中国国企改革新动力

中国国企改革新动力

    以实行“大部制”为核心的政府改革已经提上中国政府的议事日程。顾名思义，“大部制”一是要把原来分散在各机构的相关权力集中在一个大部，从而增强政府部门的协调功能；二是要推动政府从经济型政府向服务提供型政府转型。

　　和从前的每次政府改革一样，这次改革也必然要涉及到政府和企业之间的关系。毫无疑问，尽管经历了多次改革，中国政府仍然是世界上最大的经济实体。

　　中国的政企关系有个复杂的变化过程。在计划经济时代，政府和企业互为一体，政即企，企即政。就是说政府担负企业的功能，而企业也担负政府的功能。

　　从上世纪八十年代改革开始，政企关系就开始发生变化。改革之初，政府强调通过分权提高企业的自主权。但分权并不是从国家分向企业，更多的是从中央政府分给地方政府，权力只在政府层级之间流动。很多企业从中央所有权转变为地方所有权。同时，政府也强调政府要转变管理企业的模式，主要是要引入市场经济机制。

国企追逐的是行政级别

　　最大的一次政府和企业之间关系的改革发生在上世纪九十年代中期以后。那次改革由当时任总理的朱镕基主导。朱镕基的改革核心是“抓大放小”。就是说，国家对那些对国家发展和安全具有战略意义的大型国有企业进行重组，建立巨大的企业集团。

　　主要的考量就是要和国外的大型企业进行竞争。同时，对中小企业，容许各级政府采用各种形式进行民营化或者私有化。在“放小”政策的执行过程中，出现了很多问题，造成了国有资产的流失，也造成了官员的腐败，因为很多原来属于国有的企业财产或者资产通过各种途径流入了官员或者与官员具有密切关联的少数人手中。

　　但尽管出现这么多的问题，“放小”对中国经济结构的转变起到了很大的作用。

　　“抓大”方面，在组建大型国有企业的同时，政府也希望把这些国家企业转变成为真正的企业，就是当时所说的“法人化”或者“企业化”，或者说要把国有大企业从政府组织转变成为企业组织。但是这方面的改革并没有有效推行下去。中国的国有企业到今天为止还是高度行政化。

　　严格说来，管理中国国有企业的并不是人们一般意义上所理解的企业家，而是政府官员。例如银行行长同时又是拥有行政级别的政府官员。

　　在市场经济下，本来企业界是最扁平的，所有企业在市场面前一律平等。但中国的国有企业从处级到部级，俨然是一个高度等级化的体制，就像中国的政府体制。

　　对多数国有企业主管来说，最重要的就是行政级别了。追求效率并不是他们的主要目标，所有的一切都是要为这个行政级别服务。

每一级别代表利益与特权

　　追求企业的行政级别当然并不仅仅是因为企业主管的“官瘾”，而且也是因为每一级别代表着的是利益和特权。企业主管横跨政经两界，其所能享受的利益和特权并不是一般人所能体会得到的。企业通过和政府的关系能够获得巨大的好处。

　　当然，另一方面，那些主管国有企业的部委也不想把企业变成真正的企业，因为这些部委通过和企业的政治关系也同样得到巨大的好处。

　　国有企业或者公共部门企业并非中国所特有。很多西方国家，尤其是福利国家也同样有国营企业。一些国家的公共部门很大，并不比中国的小。但是，没有听说哪个国家的国营企业主管有行政级别，哪个国家的企业有处级、局级和部级等等之分。

　　在亚洲，也有中国人所熟悉的新加坡经验。新加坡的国营企业构成很大，在整个国民经济中扮演一个主要的角色。但在新加坡，企业主管和政府的官阶也没有很大的关系。新加坡的国营大企业甚至可以邀请外籍人士来担任。但在中国，很难想象邀请一个外国人来担任一个部级的企业主管。

　　对中国的改革来说，政企关系可以说是个很古老的问题，这里把它提出来是因为这个问题过去并没有解决好。但如果解决好了，就可以大大推动其它方面的改革。

　　例如，有关方面一直为如何精简机构、减少政府官员规模而苦恼。但如果能够把从中央到地方的各级公共企业和政府分离开来，使得企业成为真正的企业，就可以大规模地缩减政府结构和官员的数量。

