许，而战在我境，处处得有藉口，乘机挑衅，恐所不免。然无论俄人意向如何，在我先从守局入手。一面厚集兵力，严加防范”。从两害相权取其轻的角度考虑，他决定采取暗地支持日本的立场。其中最明显的表现是，在日俄战争过程中，他与日本驻华武官秘密谈判，联合成立了由中日两国军官组成的守田情报班，派遣以段芝贵为首的十六名情报军官对俄军后方情报进行收集，随时了解其军事动向，以便采取必要对策，并为日本服务。
日俄战争以后，由于日本的势力逐步渗透到东北地区，严重威胁到中国的安全和主权，袁世凯改变了原来的联俄制日的态度，采取联英美制日俄的政策，在东北地区引入英美等国的投资对抗日俄。一九零七年，袁世凯的亲信徐世昌、唐绍仪、段芝贵、朱家宝等在袁的支持下分别掌任东三省督抚。在徐唐等人赴东北任职前，袁世凯将他们招到天津，专门讨论东北的内政外交问题，当面授以联英美制日俄政策。这种外交方针，正如当事人所评论的那样，“与不平中求不平，偏利中求偏利”，“使各国鹬蚌相争，而我得收渔人之利，此李文忠外交之秘诀，病殁以授荣（禄）相者”。正是在袁世凯的支持下，徐、唐等人在东北努力抵制日本的渗透与侵略，想方设法对抗日本要修改安奉铁路的要求。到一九一零年一月，在美国的支持下，提出东北铁路中立计划。
所以，当袁被迫下野时，日本浪人川岛浪速建议清朝大臣把他杀掉，以便铲除后患，只不过限于种种因素没能实现。由此可见日本人对袁世凯的仇恨之情。袁世凯被解职后，日本趁机与清朝订立了一直迟迟拖延的有关东北问题的五、六个协定。袁世凯所制定的“联英美制日”政策，对以后的北洋政府、张作霖乃至南京国民政府的对日外交方针都产生过重要影响。
从根本上看，李鸿章、袁世凯等人的“以夷制夷”外交策略是在本国国力较弱的基础上，在列强斗争的隙缝中求取生存的应付之道，只能依靠列强之间的矛盾来维护国家权益。所以，当处理具体的外交问题时，往往会表现出妥协、退让，这是由自身实力所决定的。袁世凯在外务部尚书任内对二辰丸事件的处理，就集中体现了这一特点。一九零八年二月五日，日本商船二辰丸非法向中国运送军火，在澳门洋面被中国海军查获，并将船只扣留。随后，日本驻华公使林权助向中国外务部抗议，声称该商船系运往澳门，中国将其扣留是违法的，要求中国将船交回，惩办官员，赔偿损失，并赔礼道歉，“不然日本政府当行相当之手段”。在这种情况下，袁世凯不顾国内各界的强烈反对，全部接受了日本的要求。为抗议这一行动，广东商界掀起抵制日货运动，又被袁世凯命令各地弹压，“严查解散，免启事端”。客观地说，袁世凯的行为在主观上确有维持“和局”的考虑，但一味的妥协退让，实属不当，为此招受国内诟詈也就在所难免。
三、辛亥革命时期：一面抵制，一面妥协
从一九一一年十月武昌起义的爆发到一九一六年夏袁世凯去世，是袁氏一生事业的顶峰。他先担任清政府的内阁总理大臣，之后担任中华民国临时大总统、大总统，最后成为“洪宪皇帝”，是中国当时权势和影响最大的人物。而日本此时也借助列强忙于世界大战、无暇东顾的机会，趁机在中国扩大侵略，从而成为中国最大的威胁和外交对手。因此，这一阶段的袁世凯对日外交，无论对中日双方，还是对袁本人的地位，甚至对远东局势都有重要的影响。根据袁世凯对日外交内容的不同，大体可以把这一时期分为三个阶段：
（一）、从一九一一年十月辛亥革命爆发到一九一二年袁世凯就任临时大总统
关于辛亥革命时期的时间划分，学术界尚存在不同看法。从中日关系个国际关系角度来看，从一九一一年十月武昌起义到一九一六年夏袁世凯去世，各种问题具有相当大的连续性，因此本文所说的辛亥革命即指这一时间段。
