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朝鲜半岛政治经济形势及其对图们江地区开发的影响
朝鲜半岛项目组：
张慧智 教授张宝仁 教授 朴英爱 副教授张玉国 副教授 巴殿军 副教授 吉林大学东北亚研究院吉林大学东北亚研究中心 2008年5月 目 录
一、朝鲜半岛政治经济形势. 3
（一）朝鲜的政治经济形势变化. 3
（二）韩国的政治经济形势变化. 5
（三）朝韩关系的变化. 8
（四）朝鲜半岛总体形势判断. 10
二、朝鲜半岛与周边国家国际关系及对华政策. 11
（一）朝鲜、韩国与美国的关系. 11
（二）朝鲜、韩国与日本的关系. 14
（三）朝鲜、韩国与俄罗斯的关系. 20
（四）朝鲜、韩国的对华政策. 24
（五）朝鲜半岛周边国际关系的判断. 27
三、朝鲜半岛形势变化对图们江地区开发的影响. 28
（一）对图们江地区开发的国际国内战略考虑. 28
（二）推进图们江区域开发规划建设. 30
（三）加快与朝鲜的经贸合作交流. 33
一、朝鲜半岛政治经济形势
（一）朝鲜的政治经济形势变化
1．朝鲜的政治形势
朝鲜国内政治形势相对稳定。朝鲜长期实施“先军政治”，突出军队的作用，朝鲜的军队已经成为国家与社会关系的权力主体，对国家政治、经济、社会的职能作用强大，不仅保障了政府稳定，而且加强了“人民忠诚于领袖”的教育和凝聚力。目前，军队成为朝鲜最具影响和最有权力的部门，其地位与作用已经超过朝鲜劳动党。
但是，由于军费开支严重影响了财政分配的均衡，朝鲜经济困难日益严重。军队的特权助长了某些军人的胡作非为，朝鲜社会出现了军民关系不和谐问题。“部分军人中，出现了侵害人民生命财产的现象，削弱了军民关系，引起了社会质疑，招致严重后果”。朝鲜认识到军民关系恶化将导致人民疏离军队、不信任劳动党，进而损害金正日的权威和正统性，从而直接威胁政权的稳定。因此，金正日开始加强党的力量与作用，平衡党与军队的职能与权力。2007年末和2008年初，朝鲜命令人民武装力量部和保卫司令部、政治部、参谋部等军事指挥系统大量军人退役，以提高部队编制效率，甚至国境警备旅部的连队编制也被取消；军队在国家计划外从事的经营活动集中由内阁管理，赚取外汇的机构大幅减少；同时，人民保安省（公安部）地位得到提高，不仅从监查院的监视中解脱出来，还可以纠正监查院的不正之风，甚至可以调查过去根本参与不了的军队损害老百姓的事件。[①]
与此同时，朝鲜加强了党的思想教育力度。事实上，朝鲜一直重视党的思想教育。金正日认为苏联和东欧社会主义崩溃的主要原因不是经济政策的失败，而是只关注解决经济问题，忽视了思想教育的结果。苏联和东欧社会主义思想变质的直接原因是资本主义思想入侵造成“否认社会主义制度”、“否认共产党的领导”、党放弃了对军队的领导作用、军队的“非思想化”、“非政治化”的结果。因此，金正日强调“要固守和完成社会主义伟业，就应加强党的领导，党应抓住枪杆子”，即依靠劳动党把军队培养成实现政权稳定的一种手段和工具。尽管如此，在半岛形势仍不明朗、李明博新政府对朝政策出现变化的情况下，朝鲜仍将加强军队的凝聚力，不会改变“先军政治”理念。
2．朝鲜的经济形势
近年来，朝鲜先后对中国和越南的改革开放给予认可，说明朝鲜当局承认经济改革开放的必要性。由于朝鲜政权拥有其他国家缺少的对经济困难和外部环境的耐久性，对资本主义文化渗透深有危机意识，坚持要“增强斗争力度，坚决抵制资本主义思想文化入侵”，因此，在改革开放问题上一向非常谨慎。然而，对外环境变化和经济体制内部矛盾长期得不到解决，国内经济问题已经成为体制的更大威胁，朝鲜必须集中精力发展经济。
近年来，朝鲜经济形势出现恶化的趋势。去年的洪灾造成朝鲜粮食大幅减产；世界性通货膨胀以及粮食短缺导致国际粮价大幅上涨，朝鲜自主进口粮食成本提高，进口数量减少；国际社会对朝制裁尚未解除，韩国新政府对朝政策趋于强硬，人道主义援助不足。上述原因导致朝鲜今年将缺粮120万吨，2月份已经缩减平壤地区的粮食配给达60%[②]。如果国际社会不向朝鲜提供粮食援助，朝鲜可能面临比20世纪90年代的饥荒更严重的粮食短缺局面。虽然朝鲜在2008年的新年联合社论中表示，为建设“强盛大国”，将重点放在经济建设上。但随着高油价、高粮价、高通胀等“三高”的出现，朝鲜的各种政策目标恐难顺利实现。目前，粮食困难进一步加剧了朝鲜国内通货膨胀问题。朝鲜部分地区大米的价格已经上涨到3200朝元/公斤。如果上述问题不能得到缓解，朝鲜存在出现社会混乱的可能；非法越境者将会增多，对中朝边境的稳定可能构成一定的威胁。
4月9日在平壤举行的朝鲜最高人民会议第十一届六次会议上，金英日在题为《朝鲜内阁2007年工作情况和2008年的工作》的政府工作报告中说，今年朝鲜经济部门的中心任务是把旨在加强国防力量的保障工作放在首位，同时集中人力、物力，加强电力、煤炭、金属工业和铁路运输等国民经济先行部门的发展。他强调要切实贯彻“农业革命”方针，积极推广和普及先进农业技术，在解决人民吃饭问题上取得大的进展。但是国际国内经济环境恶化的情况下，如果不采取“突破性”措施，朝鲜很难实现其既定目标。
朝鲜国内经济经历着粮食危机的同时，其对外经济领域动作较多：允许韩国游客驾驶私家汽车，越过守卫森严的朝韩军事分界线到金刚山旅游；邀请韩国159名中小企业代表访问朝鲜，参观工业设施并游览平壤；与俄罗斯协议改建两国边境铁路和朝鲜的罗津港[③]；允许德国企业进驻开城工业区[④]，与欧洲加强资源开发投资合作[⑤]；加强与非洲国家经济合作等。4月20日至25日在加纳首都阿克拉举行的联合国贸发会议（UNCTAD）第12届大会上，朝鲜贸易相李明山强调说，“朝鲜政府将与所有本着自主、平等及互惠原则，致力于建设和平公正新世界的国家，继续扩大各方面的经济合作与交流”，“朝鲜政府将利用现有的生产基础，全力、多方面扩大发展对外贸易，为信息技术的发展做出贡献。此外，正在鼓励通过国际机构的开发协助。”
