厦门PX：模糊的“遗产”(《财经》 2007-12-24)

厦门PX：模糊的“遗产”
《财经》实习记者 王佴《财经》杂志   [2007-12-24]
在《规划环评条例》一再难产的大背景下，厦门PX项目及后续风波，丈量出公众参与环境影响评价的理想和现实之间的距离
12月13日到14日，位于厦门繁华市中心、紧邻鼓浪屿轮渡码头的厦门宾馆，吸引了整个城市乃至更广范围内的目光。备受瞩目的 “厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局环境影响评价”公众参与座谈会（下称公众座谈会），就在这家园林式酒店可容纳500人的明宵厅内举行。
今年5月30日，计划年产80万吨的PX（对二甲苯）和其他化工产品的厦门PX项目，因存在潜在环境风险，在屡遭质疑之后被正式叫停。6月7日，国家环保总局副局长潘岳表示，将组织各方专家进行厦门市全区域的规划环评；若不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑（参见《财经》2007年第13期“厦门PX环评警示” ）。
时隔整整半年，虽然整个厦门市全区域的规划环评仍未浮出水面，但由中国环境科学研究院承担的PX所在区域——海沧南部地 区的环评，终于在12月5日以14页“简本”的形式呈现在公众面前。此后，厦门市政府通过在报名者中随机抽号的方式，组织了这次座谈会。
据《财经》记者了解，为期两天的座谈会上，104名正式市民代表中，明确表示反对PX项目上马的为89人，占86%；还有两名代表希望在提供该项目更多背景资料前提下，再进行深入讨论；认为只要加强管理，PX项目完全可以与目前海沧居民区和谐相处的，仅有13人。
座谈会结束四天之后，12月18日出版的香港《大公报》在A5版称，福建省已于12月15日决定将该项目迁至厦门市西南部的漳州市漳浦县古雷半岛，厦门市政府也已与PX的投资方翔鹭腾龙集团达成协议。
但当天下午，福建省官方网站东南网刊登了福建省新闻办主任、省委宣传部副部长朱清在接受香港《文汇报》采访时的讲话，称上述消息“内容不尽客观、全面和准确，甚至断章取义”。
这一讲话，并未直接否认坊间从今年6月就开始流传的迁建古雷半岛的可能性，但仍给厦门PX的最终结局留下了不少悬念。
细解环评“简本”
今年7月，中国环境科学研究院接受厦门市的委托，担任环评中介单位。
由于PX事件引起了海内外广泛关注，任何一点风吹草动，总能够刺激公众最为敏感的神经。尤其是进入11月后，厦门公众更盛传PX项目“已经获得批复”，将于2008年春节后动工。在这种情况下，作为环评单位的环科院所承受的压力可想而知。
从纯技术角度看已公布的“简本”，这一于今年11月底完成、12月5日正式公布的《厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局的环境影响评价》，不失为一份客观和平衡的报告。
报告指出，海沧南部工业区前身——1989年国务院批准设立的海沧台商投资区，最初就定位于石化产业为主导；而厦门市“‘九五’总规”（《厦门市城市总体规划（1995-2010）》简称），更进一步确立了海沧南部发展石化工业的布局。
因此，自1995年来，包括PX项目在内的众多化工项目落户海沧，如年产30万吨的涤沦化纤项目、年产90万吨的PTA（精对笨二甲酸）项目、36万吨的特种聚酯工程等。
但《财经》记者获得的“厦门市海沧区2005年-2007年8月8日土地出让情况汇总表”显示，仅过去三年间，该地区以居住类、商业类（含学校、幼儿园）、酒店类挂牌出让的土地总用地面积，已超过58万平方米，地上建筑面积达144万平方米。当地政府也从土地出让中获得超过35亿元的收入。