辛亥革命爆发后，日本图谋进一步扩大在中国的侵略，同时力图操纵中国政局向有利于日本的方面演变，因此以袁世凯为最主要的外交对象，展开积极活动。袁世凯虽然在外交上采取主要依靠英国的政策，但如何处理对日关系对他来说也是一个相当重要的问题。在这一段时间内，双方主要就南北议和、中国的政体问题展开交涉与斗争。
武昌起义爆发初期，日本方面的反映颇为复杂。在民间，一部分人物及团体对中国革命积极给与支持，也有一部分人物及团体试图借助革命所带来的混乱，借机扩大日本的侵略权益。至于军部方面，陆军主张积极干涉，并趁机出兵解决“满蒙问题”，海军则主张保持中立。政府和外务部则举棋不定。一九一一年十一月廿四日，日本召开内阁会议，通过对清政策的内阁决议，确定为日本政府对华的主要方针。其主要内容包括：一、在中国东北地区延长租借地的租借年限，就与铁路有关的各项问题做出明确规定，进而确立日本在中国东北的地位。二、着重致力于在中国培植势力，并努力设法使其它各国承认日本在中国的优势地位。三、维持英日同盟，与俄国采取协同步调，同法国等国家尽力协调，尽最大可能拉拢美国。四、尽可能不伤害清政府的感情，并设法使清政府对日本寄予信赖。日本的对华外交，即在这一政策下积极进行。
同时，因为日本政府采取同情、支持清政府的态度，以其作为主要外交对象，而袁世凯东山再起成为清政府中最强有力的人物，所以袁世凯就成为日本活动的主要对象。实际上，由于袁世凯采取联英美制日的政策，日本人对他的上台并不欢迎。日本驻华公使伊集院就认为: “当袁内阁成立之际，我之对清关系，无疑将比满人政府更加困难”。在袁世凯北上就任内阁总理大臣途中，日本浪人川岛浪速纠合部分日本军官策划暗杀，但都没能成功。不过，袁氏上台后，日本方面被迫采取拉拢政策，试图通过他来操纵中国政局。日本外相内田康哉指示伊集院：“政府方针是务必同袁世凯保持亲密关系，望遇事依次方针妥善办理”。同时要求伊集院探测袁氏的态度，消除他对日本的不信任感。另外，只要他表示愿意依靠日本，“为顾全东亚大局及日、清两国间之特殊关系与善邻友好之谊，本使确信帝国政府将不吝给予清国政府以相当援助”。
在南北和谈中，袁世凯的策略很明确，一方面利用南方革命派的力量来压制满清势力，逼迫清室退位；另一方面利用清政府和自己手中的力量，以及列强的压力，来压制革命派势力，从而达到坐收渔利的目的。虽然袁世凯在和谈中主要依靠英国的支持和帮助，但又向日本作出姿态，表示愿意接受日本出面调停。一九一一年十二月二日，袁世凯通过坂西中佐向日本方面表示：“此时能否考虑由日本人向革命军方面的首脑人物探询意向，并且进而通过日本人进行折冲”？他还表示：“日本方面如果能公开表明仅由日本一国独自调停，当然更好”。日方对此非常重视，认为由此“加强袁世凯等对我国之信任，实为得策”。
但在实际上，袁世凯正在通过英国积极运作停战与和谈，对日本的调停根本不打算接受。日本方面得知南北停战谈判正在英国驻华公使的主导下正在进行，而自己却被排除在外，自然十分懊丧。十二月十二日，伊集院拜会袁世凯当面表示“遗憾”，并希望在和谈中取得和英国同样的地位，“但望今后遇有此种重大问题，在与英国公使商谈时，务望同时告知本使，以便双方保持紧密联系”。对此袁世凯辩称：“最初并非未曾想到在程序上应首先依重日本，但又转念由于过去诸多原因，清国人对于日本，感情并不十分融洽。当此时刻，如果要求日本从中斡旋，很可能在各方面发生枝节，致使可成之事反遭失败，同时还会引起外国猜疑，亦堪忧虑。