铁路改革

3月中旬，铁道部宣布撤销全国41个分局，这是近年铁道系统罕见的大动作改革。然而当“突然”和“迷惑”成了本次铁路改革的主要特征时，人们不禁怀疑改革本身的草率
3月31日中午，郑州市区的一处铁路道口。“郑州铁路分局怎么走？”记者问。
“分局已经撤啦，3月18号，人都走空了，什么都没了。你去干啥？” 一位道口管理员满脸疑惑地反问到。
对于数以十万计的中国铁路职工来说，2005年3月18日是难忘的日子。在当天全国铁路系统电视电话会议上，国家铁道部部长刘志军宣布即日起撤销哈尔滨、沈阳、北京、郑州、济南、上海、广州、成都、兰州和乌鲁木齐等10个铁路局下属的41个铁路分局，新成立西安、武汉、太原三个铁路局。
刘志军面对媒体，用4个“有利于”来赞扬这次铁路局直接管理站段的体制改革——有利于提高组织管理效能，优化运输组织，提高运输效率；有利于发挥铁路新技术装备的作用；有利于减少运营管理成本；有利于推进铁路运输企业建立现代企业制度，提高安全管理效率。
但拥有如此多好处的改革方案，却让包括各地铁路局内部中高层管理者和北京那些经常参加铁路改革研讨会的专家学者们同时感到突然和意外。
“去年12月底，刘（志军）部长还在西安火车站明确否认要撤销铁路分局。”这一说法，《商务周刊》从齐齐哈尔、郑州等多家铁路局内部人士得到了证实。
3个月里，两种截然相反的改革思路让人迷惑。
逼出来的撤销令
据铁道部内知情者向《商务周刊》介绍，铁道部原先的改革计划是撤销28个铁路分局，保留13个，这样可以保证每个省有一个铁路分局或者铁路局。
但由于铁道部的改革计划迟迟不明，这些拟保留的分局人人自危，对他们来说，被撤销的命运指不定哪天便会降临。“于是，他们选择了突击花钱。”短短几天，财务上的压力便让铁道部难以承受。据本刊了解，3月12日郑州铁路局接到铁道部通知：财务和人事暂时冻结——相信其他铁路局也同时得到了“财务冻结”的通知。3月13日，铁道部党组召开会议，随后又召开了部长办公会议。
“正是在这两次会议上，铁道部下定决心撤销全路所有的铁路分局。”该知情者对本刊说。
这样的波折，在北京师范大学管理学院教授文力看来，说明了此次改革的任意性。“一次充分酝酿的改革是不会出现那种情况的。”文说。
这也体现了整个铁路系统中行政权力依然具有的巨大威力——在行政命令之下，41个均为法人的铁路分局，在一天之内被撤销。
但事实是，资产庞大、结构复杂的铁路系统中，任何一个小的改革，都不可能在短时间内真正完成。
目前铁路系统的主要资产，如机车、编组设备、线路、车站都由站段直接管理，也就是说站段是实的，分局、路局都是空的。因此对于路局、分局来说，撤谁都很容易。而铁路局和铁路分局都是法人，均有配置运力资源的权力，以同样的方式管理着站段。尽管在管理范围上有一些明确的分工规定，但真正运行起来相互掣肘的现象屡屡发生。一位铁路内部人士说：“20年前我就觉得这个体制（铁道部—铁路局—铁路分局—站段）有问题。路局、分局两个婆婆，都要管站段，站段听谁的？”
不过，几十年来跟站段直接打交道的一直是铁路分局，而铁路局负责的是所属各铁路分局之间的协调和列车调度，并没有直接管理站段的经验。如果撤销分局，无疑会增加管理成本。因此，3月份铁道部改革方案出台前，对于“撤销铁路局还是铁路分局”一直存在争论。