这就意味着，在“土地财政”的巨大诱惑下，当地政府已经在利用政策的“有形之手”，扭曲了原来的规划定位。据《财经》记者粗略目测，在这块本来被定位为石化工业聚集地的区域，目前仅超过20层高的居民住宅或办公楼就已过百栋。
这份环评报告（简本）称，从单一项目的环境风险看，已审批的石化建设项目的环境风险均在可接受程度。此外，在良好的风险事故防范情况下，出现有毒物质重大泄漏事故的频率为10负7次方，这一风险也“可以接受”。但报告也强调，这些判定都是建立在良好管理、加强污染控制，以及不存在海沧南部工业发展布局与海沧新市区的矛盾和冲突这些前提条件下的。这些前提恰恰存在疑问。
实际上，正如报告所承认的那样，当地政府在未从区域发展规划层次进行环境影响评价的情况下，将海沧新市区与石化工业区布置在同一片区，出现目前这种由土地利用功能定位冲突导致的环境问题在所难免。
目前，在规划用地内，村庄和工厂混杂的情况仍十分严重。按照1995年和2004年总体规划，位于规划中的卫生隔离防护带中的村庄，至今尚未实施搬迁；对于确保居住安全十分必要的隔离带的建设，自然也无从谈起。
而厦门PX项目的投资者，在有效控制环境污染和管理方面，显然也未交出一份合格“答卷”。以翔鹭石化PTA一期工程为例，该项目未通过环保竣工验收，就于2002年底匆匆投产。由于其排放的醋酸严重超标，导致周边和整个新市区居民投诉不断。
为解决这一问题，福建省环保局曾于2003年底正式发文，要求该公司按照国际上的先进生产工艺和技术进行整改。但遗憾的是，该项目的废气污染问题至今也未彻底解决。
因此，报告呼吁，鉴于海沧南部的发展定位、布局已经存在现实的矛盾和冲突，当地政府应该在“石化工业区”和“城市次中心”之间，确定一个首要的发展方向。
如果明确继续推进PX等石化工业，政府就必须弱化海沧新市区的定位，包括加宽工业区和居住区之间的隔离带（现在300米的宽度显然是不够的）。此外，受影响的区域也必须逐步搬迁，以实现土地功能置换。至于学校、幼儿园、医院以及社会福利院等敏感单位，更需与化工区之间保持比一般居住区更远的距离。
实际上，即使不新上马类似PX这样的项目，要完全在现有基础上杜绝潜在的环境风险，政府需要做的工作也不少。已建项目卫生防护带距离内的4690人，都应予以搬迁；新市区西侧最靠近石化区的厦门外国语学校附属小学（原兴港小学），也应列入搬迁计划；现有的海沧污水处理厂，也应增加恶臭气体的收集和处理设备等。
公众参与尝试
自12月5日环评报告（简本）揭晓并进入公众参与阶段后，厦门市就开通了网上建议及电话建议渠道。12月7日，当地政府又向市民公布了参与座谈的报名方式。
截至12月9日中午12时，报名参加座谈会的人数达到624人。其中519人经信息真实有效确认后，进入了抽号程序。12月11日晚，厦门市通过电视全程直播了在公证处监督下的公开摇号过程，并最终产生了参加座谈会的100名正式市民代表和100名候补代表。
值得关注的是，当地政府也表现出了相对开明的姿态。此前曾公开质疑PX项目的厦门大学海洋与环境学院院长袁东星，以及专栏作家连岳，本来均系候补代表。但12日晚，厦门市政府通过电话邀请他们作为正式市民代表参加座谈。
为期两天的座谈会均由厦门市政府副秘书长朱子鹭主持。反对PX项目者大部分均认为，鉴于海沧事实上已成为一个20万人居住的新市区，大力发展石化工业而不导致冲突和矛盾的前提条件已不复存在。
而且，根据2000年《国务院关于厦门市城市总体规划的批复》，厦门的定位是港口、旅游风景城市，而非石化工业城市。因此，在海沧区兴建PX项目，不仅与当地现有的发展格局不符，也与厦门整个城市的定位存在矛盾。
袁东星教授亦指出，所谓PX项目，并不仅仅包括PX一种产品，还包括22.8万吨苯、16万吨邻二甲苯和5万吨硫磺等年产能。据美国环保局（EPA）以及美国疾控中心的资料，苯属于极度危险物质，具有明显的致癌性。而与该项目配套的，还有一个每天消耗5000吨煤炭的火力发电厂，由此产生的二氧化硫、氮氧化物以及粉尘等，也都会带来额外的污染。