由此可见，朝鲜希望在不改变国内经济体制的前提下，通过对外经济关系的突破获得恢复经济发展的动力，因此可能在探索“外向型”经济发展模式，即利用稳定的国际政治环境，获得更多的国际金融组织的资金援助发展交通、电力、运输等部门，发展基础设施，改善本国发展经济的基本环境和引资环境，扩大对外经济关系，引进外资，利用丰富高质量的劳动力，优先发展出口指向的劳动密集型轻工业，扩大出口创汇；利用轻工业产品出口赚取外汇购买生产设备、原材料和技术，发展国内重工业；保障国内农业正常发展的同时，通过部分进口满足国内粮食需求。
随着国内经济日益恶化、短期内无法缓和与韩国关系的情况下，朝鲜可能会更多地寻求中国的援助。我国采取符合朝鲜心理预期的方案，积极参与朝鲜的经济建设，则可以实现中朝两国在矿产资源和基础设施建设等方面的双赢战略。
（二）韩国的政治经济形势变化
目前，韩国的发展正处于“四大转型”的重要历史时期，即从中等发达国家向发达国家转型、从不成熟“民主国家”向成熟“民主国家”转型、从追随美国的依附型国家向真正的独立自主国家转型、从长期分裂的国家向逐步统一的国家转型。韩国新总统李明博就职后，面临着来自政治、经济、外交、南北关系等多方面的严峻考验和挑战，其内外政策备受国际关注。
1．韩国的政治形势
李明博政府伊始就通过实施大部制改革、完善法制建设、提高社会福利等措施，努力建设面向世界一流的韩国、先进的韩国、和谐的韩国和高效的韩国。但是，在政治领域李明博政府仍面临着挑战。虽然在国会选举中，大国家党获得了过半席位（153席），但李明博在大国家党内的基础较薄弱。李明博从来没有做过大国家党的党首，并非党内的核心人物。其最大的对手是同党的竞争者朴槿惠。朴槿惠虽然在与李明博一同争取大国家党总统候选人提名中败北，但其在大国家党内政治实力较大。国会选举中，除了本人高票当选外，高举“亲朴连带”旗帜的联盟亦有25人上榜。而大国家党内亲朴派的候选人也有34人当选。就此而言，仅朴槿惠一人就左右了韩国国会近60议席的意见。这说明李明博将来的执政未必是一帆风顺，在重大议案通过方面可能面临一定的障碍。因此，如何树立自己在党内的威信、团结党内持不同政见者、保持政局稳定是李明博重要的政治任务。
在外交方面，李明博政府上台后，明确提出了不同于以往政府的“实用主义”外交政策。即韩国外交将在实用主义原则下，将国家利益与“人类共同的价值观”相结合，把韩国建设成“世界强国”。在实用主义原则下，李明博政府提出了以恢复和加强韩美战略同盟为核心，对朝“无核、开放、3000”的政策目标，发展韩日关系，实施国际能源经济外交和文化外交，加强韩国与世界各国特别是亚洲国家的合作的“新亚洲合作外交”构想。李明博政府认为，“亚洲正成为牵引世界经济增长的动力”，同时也存在着军事紧张和政治的互不信任，因此韩国应克服以朝鲜半岛和东北亚为中心的狭窄视角，“作为亚洲的一员主导世界化的亚洲”，“为亚洲的和平与发展做出贡献”。新亚洲合作外交的三大远景是：主导亚洲的发展与和平，通过人道主义外交、文化外交等发展成为软实力强国，通过多领域的交流合作，扩大亚洲合作网络。新亚洲合作外交的主要行动计划包括：长期促进区域内各国之间在政治、经济、安全、文化的融合，推进东亚共同体的发展；扩大与亚洲主要势力－日本、中国、东盟、澳大利亚、印度等国的双边战略伙伴关系；促进连接中亚－蒙古－俄罗斯－中国－朝鲜－韩国－日本的亚洲能源合作带的形成；通过六方会谈寻求建设性发展性方案，提议创设东北亚合作安全共同体。
韩国的新亚洲合作外交超越了东北亚和朝鲜半岛，更强调亚洲地区合作。在地区合作政策方面，金泳三政府时期以亚太合作为中心，金大中政府以东亚合作为中心，卢武铉政府以东北亚地区合作为中心。李明博政府希望改变过去范围逐渐缩小的韩国区域合作政策，试图扩大区域合作的行动半径，以韩美同盟为基础，通过推进东亚共同体与东北亚多边安全合作体的建设，增强韩国在亚洲的外交作用。
在东北亚地区，李明博政府遵循“加强韩美关系、推进与日本建立实用性合作关系、提升韩中关系、与俄启动能源互访外交”的思路，强化韩国作为亚洲地区国家领导者在世界的地位。李明博政府地区外交政策的变化，尤其是韩、美、日关系的变化可能会对中国与韩、美、日关系构成新的挑战。
2．韩国的经济形势
自金融危机后，韩国经济虽然得到了恢复性增长，但是，金大中和卢武铉两界政府实施压抑大企业财阀、增加税收、倡导财富再分配，注重“公平、和谐”的经济发展政策没有解决物价、就业、教育等百姓关心的民生问题，经济增长没有给普通民众带来令人满意的生活质量，经济增长成果集中到少数企业手中，社会贫富差距扩大，就业竞争日益激烈，中低收入阶层生活负担加重，住房和教育成本不断提高。韩国长期处于“房价暴涨、物价飞涨、教育下滑、就业紧张、创业困难”的局面。因此，李明博在总统竞选时提出了“747计划”，即经济增长率7%、10年内实现人均国民收入4万美元、10年内成为世界第7大经济强国。可以说，李明博当选韩国新总统承载着韩国国民对发展经济的无限期望。
李明博政府重振经济的目标首先是改变韩国经济环境，重点在于实现投资自由化。一方面给大企业财团松绑，放宽对企业经营和投资的限制，废除阻碍大企业增资的“出资总额限制”，建立相关机构专门促进国内企业投资，吸引更多外资进入韩国，支持自主经营，不再对企业指手画脚。各大财团受到莫大鼓舞，纷纷提出新的投资计划进行回应；另一方面，将大幅度减少税收，扶植中小企业和个体经济，改善中低阶层民众生活。他强调建立一个“亲企业的小政府”，转变政府职能为经济发展服务，为企业经营营造良好环境。
然而，美国次贷危机的影响不断扩散，国际性通货膨胀和世界经济增长放缓对韩国经济产生了恶劣的影响。根据韩国产业研究院的研究显示，韩国与美国的经济景气同步化程度扩大，如果美国经济增长率出现1%的变动，则韩国的下一季度经济增长率就会出现0.83%的变动，韩国对美出口及总出口就会分别出现4.1%和1.8%的变动。由于韩国的原材料供应主要依靠进口，最近国际市场原材料价格上涨导致韩国的通货膨胀压力上升，并抑制个人消费开支及企业经营活动。世界经济环境的恶化增加了韩国经济增长的难度。