为考虑日、清两国利益，遂暂时委托英国公使办理”。其后，日本方面虽多次表明希望参与调停，并获得和英国同等地位。而袁世凯则答复是：“既已通过英国之斡旋开始和谈，纵然事不奏功，今后再由本人同时向日、英两国进行同样商谈，在程序上总感不便。因此，不如由贵公使先同英国公使进行磋商，如能取得一致意见，即由两国共同告知本人，本人自必按两国公使意见行事，绝无异议”。而在酝酿南北议和的过程中，仍然把日本排斥在外，日本对之也无可奈何。
南北和谈开始后，袁日之间的交涉又集中在中国应该采取何种政体的问题上。日本方面开始是主张保持清廷，后来又变为主张君主立宪，并且试图强制推行这一主张。伊集院出面劝告袁世凯说：“按贵国近三百年来之历史以及各地实情观之，以君主立宪统一全国，实为万全之策。至若实行共和制或联邦制等类主张，俱与当前之民智程度不相适应，其后果，难保不招致灭亡之结局”。日本之所以强烈主张君主立宪而反对共和，其最直接的原因，就是害怕在同为君主立宪的日本引起连锁反应，这一点，伊集院在同英国驻华公使朱尔典的会谈中说得十分明白：“日本国与清国具有特殊利害关系。如清国实施共和制度，并进而引起更大混乱，日本国不但在实质上将遭受甚大损害，而且在思想界亦必蒙受极大影响”。此外，如果实行共和制，能够做总统的恐怕只有袁世凯，而在日本方面看来，“袁世凯能否如约行事，根据以往情况，尚不能完全置信”。换言之，日本认为袁氏执掌大权后，是其推行在中国的侵略政策的一大障碍。而在袁世凯看来，他的首要目标是获得大位，为达到目的可以不惜采取一切手段，因此采用何种政体就显得不那么重要了。但他的这一想法秘而不宣，而是先试探各方的态度，在获知日本人的态度后，他多次向其表示：“本人始终认为中国非行君主立宪不可”，表面上给人一种坚决支持君主立宪的态度，以换得日本对他的谅解与支持。但在实际行动中，袁世凯却是多管齐下，努力争取日本改变意见。他首先通过各种途径向日本表示革命派坚决反对君主立宪制，自己的处境十分艰难，声称“革命党坚决主张共和，似已毫无折冲余地”。其次，由莫理循等人制造和谈失败自己下野的舆论，并暗示是由日本人压迫所致，并指责日本插手干涉内政。其三，争取其他国家认可共和，使日本在外交上陷于孤立。
但日本方面并不肯轻易地在这一问题上作出让步，内田外相十二月廿六日指示日本驻英代办向英国方面表示：“帝国政府仍认为君主立宪制度为匡济清国时局之最良方案，切望英国政府同意此种制度并为其确立而充分尽力”。其次，摆出强硬姿态，甚至准备“施以某种压力”。再次，加强南方革命派的工作，力图通过施加压力或游说，使南方放弃共和制而接受君主立宪制。但日本的努力结果甚微，而英国方面也明确告知日本，“日、英两国政府应注意避免以类似强制手段提出革命党和袁世凯双方均不能接受之解决方案”。警告日本在中国政体的问题上“非经有关列强共同协商，取得完全一致之意见，切不可贸然行事”。至此，日本也不得不改变态度，训令伊集院向袁世凯转达日本决定采取听之任之的态度，这不能不说是其在对华外交中的一大挫败。
（二）. 从一九一二年二月袁世凯就任临时大总统到一九一四年八月第一次世界大战爆发
在这一阶段，袁世凯终于如愿以偿地攫取了国家最高权力，但还羽翼未丰，立足不稳，需要获得包括日本在内的列强的承认与支持。而日本方面也转变政策，在谋取所谓“满蒙”特殊利益的同时，大致采取支持袁世凯政权的政策。