对于环评报告中风险水平的测算，她表示认同。但她强调，对于一旦危害发生可能的影响范围，报告并未提及。而在美国等很多国家，对大型化工项目，都要求必须为“最坏情况”（worst case scenario）制定完整的应急预案，即在最糟糕的情况下，可能会造成多大的伤亡和财产损失，以及如何应对等。
PX项目支持者则认为，厦门打造石化工业生产链已经历时15年，取得今日成绩殊为不易。如果将此项目草率取缔，将会严重打击该产业。
连续两日到场旁听的思明区政协委员吕韶风也对《财经》记者表示，“既让马儿跑，又不让马儿吃草”的思路是不正确的。作为经济特区，厦门的竞争力已出现明显下降，如果一味因环保之名，将PX这种能够吸引资金、人才落户厦门的项目拒之门外，“只会使厦门成为一个被边缘化的城市”。
不过，在整个座谈会上，反对的声音仍然是压倒性的。
当然，公众的参与并不仅仅限于座谈会的会场。截至12月14日，中国环境科学研究院已直接收到针对PX项目的建言包括3000多封邮件、2000多个电话及十多封信件。
就在同一天，厦门市政府也将自己收集到的5900条相关邮件及电话记录转交给了环科院。
不确定性遗产
正如袁东星教授在座谈会上所说，无论PX项目结局如何，在中国环保史上，一定会记下这样一页——“2007，厦门”。
或许，这也是自2005年4月国家环保总局就圆明园防渗工程举行听证会后，中国最受关注、影响也最为广泛的公众参与环境事件之一。对于2006年3月18日正式开始实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》而言，无疑也是一次具体实践。
很显然，此次实践丈量出理想和现实之间，仍然存在距离。
比如，该《暂行办法》第二十二条规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当在座谈会或者论证会召开七日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。而此次座谈会，只留给代表一天多的准备时间。
12月9日发生在厦门市官方网站厦门网（原海峡网）上的投票风波，也多少折射出政府在对待信息公开和公众参与方面的矛盾心态。
12月8日，该网站开放了一个名为“环评报告网络公众参与活动”的投票平台，明确列出支持或反对PX项目建设的选项。
不出大家预料，投票从开始就呈现一边倒的趋势——截至12月9日22时，网站数据显示，共58454人次参与投票，其中反对建设PX项目的达到55376人次，超过九成；同意建设的只有3078票。
但就在当晚22时44分，投票被突然终止。在原来的页面上，投票选项已消失，也无法看到此前的投票结果。
对于这一事件，厦门市委宣传部有关人员向《财经》记者解释说，之所以终止投票，是由于程序设计时存在漏洞，使得恶意投票者可以通过刷新屏幕用一个IP不断地投票。因此，此前形成的意见反馈统计数据“不准确、不科学”。
不过，这种解释在很多业内人士看来相当牵强，因为从技术上解决并修补这一问题并非什么难事。更多人猜测，或许是因为当地政府有关部门担心，该投票结果可能会对即将召开的座谈会带来无形的压力，从而采取了“保护性措施”。
还有一点耐人寻味。无论在此次公布的环评报告，还是在一些代表的发言中，都对已有的化工项目存在的空气污染提出了批评。但厦门市环保局表现得十分低调，在其官方网站上，也并未为这次公众参与活动提供更多的信息和数据支持。
在12月14日的座谈会上，厦门市人大代表，厦门轻工集团董事长、党委书记杨景成表示，愿意领衔提出反对PX在海沧建设的议案。他在接受《财经》记者采访时也表示，“到明年‘两会’时，许多事就可以明确了。”