同时，韩国国内经济环境也出现了较大变化。2007年，韩国经济达到了人均国民收入2万美元；股票市场达到了历史最高位；国内银行业资金严重不足，利率提高较快；机械、船舶、钢铁等传统产业销售收益增长较快，而IT产业增长不振；住宅价格稳定后，空置率提高，楼市萎缩。2007年韩国经济增长率依靠出口拉动，达到预期的5.0%的水平，但内需发挥的作用非常弱。进入2008年，受国际通货膨胀和国际金融市场动荡的影响，韩国股票指数下跌，汇率大幅波动，原油、原材料、粮食价格上涨，家庭负债率过高，发生韩国版次贷危机的可能性加大，诸多因素都使韩国经济面临着巨大压力。韩国政府希望通过振兴内需、积极推进招商引资实现提高经济增长率的目标。李明博任期尚未开始，就宣布将经济增长率调整到6%。即使这个目标仍很难实现，世界银行将2008年韩国的经济增长预期值下调至4.6%。
（三）朝韩关系的变化
李明博政府上台后，韩国的对朝政策由金大中政府的“阳光政策”、“包容政策”和卢武铉政府的“和平繁荣政策”向“实用主义”转变。
在金大中和卢武铉两界政府期间，韩国的对朝政策以缓和、和解、共存以及最终走向自主和平统一为政策基调，采取南北对话和多边协调相结合的政策立场，利用经济援助与合作扩大对朝影响，通过民间交流和离散家属相逢增加南北人民间的相互了解，通过高层接触加强南北政治沟通。韩国不仅在朝核问题的解决和东北亚安全合作等方面发挥着积极的协调作用，而且通过对朝援助与经济合作，有效地缓解了朝鲜的经济难题。因此，朝鲜对双边经济合作由消极转变为积极，并在第二次首脑会谈中签署了一系列经济合作协议。2007年，朝韩双边贸易额由2000年的4.25亿美元迅速增长到18亿美元，直追中朝贸易额，成为朝鲜第二大贸易伙伴。其中，韩国对朝出口10.33亿美元，同比减少2.0%，进口7.65亿美元，同比增长40.9%。
李明博政府的对朝政策方针是“无核、开放、3000”，即在无核化和经济开放的前提下，将朝鲜的国民收入提高到3000美元。根据这一政策，韩国将在今后10年内有条件地在五个重要领域向朝鲜提供一揽子援助，即工业、教育、金融、基础设施和福利。产业方面，在朝鲜设置5个自由贸易区，韩国可以扶持100家朝鲜企业，出口额可超过30亿美元；教育方面，韩国可以帮助朝鲜培训30万名工人；财政上，建立一个约400亿美元的国际发展基金[⑥]；基础设施方面，建设新京义高速公路，改善基本交通网；社会福利方面，通过粮食、医疗等援助，从根本上解决朝鲜绝对贫困问题，提高人民生活水平。此外，韩国统一部将2008年的南北关系目标定为“双赢和共荣”，并提出了3大目标，即为“无核、开放、3000”构想做准备、扩大南北经济合作以及互惠的人道主义合作。虽然目标明确，但与金大中和卢武铉两界政府“无条件援助”的对朝政策相比，李明博政府的“实用主义”对朝政策更多地体现了互惠原则，即提供经济合作必须取决于四个条件：朝鲜弃核进展，经济合作项目的可行性，财政负担能力以及公众的支持。
对于李明博政府对朝政策的变化，朝鲜政府的态度经历了从保持沉默到耐心等待，最后摆出挑战姿态的过程。
事实上，韩国前两界政府对朝缓和政策已经大幅改善了韩朝关系，尤其是第二次南北首脑会谈后，双方缔结了一系列经济合作协议，为朝鲜提供了缓解经济困难的突破口，朝鲜寄希望于朝韩多领域经济合作与援助，探寻经济变革之路。尤其是去年洪灾造成粮食减产，朝鲜热切地期待着韩国提供粮食援助，缓解目前的粮食危机。因此，李明博于2007年12月当选为韩国新总统后，朝鲜一直采取观望克制的态度不对其进行任何评价，只是不断强调要落实第二次南北首脑会谈的协议事项。然而，李明博政府把朝鲜弃核与经济合作与援助相联系，并大肆批评朝鲜人权等做法引起朝鲜的极大不满，朝鲜开始改变态度，借韩国统一部长官金夏中、韩国参谋长联席会议主席金泰荣讲话之机，用传统的“战争边缘政策”开始对李明博的新政策“反击”，并指责韩国欲加入美国“防扩散安全倡议”（PSI）和导弹防御系统（MD）的企图是针对朝鲜的军事威胁。朝韩关系严重恶化。
在朝韩经济合作方面，韩国新政府把韩朝合作工程按照重要性和成本分成三类：一是它承诺将继续提供人道主义援助，具体形式是粮食、化肥、医疗设备以及造林和环保支持。二是包括能赢利而且能给韩国带来直接好处的行动，如开发自然资源、开城工业园区“三通”（通行、通信、通关）问题等方面的合作，它们将交由新成立的南北经济合作基金管理。三是需要大量财力投入的中长期项目将暂停，包括重建陈旧落后的朝鲜基础设施和在西海建立一个“和平与合作”特区。金正日和卢武铉在2007年10月韩朝首脑会晤时商定的内容几乎全部属于“第三类”。主要计划是在开城以西约75公里处的港口城市海州及周边建设一个经济中心。
韩国国内对李明博的对朝政策即有支持的，也有反对的。支持者认为过去两界政府无条件的对朝援助政策不仅没有使朝鲜发生变化，反而被朝鲜牵着鼻子走，而且朝鲜核试验恶化了韩国的安全形势。反对者则认为韩国对朝政策目标是维持南北稳定与和平统一，南北经济合作不仅可以为韩国企业提供低劳动力成本的投资地，而且可以减少统一成本，为半岛带来和平与稳定。他们认为，把朝核问题与对朝经济合作相联系是本末倒置，不仅会大大影响南北经济合作的发展，而且可能迫使朝鲜放弃南北关系，引发冲突。
自李明博提出“无核、开放、3000”的对朝政策后，大多数国民都认为朝鲜如果不弃核，韩国对朝援助与经济合作将很难取得进展。因此，随着政府的组织改组，政府主导的南北经济合作及民间企业对朝投资都处于观望状态。
朝鲜再次采取“通美封韩”战略，坚决反对韩国的对朝政策，同时却与美国就核申报问题达成初步协议，使韩国处境尴尬。随着朝核问题六方会谈取得进展，韩国在一段时间后只能重新回归“阳光政策”的方向。客观地说，韩国新政府对朝的经济援助与合作内容具有长期战略价值，如果朝韩关系缓和，朝鲜希望扩大朝韩经济交流，韩国得以实施其改造朝鲜的构想，则可能会全面控制朝鲜经济。
（四）朝鲜半岛总体形势判断
朝鲜政治上基本保持着军、党、政关系的稳定与平衡，因政变导致动荡的可能性基本不存在。但是，经济上却面临着严峻的粮食危机的考验，如果不能及时、妥善的加以解决，可能会引起社会混乱。因此，朝鲜在朝核问题的核计划申报环节已经做出让步，美国则在4月30日公布的《2007年全球恐怖主义形势》报告中明确阐明了只要朝鲜采取无核化措施，就有意按照国内法律法规从支持恐怖主义国家的黑名单中删除朝鲜。如果朝美达成协议，将为朝鲜获得国际金融机构及国际社会的援助创造条件。