日本在南北和谈中极力主张君主立宪，并反对共和制度，其中一个重要的原因就是担心袁世凯可能出任总统而对其不利，所以多次明确表示袁世凯不足以担当大任。伊集院就曾向朱尔典明确表明：“本使不认为袁世凯能在全国范围内得到一致拥护与信任，则推袁为总统，是否能够长期维持统一局面，实属疑问”。在袁世凯就任临时总统后，日本为改变前一时期的被动局面，转而支持袁世凯统治下的新制度与新秩序，避免发生动乱与战争，为此，内田外相训令伊集院，对于已经变化了的政局，“自当随其局面之演变，我之步伐亦应与其适应，其间不必拘泥于一贯之主张，可一变态度，进而试与袁及其他各方会见交往，勿再生差池”。
日本对袁世凯的支持大致体现在以下几方面：第一，在善后借款中，日本的代表小田切在六国银行团和北京政府之间斡旋，起到了特殊作用，也博得了袁世凯与北京政府的好感。第二，调和中俄在外蒙问题谈判中的僵局，起到了传达和疏通双方意见的作用。第三，在“二次革命”中先是表明“严守中立”，劝告南北双方避免冲突，后来则公开表明支持袁世凯，并不顾孙中山、黄兴等人的反对，签订对北京政府的借款合同。第四，在承认北京政府问题上态度相对比较积极。
不过，日本的支持并非是因为信赖袁世凯，其态度也不是非常积极，只不过是为了获得政治、经济利益不得已而为之。在袁世凯方面，虽努力谋求日本的支持，但在内心深处也对日本相当的警惕，只不过为了解决国内问题，不得不对日本做出让步。袁世凯深知，“惟须有交换利益，日本方可对付”，所以，在争取日本支持的时候，甚至不惜牺牲国家的利益，如为了争取日本的承认及取缔革命党，即不惜将“满蒙五路”的筑路权拱手相送。
（三）. 从一九一四年八月至一九一五年八月袁世凯运动帝制
一九一四年第一次世界大战爆发后，中国所处的世界局势发生了重大变化。英国等列强忙于大战，无暇东顾，袁世凯和北京政府利用列强之间的矛盾来抵制日本的政策失去了依靠，其外交政策和态度不得不发生改变。日本趁此机会，力图扩大对中国的侵略，并确立在中国的霸权。为此先是向德国宣战，并占据德国在中国的租借地胶州湾 和胶济铁路；继而以军事为后盾，强迫袁世凯接受二十一条，双方的交涉就此展开。
一战爆发后，日本政界及开始酝酿改变对华政策。七月三十日，即大战爆发前一天，即将上任的日本驻华公使就情不自禁地欢呼：“怕他不战，战则大妙”。冀幸之情溢于言表。大战爆发后，日本积极同英国谈判参战事宜，并加紧部署对德作战，制定进攻青岛的方案。日本的种种动向，引起了袁世凯的高度警觉。为防止日本发难和战争波及中国，八月三日，袁政府同保持中立的美国政府接洽，希望其出面劝告交战各国不要在中国领土和附近水域有军事行动：八月六日，又正式宣告中立，要求“各交战国在中国领土领海内不得有占据及交战行为”。同日，袁政府又向美日两国提议，由中、日、美三国联合劝告各交战国，“限制战区”，“使战祸不至及于东方”，对于中国的这一提议，日本方面相当不以为然，十日和十三日，驻华代理公使小幡酉吉两次奉令向中国外交部威胁利诱，袁世凯政府被迫向美日取消建议。
此时，日本进攻青岛的态势愈加明显，袁世凯政府又进一步谋划收回胶澳租界。八月十三日，山东将军靳云鹏等人建议向德使要求收回青岛及胶济铁路，以免山东陷入战争危险，袁世凯派人就此探询德国方面意见，但对方反应冷淡。八月十五日，日本向德国发出最后通牒后，德国驻华代办马尔参以私人身份提议将胶澳交还中国，中国方面为此向德、英、美等国积极进行外交努力。交通总长梁敦彦拜会美国驻华代办，希望美国出面交涉，由德国现将胶澳交于美国，再由美国交还中国。但是，英国方面表示反对，德国政府也不赞同，美国方面也不愿意为此开罪日本。和平收回胶澳的努力失败后，袁世凯转而考虑参战抗德，与英日联合进攻青岛，但遭到断然拒绝。八月二十日，日本驻华公使日置益照会中国外交部，声称“胶州湾问题与中国无关，日本希望中国政府对此问题持绝对消极立场”。