不过，在接受《财经》记者采访时，同一天参加座谈会的专栏作家连岳对此持相对谨慎的态度。因为在他看来，很多地方人大代表中，官员的比例往往过大，即使提交厦门市人大表决，结果也许仍将受到诸多因素左右。
“其实有这次座谈会以及之前的网络投票，民意如何已经很清楚了。”连岳补充说，“如果要寻求更加客观、民主的解决渠道，或许更好的办法是在厦门市就该项目举行全民投票。”
规划环评突破
在厦门市，公众普遍对这次公布的规划环评期待甚殷。但一个不容回避的现实是，至少目前从法律上讲，已将公布的规划环评报告的完整版本，对于厦门市最终的取舍都不具备强制力。
毕竟，《环评法》虽然提到了规划环评的重要性，但并非一个约束性条款。国家环保总局环境影响评价司巡视员牟广丰在接受《财经》记者采访时表示，鉴于规划环评并非一种行政许可，就法理上而言，这份报告只是一份“建议”，厦门市可以接受，也可以不接受。
“PX项目的最终选择，并不由国家环保总局决定，而是由厦门市政府自己决定。”他解释说。
所谓规划环评，在国际上又被称为“战略环评”（SEA，Strategic Environmental Assessment）。它和具体建设项目的环评不同，规划环评更多是对政策、计划、规划实施可能出现的环境问题进行系统综合的预测、分析和评价。简单地说，项目环评强度如何降低单个项目的环境影响，是一种事后的、被动性质的评价，而规划环评则综合社会经济等各方面因素，对于更大尺度内的环境影响进行事前的、主动的评价。
业内人士普遍认为，早在1969年，美国通过的《国家环境政策法案》中，就已经包含了规划环评的要求。但作为一个独立的概念，规划环评的兴起则始于上世纪90年代。
目前，欧盟等都已专门针对规划环评发布了相应的指令。在东亚地区，中国香港、日本和韩国等也是这个领域的先行者，甚至拉丁美洲、亚洲的很多发展中国家，出于和世界银行在内的众多国际性机构进行合作，以及自身可持续发展的需要，也在积极推进这项工作。
1995年以来，规划环评的概念在中国环保领域也逐渐深入人心。作为规划环评“工具箱”中重要组成部分的行业环评和区域环评，试点工作也已经逐步展开。2003年《环评法》正式实施后，国家环保总局也已经编制了四个配套的法规，以促进规划环评的逐渐推广和规范化。
与此同时，规划环评遭遇到的挑战也显而易见。
不仅仅是环境领域，还包括社会、经济领域的信息公开和共享，从国际经验来看，对于规划环评的成败都至关重要。但对于一些部门而言，本应向纳税人免费公开的公共信息资源，往往成为部门以及指定中介机构垄断和牟利的工具。
更重要的是，正如世界银行在其研究报告中所强调的那样，中国这样的发展中国家与发展规划部门相比，环保部门往往都处于相对弱势地位。因此，规划环评的推进，将十分艰难。
以中国从2005年就开始起草的《规划环评条例》（下称《条例》）为例，国家环保总局有关人士就透露，之所以出台艰难，很大程度上是因为与国家发展和改革委员会的协调十分艰难，“13个司（局），要逐个协调，有些还要协调不止一次”。
虽然环保总局一再强调无意参与部门之间的分权，但规划环评一旦成为“硬约束”，其影响肯定是显而易见的。
“如果不能对强势部门进行有效制约、从而实现可持续性发展的话，我们又有什么必要出台《条例》呢？”一位不愿透露姓名的环境专家在接受《财经》记者采访时坦言。
最新的消息是，原定于2007年夏天出台的《条例》，有望于2008年一季度出台。倘能如此，即使这部《条例》最终可能无助于厦门PX事件的解决，但至少会在某种程度上避免PX事件的再次重演。这对于正在环境挑战中艰难腾挪的中国而言，也是一个不小的进步。■
本刊记者龙雪晴对此文亦有贡献
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