韩国李明博政府上台后，政治方面面临着大国家党内实力人物朴槿惠的竞争，其“新亚洲合作外交”和“实用主义”外交政策受到国内外的广泛关注，其对朝政策受到国内外质疑；经济方面面临着通货膨胀、金融市场动荡、内需不足等问题的困扰。李明博执政初期就面临着各种挑战，其内外政策需要一段时间的试行与修正、沉淀后才会逐渐显现轮廓，但是，加强与周边大国的关系，维持南北和平与稳定的总体战略应不会发生改变。
韩国新政府对朝政策及其一系列言论严重损害了朝鲜的自尊心。随着朝核问题的进展，如果朝美关系得到大幅改善，国际社会加大对朝援助力度，即使李明博政府软化对朝政策，朝韩关系短期内也很难缓和。只有李明博政府软化对朝态度，促进第二次南北首脑会谈时签署的诸项协议执行取得一定进展，朝韩关系才可能回归到和解的道路上来。
二、朝鲜半岛与周边国家国际关系及对华政策
（一）朝鲜、韩国与美国的关系
1．美国的整体战略
美国并非东北亚国家，但却对东北亚地区政治、军事、安全形势有着极为密切的影响。美国对朝政策、对地区政策的变化举足轻重，不但对地区内双边国家关系的建构具有重要影响，也左右着地区多边秩序、多边机制的发展。图们江项目、UNDP项目都无法摆脱“美国因素”的影响。
在冷战后美国战略的视野中，“朝鲜半岛问题”不仅是指核问题，也是指朝鲜政权问题、国家属性问题；不仅是朝鲜半岛统一的问题，也是指半岛统一后的地位与影响的问题；不仅是半岛内部问题，也是指与半岛问题相关的地区秩序建构与重构的问题，由此，一般所说的“朝核问题”不仅是指朝鲜核开发、研制为核心的大国政策调整与共同行动的所谓“朝核体制问题”，也是指未来朝鲜半岛统一后其归属美国还是归属其他的所谓的“后朝核体制”问题。
因此，美国对朝核政策背后，隐含着多重战略目标。包括朝核问题软着陆后，规范乃至改变朝鲜行为；也包括规范美国的同盟国韩国与日本的行为，还包括规范地区大国中国和俄罗斯的行为，这样，冷战后美国对解决“朝鲜半岛问题”的战略可以概括为地称之为“多层次复合规制战略”。
这种战略针对东北亚地区三种不同属性的国家，采取着三种不同的规制政策，而这三种政策又统一在朝核问题的解决中。具体地说：
第一，对待核开发的朝鲜，美国将之称为“无赖国家”、“失败国家”、“邪恶轴心国家”，其主要是通过军事威慑、经济封锁进行遏制、制裁，使之放弃核计划，并通过引诱、封锁使之崩溃或改变政权。
第二，对待美国的盟国，美国的重点是重塑冷战后的双边同盟关系，通过同盟变革、转型以及兵力态势的调整，使同盟更富灵活性地应对地区问题，使同盟再生，防止同盟国脱离乃至挑战美国。美韩同盟的重塑、日美同盟的再定义实际就是美国这种战略的具体体现。
第三，对于地区大国，美国称中、俄为“转型国家”、“挑战国家”、“战略十字路口国家”，总体上采取既合作又防范的策略，以“利益相关者”论为核心，驱动大国对共同利益问题进行协调，采取一致行动；而从长期战略出发，美国又谋求利用热点问题的牵制和同盟体系的重构，建立起长期的竞争和防范的大战略框架。
正是在这种多层次的目标框架下，美国实际上以“朝核危机”为核心，致力于多重战略目标的一种复合，既利用朝核问题规范中、俄的行为，使中国成为“负责任的大国”，也利用朝核威胁重塑同盟的威胁认知与战略认同，还利用盟国与地区大国的共同行动来应对朝鲜这样的所谓“支持恐怖主义国家”。这样，朝核问题实际就成为美国东北亚战略的“支点”，美国藉此驱动东北亚地区秩序整体变迁，从而使美国能够确立在东北亚地区的主导权。
2．美国对朝鲜半岛的政策方向
（1）“美韩战略同盟关系”新目标与朝鲜的“先通美，后通南”倾向。李明博政府寻求改善对美、对日政策。2008年4月18日李明博访美，决定参加美国战区导弹防御系统（TMD）的部署、参加反扩散安全倡议（PSI）、继续向海外派兵、增加美军基地转移负担（将其占国防费的43%提高到50%）等，换取美国取消撤除3500人F16战斗编队的计划、提高美国对韩武器供应的技术级别。
李明博政府对朝政策的目标总体是以强化美韩同盟关系为基础，促使朝鲜采取“通美通南”的政策。在目前的情势下，90年代朝鲜所谓的“通美封南”政策是行不通的，但在策略上，朝鲜对美和对韩政策会采取不同的节奏，鉴于李明博政府对朝鲜采取“慢半拍”的政策，朝鲜在对美政策上会采取“快半拍”的政策，拖李明博政府改变强硬立场。尤其是在美国大选将至、韩国左右观望的时期，朝鲜会释放大量积极信号，试探各方的反应，并寻求在朝美关系上取得“成果”，对韩施压，迫使韩国回到此前南北关系的轨道。
（2）“新加坡暂时协议”表明美朝双方“稳中求变”的策略。2008年2月的“北京会晤”、3月的“日内瓦会晤”，朝美没有取得实际成果。2008年4月朝鲜提议在“新加坡会晤”，如果新加坡会晤上美朝仍无法取得实质性进展，那么估计朝核六方会谈将会陷入长期的空转状态。因此美国对朝政策重心开始由销毁核武器转向迫使朝鲜承认铀开发和核扩散的事实，以“成果”的形式回应国内反对派的批评，同时在稳定对朝关系基础上，寻求有利的总统大选形式。为此，新加坡会晤上实际采取了某种“折衷方案”，以朝鲜“间接承认”的形式换取美国的明确承诺。也就是说，暂时冻结美朝核设施处理、申报的矛盾分歧，只求取得一定的可见成果，缓和国内的反对派的攻击。同时，在试探朝鲜的反应，就绑架问题以及实现的可能路径进行探讨。