事实上，铁路分局作为一个存在了几十年的组织，其内部系统俨然是当地的一个小社会，而且与所在地的社会形成了密切的生活与工作联系。从前文的铁路道口到郑州铁路分局办公楼，记者步行15分钟，便发现了分局开发公司、分局房产管理中心等七八个分局附属机构，如果要改革广义上的铁路分局系统，难度可想而知。
因此，出于操作性的考虑，铁道部此次改革针对的只是全国41个铁路分局机关，而各分局的附属单位由铁路局自行进行调整。但尽管将范围缩得如此之小，人员分流安置还是各铁路局的大问题。
失意的郑州铁路局
许多铁路内部人员用“三家分晋”来形容此次郑州铁路局的分家。3月15日上午8点30分，郑州铁路局近千名工作人员在招待所大会堂参加了全国铁路电视电话会议，铁道部的一位资深副部长坐在主席台上。两个多小时的会议之后，他们以“大局意识”平静地接受了铁道部制订的郑州铁路局“分家”方案，尽管他们很清楚郑州铁路局已经不再是一个“大局”了。
根据“分家”方案，郑州铁路局原属的西安、武汉两个铁路分局被拆分出来，单独设立西安铁路局和武汉铁路局；其所管辖的铁路线由6000多公里一下子缩减为2400多公里，所属员工则由34万人降为14万人。
“大局”还是“小局”只是一个面子问题，但如果计算这其中的利益调整，“平静”就注定只是假象。在记者3月30日动身赴郑州前一天，也就是3月29日，100多名原分局调度所的员工还围聚了郑州铁路局。
“郑州铁路局要安置2644名原分局机关人员，困难确实很大。”郑州铁路局宣传部官员郝文杰对记者说。
据悉，为安置好这批人员，郑州铁路局除了路局机关业务部门、客运专线公司筹备组、多元经营企业、办事处、二线这5个去处之外，还将拿出一大笔资金用于送人进高校深造。但一位该局内部人士透露：“筹备组只有30人编制，而且早就满编了。路局管的地方小了，机关人员一个不加也早满了，要都安置好真的很困难。”
但是与撤销分局后的行车安全来说，人员安置只算一个小问题。由于原先没有调度机构，改革后，各铁路局的第一件事便是将原属于各铁路分局的调度指挥部门整体搬迁至铁路局所在地。3月25日，正式由各铁路局对局内列车发出调度指令。在郑州，记者曾试图联系采访郑州铁路局主要领导，但被告知：“此时所有的领导都通宵待在调度指挥中心，确保改革后的行车安全是当前全局工作的重中之重。”
由于郑州铁路局年初的计划仍然是在六个分局之间进行协调，这使得现在的郑州铁路局承担了原郑州铁路局超过40%的货运、客运任务，但只获得了今年原定83亿多投资中的1亿多。
3月25日，郑州铁路局局长徐宜发在河南报业网与公众互动时表示：“与铁道部年初计划相比，新郑州铁路局至3月14日累计亏欠已达4153万元。”据说，在一次内部讲话中，徐宜发更是号召属下员工“苦干、实干、拼命干”，以渡过目前的难关。
“我们真的不知道为什么要分，也许铁道部有更深层的考虑，但铁路系统的纪律要求我们只能领会和贯彻。”几乎所有接受采访的郑州铁路局人士都说了上面一番话。
由于此次改革维持原来的分局接口不变，河南省南部的重要煤炭城市平顶山、主要民工输出地漯河、信阳都留在了武汉铁路局管辖范围内。武汉铁路局除了可以获得豫南平顶山的煤炭运输收入、漯河等地的民工客运收入之外，还控制了宁西线、京广线这两条外界向郑州局的主要“排空”通道。所谓排空，指的是拥有较多空余车皮的铁路局向运输任务重的铁路局发送空车。