　　更为重要的是，从长远来看，如果不对政企关系进行进一步的改革，中国经济的可持续发展会成为很大问题。这里的原因并不复杂。

　　高度依赖于国家权力的企业是不会把追求效率放在首位的。中国的国有企业越来越大，但多少企业是因为追求效率所致？因为有国家政权的支持，中国的国有企业已经成为了积累财富、转移财富的最有效的机器，但不是追求经济效率的机器。

　　就是说，今天人们所看到的国有企业的大扩张并不是建立在企业自身的效益之上，而更多的是建立在国家政权优势之上。

大企业内部像个小政府

　　依赖于国家政权，企业也就没有经济理性可言。人们常说，企业要根据经济规律办事，但一旦国家权力涉及在内，经济理性就会消失得无影无踪。

　　最明显的就是中国企业的海外投资。鼓励企业是中国政府近年来的政策，这一政策也反映了中国下一步发展的需要，具有战略意义。但一旦到了国有企业层面，向外投资表现出毫无经济理性。

　　因为有国家的支持，企业只要考量到了国家的战略利益（或者以国家战略利益为名），就无需考量成本和收益之间的关系了。

　　花费了大量的国家钱财到海外投资，似乎可以击倒很多外国投资者。但是可持续的发展呢？没有经济考量的投资也是最难以达到可持续发展的。当然，最终也会损害国家的战略利益。

　　在中国社会内部，依靠国家政权的企业不但不会增进人们所希望的社会正义，反而会破坏和恶化社会正义问题。首先是企业本身的腐败问题。因为企业有行政级别，政府部门就很难管制企业。至少一个部长是很难管制一个部级企业的。

　　很多大企业内部犹如一个高度自治的小政府，企业主管自行决定人、财、物的重要决策。企业盈利了，钱财就落在主管或者企业内部人员的口袋。但如果企业亏损了，就要向政府要钱，就是纳税人的钱。

　　在地方层面，这个问题尤其突出。很多地方官员例如县委书记、县长，市委书记和市长等等，在地方耀武扬威，无法无天。主要的原因是集政治权力和经济权力于一身。只有有钱有势，谁能把我怎样呢？

企业须成为真正的企业

　　更为严重的是，如果企业不能成为真正的企业，一套有利于企业自身和国家整体经济发展的复杂的制度就发育和发展不起来。这方面，中国已经有很多的历史教训。

　　中国明清时期就产生资本主义萌芽，即使在世界范围内，也不算迟。但是中国为什么没有能够发展出一套有利于资本运作的制度呢，例如近代银行和金融制度。很多经济史学家发现，其中最主要的就是企业和政府之间的紧密关系。

　　中国没有一个独立的企业家阶层。这不是说，中国没有企业家，而是因为一旦成为了企业家，有了钱财，企业家就向政府靠拢，和政府发展这样那样的关系。这样企业家就不再是企业家了。

　　同时，政府也不想看到一个具有独立的企业家阶层，也千方百计地把企业界政府化。

　　在西方，现代最主要的资本运作制度都是在自主独立的企业之间的长期交往过程中发生和发展起来的。即使在后发展中国家例如日本和韩国，国家在这些制度发展过程中扮演了很重要的角色，但也没有像中国那样，企业和政治毫无分界。

　　中国因为这些条件都不具备，要企业自主创行谈何容易。如果把创新放在国家政府层面，成功的例子就很少。前苏联有过国家创新，在一些领域尤其是军事领域达到过很大的成就。但是因为没有来自企业界本身的动力，国家创新没有可持续性，以失败告终。

　　企业和政府的关系已经成为中国企业自主创新的最大的阻力。前些时候，全国人大努力制定《反垄断法》。《反垄断法》在西方是防止企业垄断，鼓励企业创新的一个很有效的制度设计。

　　中国当然也想学。但现实又是怎样呢？在全国人大制定《反垄断法》的同时国有企业方面照样进行新的垄断，行政垄断。一旦当企业具有了政府的权力，法律的效用全然消失。法律尽管至高无上，但没有行政级别，而国有企业则是有级别的。

　　无论从逻辑还是实践来看，只有当政府和企业分离开来，企业成为真正的企业之后，企业才能具有真正的自主创新能力和动力。也只有政府和企业分离开来之后，政府才能够转型成为规制政府，才能成为自主制度创新的主体。如此看来，政企关系当成为中国政府改制的中心议程。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任