4月24日美国国务院韩国事务负责人再次访朝，就核申报清单和形式问题同朝鲜进行再次协商，4月30日美国《2007年国际恐怖主义报告书》将朝鲜从“支恐国家名单”删除问题明文化，报告称“朝鲜向非核化迈进的情况下，美国有意根据国内法的有关规定将朝鲜从支持恐怖主义国家名单删除”。这与前几年报告明确批判朝鲜、回避删除问题相比，无疑是释放了一个明确、具体的信号。按照美国要求“完全的、正确的”核申报后，美国将启动将朝鲜从“支恐国家名单”删除程序。按照美国法律，删除是美国政府的权限，但必须在45天前向国会通报，因此有人称本月中旬布什可能向国会正式通报，乐观的话6月将具体撤销朝鲜“支恐国家”的“帽子”。如果这样，美朝关系将迎来20年以来（1988—2008）最大的突破。因为如果将朝鲜从“支恐国家”名单删除的话，朝鲜将不会再受美国出口管理法、国际金融机构管理法、国际武器交易限制法、与敌国贸易法等法律的限制，美国对外援助法的有关内容也将适用于朝鲜；如果美国解除诸多限制，可以说西方一些国家也会相应解除限制，朝鲜将获得更大的国际生存空间，其意义和影响无法估量。不过，鉴于2007年11月美朝“45天游戏规则”的一幕，仍需要保持冷静的态度。但总体上看，新加坡暂时协议和美朝一系列的互动表明，六方会谈的动力仍然存在，双方在维持“斗而不破”的大前提下，寻求某种突破性的“成果”。朝鲜表示，美国将朝鲜从“支恐国家名单”删除，则将把宁边核反应堆冷却塔爆破。[⑦]这也反应出朝鲜急于寻求在布什任期内取得某种突破。
（3）总体上看，美国求稳，韩国观望、朝鲜寻求变化、中国乐见其成，俄罗斯与日本因国内政局变动政策变化不大。
美国面临大选，布什对朝政策总体趋稳，不希望发生大的摩擦与分歧，同时以可见的形式予以确认，抵消反对派批判，寻求共和党连任。
韩国鉴于美国的状况，也在观望中摸索。李明博提出的“美韩战略同盟关系”、南北互设常驻高级联络机构等，都只是“意向”并没有以任何正式的形式予以确认，7月布什预定访韩、7月李明博将再次访日，这些政策的落实需要等到大选后才明了。对日关系上，将韩日“21世纪的伙伴关系”提升为韩日“成熟的伙伴关系”，旨在强化日美韩三国协作。
朝鲜主动倾向有所加强，一方面是韩国政局变化，李明博政府对朝强硬；另一方面美国大选将至，如果共和党下台，美国政策的变数将加大，此前的努力将事倍功半。由此，朝鲜实际是寻求最合理的“以变求稳”的政策，不论成功与否，都将是表明朝鲜积极的一面。成功的话，共和党上台将保持某种政策惯性，继续寻求美朝关系更大的改善，民主党上台也不能完全推翻现行政策；不成功的话，共和党如果继续执政，将依照这样的路径前行，民主党上台则会考虑朝鲜的积极动向，采取更为稳妥的政策。所以不论怎么变，朝鲜都在“以变应变，以变促变，以变求保”。
中国乐见其成。中国一直期待美朝、日朝关系突破能为六方会谈注入新动力，自2008年以来，中国多次斡旋，2008年1月王家瑞访问朝鲜、2月、3月、4月中国多次同希尔、金桂冠、金塾等主要会谈代表协商申报问题、“支恐国家”删除问题。中国更希望六方会谈能够保持2007年2月至10月的良好势头。
俄罗斯政局变动、日本政局不稳，普京政府和福田政府面临更多的国内问题，因而短期内无法有大的政策变化，但总体上保持六方会谈的机制，维持双边和地区的稳定是双方共同期待的。
美国对朝政策总体趋于缓和，变化更加谨慎。尽管布什强调要将朝鲜从“支恐国家”名单中删除，但同时也在防止朝鲜的“欺诈”行为。朝鲜则希望在布什在任期间与美国达成可见的成果。朝鲜、韩国都不希望放弃奥运会时宣传自己的机会，中国也不希望北京奥运会缺少朝韩运动员牵手入场的“风景”。因此，朝鲜可能积极推动美朝关系进入“快车道”，为朝韩关系设立“指示灯”。韩国鉴于美朝关系动向，不会无动于衷，会积极寻求改变强硬论调，但总体上仍采取“比美国慢半拍，比六方会谈快半拍”的政策。
2008年，东北亚地区总体形势趋于稳定，各方都会利用这个时机重新思考对策，2009年初随着美国大选的结束，韩国的政策调整、日本的政策调整、朝鲜的对应等，各国将频繁互动，届时将可能出现大的政策冲突与动荡。
（二）朝鲜、韩国与日本的关系
日本对朝鲜半岛的总体战略：维持半岛和平与稳定，维持半岛南北分裂现状。由于朝核问题的解决与朝鲜半岛未来的安排、大国战略的调整、地区安全体制的摸索紧密关联，因此，短期，日本仍然会以强化美日同盟为基础，追随美国对朝核问题进行有效治理的同时，牵制美国对朝政策不发生大的转向；中期，日本将以自身的安全为基础，重新评估同盟的地位与作用，摸索日美合作的形式，加强自身对半岛统一问题以及对统一所带来的安全问题进行有利地应对，解决“大国”与“大国地位”名实不符的问题。长期，日本将谋求在东北亚问题上主导性的安全局面，这既包括自身成为一个“普通大国”的计划，也包括将美日同盟调整成为为日本提供安全保障的新机制，同时还包括要对中国的崛起、朝鲜半岛统一所带来的挑战，寻求一种有利的机制安排。
1．朝鲜与日本的政治经济关系
二战结束至今，日朝之间仍未建立外交关系，因此两国被称作“近而远的国家”。目前，战争赔偿问题、日本人绑架问题、导弹发射及出售问题已成为日朝恢复邦交关系的一些障碍因素。尤其是朝核问题成为今后相当长一段时期影响日朝关系的一个主要因素。
关于朝日关系的讨论，日方非常关注绑架人质问题，把其与朝核问题“捆绑”解决，然后根据日韩建交模式考虑日朝邦交正常化。其解决路径表现为安保优先－绑架人质与朝核问题捆绑－政治建交－经济补偿。朝鲜与韩国历史学者主张应从民族主义出发，推动日朝和解。首先要求日本政府清算历史问题，并向朝鲜半岛人民道歉谢罪，然后讨论对朝鲜赔偿的问题，最终实现朝日邦交正常化。其解决路径表现为，历史清算—经济赔偿—政治建交。无论哪种主张，都包括安保因素、经济因素、政治因素三大主要内容。这三个内容成为影响日朝关系的三个基本变量。
（1） 安保因素。长期以来，日本政府的对朝政策一直以优先考虑安全保障政策为第一要义。由于安全保障问题牵涉的内容、所涉及的国家范围非常广泛，因此这一问题的解决注定了不只是日朝双边问题，更多地表现为朝美、日美军事同盟、日美韩三边、六方会谈中相关联国及其更广泛的国际关系等，这加剧了这一问题解决的复杂程度。加之，日朝之间严重的历史认识差距问题，日本又是世界上仅有的核受害国家，因此日本对朝核问题解决的关注，自身安全问题的考虑，对朝鲜发展军事感到威胁的程度，及其要求朝鲜放弃先军政策的政治制度的执拗立场，都会将这一内容放在日朝交涉的首要内容来考虑，这一问题会左右并影响到日朝关系的邦交正常化进程。日本在这次朝核危机中采取了强硬姿态，至今，日本对朝鲜已经实施了3次制裁，有关制裁措施包括禁止从朝鲜进口货物以及禁止朝鲜船只停泊日本港口等。