至此，中国的努力宣告完全失败。其间，也有人向袁世凯建议直接向德国宣战，夺回青岛以改善中国所处的困难地位。袁世凯对此回答说：“先行下手，夺回青岛，于情于势，未尝不是。但我国既经宣布中立，忽翻前议出兵，以助联盟，恐外交上益增纠纷，且更恐动日本之疑忌，此着似可行而不可行也”。
八月十五日，日本对德国发出最后通牒，要求将胶州湾交于日本，德国予以拒绝，日本遂对德宣战。九月二日，日军突然在山东龙口及莱州附近登陆，此举不但破坏了中国的中立地位，还严重侵犯了中国主权。得知这一消息后，袁世凯召开有内阁各部长参加的会议，商讨对策。袁世凯在会议上直接问陆军总长段祺瑞，为保卫国土，军队可以采取哪些行动，可以抵抗多久。段回答因为武器弹药困难，只能抵抗四十八小时。最后，根据袁世凯的意见，决定参照日俄战争模式，划出特别区域，不负完全中立责任。但日军并不受此限制，反而趁机占领了胶济铁路。对此，袁世凯采取一边抵制，一边让步的政策进行交涉。当双方还在围绕山东问题交涉之际，日本方面突然于一九一五年一月提出了二十一条。
对德宣战并占领胶州湾的目的并非仅是占领胶州湾，根本目的是借此机会为根本解决所谓中国问题开辟道路。所以日德在山东的战事甫经解决，日本立即向袁世凯提出二十一条。十二月三日，日本外相加藤高明把秘密拟定的二十一条交给奉召回国的驻华公使日置益，训令说：“帝国政府以为于此机会，确保帝国在东亚之地位，以保全大局，实行以上各项，实为绝对必要。帝国政府实具有极巩固之决心，必图各项之贯彻，贵使其善体政府之意，为国尽瘁”。在一九一五年一月十八日，日置益拜见袁世凯时，当面将二十一条交给他，声称：“日本政府对大总统表示诚意，愿将多年悬案和衷解决，以进达亲善目的，兹奉政府训令，面递条款，愿大总统赐以接受，迅速商议解决，并守秘密。实为两国之幸”。
当日置益向袁世凯递交二十一条时，袁氏不发一言，实际上内心相当愤怒。他在一月十九日会见以个人身份来探望的坂西大佐时，相当激愤地表示：“日本国本应以中国为平等之友邦相互往还，缘何动辄视中国如狗彘或奴隶，如昨日日置公使所提出之各项要求条件，我国固原尽可能予以让步，然而不可能之事就是不可能，毫无办法。言时情调激切，似乎已有坚定决心，云云”。但是袁世凯深明国际局势与中日实力差距，不敢断然拒绝。
十九日当晚，他召集外交总长孙宝琦、次长曹汝霖和徐世昌、段棋瑞、梁士诒开会。接着又讨论三天，最后制定了交涉步骤和方针。在对日具体交涉过程中，袁世凯亲自参与。“亲将条件原文，逐条逐节，以朱笔批注，分别驳议，以为交涉步骤，其第五号末批云：各条内多有干涉内政，侵犯主权之处，实难开议。等字”。中国的谈判代表每次谈判后都要向他汇报，并听取下次谈判的指示。在他的指示下，中国的代表尽量拖延谈判的时间，以争取国内舆论的支持和英美等国的援助。在他的授意下，中国的谈判代表将会谈情况故意泄露给国内的报馆：顾维钧、陆征祥等人以隐讳的方式将二十一条和会谈情况向英美等国家传达：又通过莫理循等将情况向英美新闻媒体透露。从而给日本方面造成极大的压力，不得不做出一些让步。此外，他还派顾问有贺长雄赴日本探听元老们的意图及日本谈判的底线。