河南省显然有理由认为，这对其区域经济发展非常不利。目前，“郑州铁路局被分、武汉铁路局提升”，已使得河南、湖北两省从民间、媒体到政府之间出现了态度上的反差：对铁道部改革方案的质疑声音在河南省内此起彼伏，而湖北省内则强调武汉“九省通衢”和铁路规划中的枢纽地位。
记者在郑州采访时，当地人多次提及这样一个细节：武汉铁路局成立时，湖北省省长罗清泉亲自出席挂牌仪式；而前往郑州的一位铁道部资深副部长的会见请求却被河南省政府拒绝。
此外，由于武汉铁路局是从原武汉、襄樊铁路分局升格而成，不存在太多的人员安置问题，“全部官升一级就行了”。而且，凭借强大的谈判能力，武汉铁路局从原郑州铁路局分来了不菲的家产。3月22日，经过七八天的讨价还价，在铁道部财务司一位司长协调下，郑州、武汉、西安三个铁路局签署了《三方财务分劈协议》，武汉铁路局分得了原郑州铁路局超过30%的财产。
即使跳出河南、湖北两省的范围，从全国铁路系统（特别是京广线）的运输效率看，对原郑州铁路局的拆分也有一些不容忽视的负面影响。文力认为：“中原这个地区本来应该有一个大的铁路局，因为各个方向的车都要从那里过。铁道部分拆郑州铁路局的意图几无道理可言，而且与铁道部此前一直宣称的撤销分局的理由自相矛盾。”
郑州铁路局一位内部人士则进一步表示：“由于原来的分局口变成了现在的局接口，原郑州铁路局范围内增加了十个局接口，极大地增加了铁道部财务核算返还的成本和难度。”
铁道部与铁路改革的未来
目前，对于铁路改革的迷惑仍在基层中存在。“关于过去的问题我回答没有意义，关于未来我怎么能抢部长的话？”一位基层铁路局清算中心主任颇有意味对本刊说，“我本人希望铁路的改革早日成功，那时我可以回答你的问题，如果我还在这个岗位工作的话。”
自1980年代以来，铁道部撤销分局的尝试一直没有停止。进入1990年代以后，“网运分离”、“主辅分离”、“区域竞争”等改革试点也在进行之中。但频繁的改革似乎并没有给铁路系统带来太多的效率提高，也没有有效增加铁路员工的收入。相反，广大基层员工对于频繁的改革已经厌倦。
时至今日，铁道部仍然维持了以高度集中、大动脉和半军事化为特点的运营管理体制。铁道部每年年初与各铁路局签订年度计划，并根据计划的完成情况进行奖惩。同时，铁道部还力图严格控制铁路系统的所有财务关系，控制着几乎所有建设项目的投资决策权，使得各基层铁路局的经营热情受到了极大影响。
在郑州时，记者曾问一位铁路局官员：“郑州铁路局被拆分了，那么以前着眼于全铁路局的投资岂不都浪费了？”他的回答是：“这些全都是铁道部的财产，在哪儿都是用，无所谓浪费。”每年都签的年度计划无异于“鞭打快牛”，迫使各铁路局低报自己可以完成的任务量。财务收支两条线，使得生产部门只管运输生产，不考虑节约成本；作为基本清算单位的铁路局则借助不清晰的成本，为摆脱铁道部的监督，谋取自身利益创造条件。
“铁道部到了非改不可的时候了！”文力激烈用“庆父不死，鲁难未已”来评价这个计划体制遗留下的庞然大物，“它政企不分，外资民营都不敢进来，使得铁路建设投资严重不足。相对于诸如电信、电力这样的行业，整个铁道系统至今没有一份详细可操作的改革方案——铁道部利用了自身的信息优势向决策层夸大铁路改革可能引发的后果。”
据说，每次出席铁路系统年度总结会时，到会的国务院相关领导一般会以“对铁路，我是外行”开头。但“外行”也明白政企不分是铁路系统问题的主要根源。早有学者提出，中国铁路改革需要充分论证、仔细设计，但最需要拆分和撤销的是铁道部。