（2） 政治因素。目前日朝邦交正常化过程谈判已经进行了十三次。每一次谈判双方互不相让，加上其他问题的纠葛，致使每次谈判无果而终。可以说，两国关系的正常化艰巨而道远。目前，日朝政治关系的障碍有以下几个问题：首先，绑架人质的问题。该问题为日本国内反朝情绪的高涨埋下了争执的导火线。绑架事件仍将是决定邦交正常化谈判进程的关键变量。目前，日本方面要求朝鲜将人质、核武器、弹道导弹等问题一起讨论，而朝鲜加以拒绝，主张先讨论历史清算问题。日、朝双方在此问题上，各自坚持底线，互不妥协。其次，导弹试射、出口与朝鲜武装船只闯入日本水域问题。除朝核问题外，导弹试射、出口问题也严重影响了日朝关系的发展。日本一方面同美国大搞战区导弹防御系统(TMD)，一方面坚决要求朝鲜停止试射远程导弹停止出口。[⑧]而朝鲜坚持导弹试验属于“国家主权”问题，拒绝日本要求。朝鲜坚持若停止向中东、南亚地区出口导弹等军火问题的话，美国、日本就要予以补偿。最后，历史清算问题。在多次日朝邦交正常化会谈中，谢罪和赔偿一直被涉及。关于谢罪问题日本方面不同意将此内容写进双方建交协定中去，只同意另作处理。关于赔偿问题，日本坚持以日韩建交方式进行赔偿。但朝鲜方面认为，这一模式不能成为日朝建交的依据。此外，朝鲜将日本对“朝总联”的打压问题，看作是日朝关系，甚至是六方会谈的障碍。[⑨]并且不断谴责日本。可以说，历史清算问题不仅是日朝关系未解决的问题，也是日韩关系中遗留并时常发作的一个问题。因此，历史问题的复杂性与顽固性，有可能继续成为影响日本与朝鲜半岛两个国家之间很难逾越的一大障碍。
（3） 经济因素。经济因素也是影响日朝关系的一个变量。长期以来日本政府一直采取政经分离政策，希望通过经济的逐渐渗透来改变日朝之间不正常的政治关系。日本采取的是民间经济交流的方式，尽管由原来的间接贸易转变为直接贸易，贸易量也曾有着扩大的趋势，但由于一些无法克服的问题，如，政治关系的障碍、朝鲜债务无法清还等，长期以来，日朝之间的贸易更多地为“朝朝贸易”，即朝鲜与居留在日本朝侨组织“朝总联”为主。20世纪90年代以来，日朝两国之间的经济往来扩大，但两国的贸易常常受到安全与政治因素的影响。从1999年至2006年日本对朝鲜的出口大起大落。从2002年起每年出现递减趋势。此后受朝鲜核开发的影响，尤其是2006年，朝鲜导弹试射及地下核试验，导致日朝关系迅速恶化，随后日本对朝鲜实施经济制裁，对朝出口迅速减少，2007年处于停止状态。就是说，日本政府已经修正了原有的经济功能主义做法，开始推行具有强烈惩罚性的新经济功能主义政策。今后日朝贸易将如何变化，取决于朝鲜放弃核武器的进程与日本人质问题解决的程度。
今后，日本对朝鲜的政策有三种可能：一是加强与美国的合作，要求美国考虑日本的政治利益。目前，朝美关系改善的情况下，这一策略很难奏效；二是在美日联盟、或美日韩三边关系中，积极寻找与美韩国家利益重叠的区域，与美、韩进行三边的、非排他性的政策协调工作。三是寻求拓展空间，不排除寻求与中国等美朝之外的国家的帮助，那么日本会与朝鲜加快建交的速度。
2．韩国与日本的政治经济关系
韩国历代政府都主张与日本构筑面向未来的合作关系，但靖国神社问题、历史教科书问题、竹岛主权归属之争、慰安妇等问题时刻困扰韩日关系。加之日本右翼势力的增长，在对待上述问题方面体现出强硬态度，因此，韩日关系体现了“经济、文化与人员交流不断增加的同时，因历史领土问题引起的争端不断”的特征。
李明博作为“务实政府”，为了挽回韩国“失去的10年”，首先要解决国内经济问题，如，物价上涨、贫富分化、失业增加、赤字经营等，以经济为中心，拯救韩国经济，使韩国成为一流国家，是李明博国内政策的主要目标。对外关系方面，继续推动美韩自由贸易协定获得国会批准、日韩自由贸易协定与中韩贸易协定谈判等；在国防政策方面，变卢武铉“自主国防”为美韩同盟强化及自主国防并重，推动美韩导弹防御问题、日美韩三国合作体制问题；在统一政策方面，主张相互主义，反对在朝鲜彻底终止核武器项目前与之展开任何有关结束两国间战争状态的对话，愿有条件地向朝鲜提供经济援助。
在上述基本目标下，韩国新政府对日政策调整主要表现在：强调日韩友好，主张日韩首脑恢复穿梭外交；期待日本天皇访韩，构筑新世纪日韩关系；不希望日本把绑架问题与六方会谈挂钩；韩国方面走出被害者的意识阴影，现实地发展对日关系；搁置历史和领土纠纷，寻求韩日经济合作的进一步发展。
日本方面随着推进右翼路线的小泉、安倍政府下台，强调“亚洲外交”的福田政府为了防止自己在朝鲜半岛事务方面被边缘化，积极恢复韩日关系，为两国改善关系提供了难得的机遇。李明博访日时，没有提出历史问题，日本也重申，日本人绑架问题不应成为六方会谈取得进展的障碍，这都是体现实用韩日关系的事例。两国首脑表示将建立“韩日新时代”，将韩日关系由“面向未来的建设性关系”提升为“成熟的伙伴关系”。
在韩日关系转暖趋势中，以下因素需要关注。
（1） 日美韩安全合作问题。由于日韩新政府主张恢复传统美韩同盟关系，在此前提下，美日韩三边同盟有可能强化。尤其是韩国参加美国的导弹防御体系的动向，在技术与战略方面将会与日美导弹防御体系发生关联，美日韩同盟有可能超出半岛范围内的军事合作，上升到全球水平的同盟关系。这对中国解决台湾问题增加了难度与复杂的变数。
（2） 日韩“民主同盟”的可能性。冷战后，韩国受内外压力，政治方面发生了变化，开始了民主化进程，这种民主化为韩国完全融入西方阵营，为美韩日的合作提供了制度同一性的平台。美日的“民主化同盟”正是基于这一背景出台的。尽管目前韩国并没有积极参与其中，但这种可能性并不排除，需要对这一动态予以关注。
（3） 韩国会在中日两国之间采取平衡战略。韩国新政府通过强化韩美同盟作为其外交基轴来平衡东北亚的大国关系。如，在经济领域，推动美韩自由贸易协定国会批准后、来平衡日韩自由贸易协定与中韩贸易协定的谈判，对日本和中国会以合作和竞争的意识来平衡。预计在今后的图们江区域合作中，韩国会持有相同的态度。