日本方面对袁世凯的拖延相当不满，英美的关注与介入也使形势变得复杂，日本外相致电日置益称：“欲使中国政府轻易承诺我方认为最关重要之条项，殆已全无希望”。遂决定采取“威压”手段逼迫中国屈服。五月八日，日置益向中国外交部发出最后通牒，要求接受除第五号部分内容外的经谈判修正后的二十一条全部内容。在此情况下，袁世凯政府缺乏对抗到底的决心，被迫接受。
虽然接受了二十一条，袁世凯内心也实有不甘，尽管抗拒无力，但也表示要卧薪尝胆，以图来日报复。五月八日，袁世凯在国务会议上悲愤陈词：“为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！无敌国外患国恒亡，经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业，举凡军事、政治、外交、财政均力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的，则朱使（英驻华公使朱尔典，引者注）所谓埋头十年再与日本抬头相见，或可尚有希望。若事过境迁，因循忘耻，则不特今日屈服奇耻无报复之时，恐十年之后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民付托之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责；国之亡，诸君亦与有责也”。十四日，袁世凯就二十一条问题向全国百官职司发出一道密谕，要求大家“日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良，屏除私见，各尽职守，协力程功”，“苛利于国，死生以之”。这些话语，让人听来是何等的悲愤、何等的激昂，颇给人于卧薪尝胆、奋发有为的感觉。孰料想，事隔不久，二十一条的血泪未干，袁世凯即明目张胆的筹划帝制，这就不能不让人怀疑他这些言论的真伪了。
（四）. 从一九一五年八月袁世凯运动帝制至一九一六年六月去世
在这一时期，袁世凯逆历史潮流而动，积极运动帝制，对日本先是争取谅解与支持；而日本方面，先是采取观望政策，随即劝告暂缓帝制，转而支持倒袁。袁世凯在内外压力下欲求废除帝制重做总统而不可得，很快在众叛亲离中死去，其中日本因素应该说相当重要。
袁世凯何时开始筹划帝制，迄今尚无定论，但至一九一五年八月时，各种运动帝制的行为开始明目张胆。就当时远东国际形势而言，英、法、俄、德等国正忙于欧战，并且英国驻华公使朱尔典明确表示支持帝制，因此，推行帝制的关键因素就是日本的态度。十月二日，袁世凯在同朱尔典会谈时明确表示，帝制问题关键在于对外问题，尤其是日本的态度问题。
他虽然提到日本首相兼外相大隈重信对中国驻日公使陆宗舆的表态，即：“关于君主立宪事，请袁大总统放心去做。日本甚愿帮助一切”。并由此判断，至少在表面上，日本似乎放缓了侵略势头，但在内心深处还是担心日本方面，“即可藉此造出机会，此不能不虑者也”。
在日本方面，自从二十一条签订后，一般舆论对此非常不满，认为政府所获得的还远远不够，在政府、军部、元老院、社会舆论之间，关于对华政策的分歧很大。因此日本政府虽然希望袁世凯暂时不要轻举妄动，以免引起国内政局动荡，但其态度相当谨慎，基本上还是持观望态度。一九一五年九月二日，驻日公使陆宗舆向外交部报告说：“闻今日外务省密训紧要新闻记者，谓中国变更国体，有关东亚治乱，日本正宜静慎研求，严密筹备，万不可于新闻上乱发议论云云”。九月六日，大隈重信会见陆宗舆谈及帝制时表示：“中国民主君主本非日本所问，惟万勿因此致乱，有妨邻国商务。余深佩大总统实有统治之能力，但只望中国有实力之政府以图治，现正渐见治安，似不须于名义多所更换”。