（4） 日本对韩国“新思维”。对日本而言，强化与韩国的关系是一件艰难复杂的工程，但却有极高的价值。日本迄今的朝鲜半岛政策不能说是成功。其原因是至今日本与半岛两个国家的关系非常紧张，甚至与朝鲜一直处于对立状态。这种背景下，日本要想在朝鲜半岛发挥大国作用，就必须要找一个切入点。而韩国则是日本最可能的选择。日本有可能对韩国采取“新思维”，在六方会谈中强化双边的立场与合作，也有可能在朝鲜半岛事务、地区秩序与区域合作等方面寻求用同一种语言立场展开对话与合作，这对图们江地区合作产生影响。
与曲折的韩日外交关系相比，两国经贸交流与人员往来持续增加。2007年，韩日贸易额增长到826亿美元，日本成为韩国第2大贸易对象国，韩国成为日本第3大贸易对象国；同期，韩日人员交流达483万人，尤其是2006年3月两国实施相互“永久性短期免签证”政策，进一步增加了两国之间的人员交流。
韩日经济关系最大的特征是韩国对日本贸易赤字居高不下。2007年韩国对日贸易赤字由2002年的147亿美元增长到近300亿美元，韩国对日出口甚至出现了负增长（-0.6%）。1990-2006年间，亚洲占日本进口市场的比重由29%增长到43%，而韩国的占有率维持在5%的水平；亚洲占日本出口市场的比重由31%增长到47%，韩国的占有率只有7%。同期，亚洲占韩国进口市场的比重由41%增长到47%，而日本的占有率由27%下降到16%；亚洲占韩国出口市场的比重由37%增长到51%，而日本的占有率由19%下降到8%。[⑩]因此，韩日两国都强烈认识到需要加强两国经济合作关系。
韩日两国间的直接投资关系相对处于较低水平，20世纪90年代，日本对韩直接投资占韩国引进外资比重由80年代的47%下降到20.5%，而2000-2006年间，这一比重下降到18.7%，累计投资额198.2亿美元，其中，日本对制造业投资占了54%，对服务业投资占43%。2007年日本对韩投资9.9亿美元，同比减少53%，其中制造业投资6.4亿美元，同比减少64.5%；服务业投资3.3亿美元，同比增加8.5%。日本对韩投资减少的主要原因是韩国生产成本优势不足、不稳定的劳资关系、引资制度的不透明性和随意性、关于税收、进出口限制、通关限制等相关行政程序复杂等。而韩国对日投资更少，截止2007年末，仅有19.4亿美元，主要集中在服务业和零售业。
当前，韩日经济合作首先要解决的是韩日FTA问题。在世界通商环境由“多边主义向双边主义”转变的情况下，经济结构相似的韩日两国日益感受到缔结FTA的必要性和紧迫性，希望借助韩日FTA提高其与区域外国家协商的能力。因此，1998年两国开始对FTA展开共同研究，并于2005年末开始了缔结FTA协议。然而，目前韩日FTA协议呈停滞状态。其原因主要是：首先，日本改变了FTA协商路线图。自2003年开始，日本采取多元FTA路线，与韩国探讨FTA的同时，与东盟、智利、印度等国研究协商FTA问题。其次，韩国对韩日FTA目标意识减弱。韩国最初从经济规模、技术竞争力和国际地位等方面优先选择与日本协商FTA，但此后不久，随着与中国、东盟、美国等国家的FTA协商选择不断增加，与日本缔结FTA的紧迫性缓解。韩国企业界虽然总体上赞成韩日FTA，但都对可能出现的副作用表示极大的担心。再加上因历史教科书问题和独（竹）岛问题，韩日两国关系冷淡，导致FTA协商也处于停滞。李明博访日后，双方已经商定将在6月举行旨在签署韩日自由贸易协定（FTA）和经济合作协定（EPA）的工作会议，界时韩日FTA将重新启动。韩国对外经济政策研究院资料显示，如果韩日缔结FTA，则韩国GDP短期内可提高0.42%，长期则可提高3.58%。短期内获得的经济利益为4.24亿美元，长期利益则为10.38亿美元。贸易收支短期内虽然赤字可能达到1.39亿美元，但长期看，则可能实现黑字6.72亿美元。
其次，韩国对日贸易赤字问题。韩国长期维持着对日贸易赤字状态，1960-2007年，韩国对日贸易赤字累计超过了3000亿美元。赤字的重要原因是韩国在半导体、电器、电子零部件等重点出口产业的核心零部件、材料的国产率极低，其进口对日依存度高，只要扩大出口就需增加零部件、材料进口，从而形成了“进口诱发型”产业结构。因此，韩国希望借助FTA积极吸引日本投资，促进日本企业的技术转移和知识产权的合作。李明博与福田举行首脑会谈时，双方商定为增进日本企业对韩投资，将在韩国设立“零部件、材料专业园区”，扩大两国零部件、材料产业领域交流，并新设负责中小企业事务的相关政府机构间的政策对话平台。
（三）朝鲜、韩国与俄罗斯的关系
俄罗斯对朝鲜半岛的总体战略是“务实、经济效益、国家利益至上”。即以朝鲜半岛为平台，在亚太诸多问题上发挥大国作用，实现亚洲政策的多样化，在东北亚实施“多元制衡”战略，对未来可能出现的美日中韩任何有损俄安全利益的合作进行有效调控。因此，政治上，俄罗斯实施朝鲜半岛南北“等距离外交”政策，树立全面、平衡的大国俄罗斯形象；安全上，将朝鲜半岛作为俄东北亚安全的战略基点，通过反对美国的导弹防御系统，参与半岛和平体制的建立等，实施“介入战略”；经济上，通过与朝、韩“经济利益捆绑”，提高对朝鲜半岛以及整个东北亚地区的影响力；在朝核问题六方会谈上，俄罗斯一直将自身置于最重要的协调者地位，与所有国家保持着良好的协调关系，发挥着重要作用。
1．朝鲜与俄罗斯的政治经济关系
朝鲜非常看重朝俄关系，俄罗斯对朝政治经济具有重要影响力。俄罗斯不仅是朝鲜平衡中国影响力的有效工具，也是抗衡美国的一个重要棋子，有需要时朝鲜就会对美、中打“俄罗斯牌”。俄罗斯不仅成功跻身六方会谈，而且与中国联手，制止对朝制裁和动武，有效避免了局势的进一步恶化，在东北亚地区发挥着重要的平衡作用。
经济方面，虽然朝鲜与俄罗斯保持长期贸易伙伴关系，但由于1990年苏联与韩国建交，导致朝俄关系急剧恶化，经贸合作大幅倒退，几乎处于停滞状态。自普京政府上台，对朝韩实施“等距离外交”政策后，朝俄关系逐渐修复与好转，两国经贸交流得到发展。2005年朝俄贸易总额为2.3亿美元，朝鲜对俄罗斯贸易逆差1.36亿美元；2006年贸易总额仅有2.1亿美元，逆差额却扩大到1.71亿美元，体现出双边贸易总额持续减少，朝鲜对俄罗斯贸易赤字不断增加的特征。