九月十四日，袁世凯帝制活动日趋活跃，而日本方面新任外相石井菊次郎就任后，态度也开始强硬，他在日本内阁会议上表示，“中国因改帝制，形势不稳，关系东亚和平，不得谓仅关系内政，日本不能不问”。十月廿八日，日本驻华代理公使小幡酉吉偕同英、俄驻华公使至中国外交部向袁世凯提出“劝告”，声称帝制活动在中国各地已引起骚动，“反对之感情广为酝酿，不安之形势弥漫于各地”。并要求袁世凯“善顾大局，延缓其变更国体之计划，以防祸未然，而固远东和平之基础”。对此，袁世凯答复说：“现大多数国民认共和制度不适于中国，此问题既付国民代表大会公决，此时国体业经动摇，各国人心怀观望，政治即受影响，商务已形停滞。国体问题一日不定，人心一日不安，即有一日之危险，是甚显著易睹之事”。虽然表面上是在反映民意，实际上拒绝了三国延缓帝制的要求。
日本方面接到答复后，视之为对其要求的拒绝，开始酝酿下一步的行动。十一月五日，小幡再次至外交部质询，中国方面仍然坚持此前态度。同日，日置益与陆宗舆在东京商谈，要求袁世凯将帝制延缓六个月。六日，石井与陆宗舆会谈，其措辞已非常不客气，并表示，如果施行帝制，日本将与列强解不承认。
但袁世凯的帝制计划并没有因此而停顿，至一九一六年一月已准备“登基”。而日本方面，态度开始转向强硬，一月十五日拒绝中国所派的赠与日本天皇勋章的特使赴日，以窘辱袁世凯。一月廿一日，日本在御前会议上决定再次严告袁世凯延缓帝制，否则将要采取自由行动。一月十六日，陆宗舆自日本向外交部的致电中，已预感到日本将要有所行动：“日政府于此十天半月内，须有一定行动，必不再守观望态度，待至二月九日。此次拒绝周使，即是蔑视元首之发端。其机关报口气图画，已不以友谊相待。逢彼干涉时，如自量可以一战，则早日决行；否则须趁其未劝告未干涉之前，须速发表，改图政策，自留地步。看彼逐日阁议及与元老往来之状态，似不仅谢绝特使而已。彼政府乱暴举动，每出意外，其欲倒我政府计划已非一日。万望勿以常识观察，希冀幸成”。
日本对袁世凯的政策至此急转直下，由原来的支持开始转向倒袁。三月八日，内阁通过决议，决定乘机在中国确立优势地位，而袁世凯已成为达到这一目的不可回避的障碍。因此，“莫若使袁氏退出中国政治权力舞台。无庸置疑，无论何人取代袁氏，对于帝国均比袁氏有利”。为达到这一目的，日本决定在西南支持反袁势力，在东北支持宗社党的复辟活动，在袁世凯的身边拉拢段祺瑞等人。在内外交困的情况下，袁世凯于三月廿二日宣布取消帝制，希望以此来收拾残局，但为时已晚。其后，日本进一步采取行动逼迫袁世凯退位。六月六日，袁世凯在国内外强大的压力下，并引发神经性疲劳和尿毒症去世，他大半生和日本人的交涉也就此以失败而告终。
纵观袁世凯的一生，正是日本人步步紧逼、渐次成为中国的主要威胁的时候。在驻扎朝鲜时代袁世凯借助和日本人的对抗而声名鹊起，从此风云际会，在仕途上飞黄腾达，他是李鸿章对日政策的主要执行者并反过来影响李的决策。甲午战败后，他对日本的认识也经历了一个轻视到学习的过程。攫取统治全中国的大位后，袁世凯虽然内心对日本人相当反感，对于日本的侵略也非常不满，但从维护自己的权力及国家的利益出发，也不得不予以让步，不过同时也想方设法予以抵制，“尽心竭力，能挽救一分、即收回一分之权利”。袁世凯和日本的这种关系，其实也正是其时中日关系的一个缩影。