俄罗斯对朝出口商品主要有石油、金属加工机械、煤炭、钢铁和木材等；从朝鲜进口的商品主要有塑料及其制品、矿产品和海产品等。2001-2006年，俄罗斯对朝鲜投资（以合同为准）共5项，投资额约为1800万美元，主要集中在罗先自由经济贸易区，投资领域以制造业和矿产资源开发为主。同期，朝鲜对俄投资项目相对多些，共有11项，投资总额约为120万美元，主要集中在贸易业和餐饮业。
朝俄经贸合作关系的变化主要体现在以下几个方面：
（1） 朝俄经贸合作由过去的传统型完全转变为通常型。90年代初朝俄关系冷却后，双方经贸合作迅速萎缩，处于低迷状态。2000年起朝俄经贸关系开始恢复，出现较快发展局面，但双方经贸交流的目的和方式已发生变化，过去那种社会主义国家间传统型的经济合作关系不复存在，双方完全是在经济利益的基础上建立起一种新型合作关系。即由过去带有浓厚政治色彩的传统型合作转变为正常国家间的合作，追求经济利益最大化成为双方合作的基础，经济利益替代了传统友谊，通常性合作替代了援助性合作，双方在正常的国际交往原则下谋求经贸合作关系的发展，完全进入正常化的合作时期。
（2） 朝俄贸易增长较快，朝方由顺差转变为逆差。据统计，1999年朝俄贸易由1991年的3.7亿美元减少至5000万美元，八年间下降了7倍多。2000年开始两国贸易逐年增加，到2005年增至2.3亿美元，较1999年增长近五倍。但2006年两国贸易额略有下降，为2.1亿美元。与此同时，朝鲜对俄贸易收支自1999年开始由连续多年的顺差转为逆差，且逆差额扩大较快。1999年朝方逆差额仅为4690万美元，2005年扩大到1.36亿美元，2006年则扩大到1.71亿美元。究其原因，主要是90年代初双方关系冷却后，俄罗斯国内政治动荡，经济不振，进出口贸易受到严重影响，无暇顾及对朝贸易，加之双方调整了贸易结算方式，采用外汇结算，而当时双方均面临着外汇短缺问题。这些变化使朝俄经贸合作受到很大冲击，尤其对朝影响更大。到2000年双方关系出现缓和，朝鲜经济出现恢复性增长，对外进出口能力有所增强，从俄罗斯进口商品迅速增加，导致朝鲜又恢复到90年代以前的逆差状态。
（3） 朝俄贸易结构出现较大的变化。朝鲜从俄罗斯进口的商品由过去的农业机械、金属加工机械、石油、煤炭等为主转为能源（石油和煤炭）和钢铁为主，农业机械和金属加工机械进口比重急剧下降；同时，朝鲜对俄出口商品由氧化镁、化工产品和钢铁等转变为塑料及其制品、矿产品和肉类等商品为主。
（4） 俄罗斯经贸合作的重点不在亚洲，以及朝鲜经济困难、外汇短缺等情况导致朝俄经贸关系受到限制。俄罗斯对外经济交流的重心在欧洲，即使扩大与亚洲国家的经贸合作，朝鲜也不是其优先选择目标。而朝鲜经济始终未能摆脱停滞状态，其进出口商品生产受到严重影响，可供出口的商品种类和数量有限，创汇能力不足，无法从国外大量进口商品。朝鲜的一些发电厂、工厂的生产设备和技术都是从前苏联引进的，现在多数设备需要维修改造和更新，需要进口新设备和新技术及部分零部件，但朝鲜外汇短缺，无法从俄方或其他国家购入。朝鲜的经济困难造成低下的进出口能力决定了朝俄经贸合作发展的局限性。目前，朝俄经济合作除贸易外，仅有劳务、少量投资、渔业、木材采伐和农业等领域的合作，显得单调而不活跃。
（5） 朝俄债务纠纷造成的影响依然存在，可能会拖延双边经贸合作进程。20世纪60年代朝鲜从前苏联借贷38亿卢布发展国内经济，贷款到期后苏联从两国友谊出发没有过分追讨债务。苏联解体后，俄罗斯要求朝鲜偿还债务（考虑到汇率和利息变化，朝鲜欠俄80亿美元），并接受朝鲜要求减少了80%的债务，但朝鲜仍无法偿还剩余债务。因此，俄对朝经贸合作非常谨慎。今后俄方很难向朝鲜提供大额贷款。2001年金正日访俄时请求俄方帮助原苏联援建的朝鲜企业进行现代化改造和铁路现代化，俄方虽然口头应允，但至今尚未付诸行动。
（6） 朝俄将从战略角度出发，发展双边经贸合作。朝鲜通过加强与俄罗斯的经贸合作，会促进与俄政治关系，从而在国际事务中获得俄方的支持，提升自身地位。俄罗斯加强与朝鲜的关系，可以提升其对朝鲜半岛事务的发言权。所以政治利益将会促进其经贸合作。今后，朝俄在铁路交通运输、能源、机械制造与动力等领域加强合作。在这些领域的合作中，更多地涉及到朝俄韩三方合作。
2．韩国与俄罗斯的政治经济关系
韩国日益重视俄罗斯在外交安保和经济方面的战略作用。在外交安保方面，韩国希望借助俄罗斯对朝鲜的影响力，发挥俄罗斯“仲裁者”的作用，促进朝鲜弃核，实现半岛无核化。在经济方面，韩国认为俄罗斯是其向欧洲扩展的通路，在连接朝鲜半岛与西伯利亚大铁路、开发远东地区的能源资源、建立东北亚能源网络等方面，韩俄有共同的战略利益。因此，韩国积极促进与俄、朝双边和三边经济合作，采取积极的能源外交政策，以获取最大的经济利益。
韩俄经贸合作的变化主要表现为：
（1） 韩俄贸易增长迅速，韩方由逆差转变为顺差。双边贸易额由1992年的1.9亿美元迅速增长到1996年的37.8亿美元。此后由于韩国爆发金融危机，经济下滑，对外贸易萎缩，韩俄贸易额也随之减少，1998年双边贸易额下降为21.1亿美元。但自1999年开始情况好转，2007年双边贸易额增加到150.6亿美元，同比增长56.2%，俄罗斯成为韩国第14位贸易伙伴国。同时，韩国自2006年开始摆脱7连续年对俄贸易逆差状况，实现贸易顺差6.2亿美元，2007年贸易顺差增长到11亿美元。[11]
（2） 韩俄贸易结构发生较大变化。韩国对俄罗斯出口商品由过去的化工产品、电子电气产品、机械类、纤维类、农林水产品为主转变为目前的汽车、合成树脂、铁轨、汽车零部件等产品；对俄进口商品由过去的钢铁金属制品、农林水产品、化工产品、机械产品等转变为现在的矾土、原油、合金制品及钢铁产品、煤炭、木材等，矿产品和金属制品的进口比重较大。由于韩国政府积极实施“能源外交”政策，今后从俄罗斯进口能源比重可能会大幅增加。
（3） 韩国对俄投资迅速增加，项目投资规模逐渐扩大。韩国对俄投资的主要目的是促进进出口贸易的发展、能源资源开发、保障原材料进口、打破贸易壁垒等。1998年以前，韩国大企业与中小企业对俄投资相对均衡，此后中小企业对俄投资项目数快速增加，但大企业的单项投资金额较大，成为对俄投资主体。截止2007年末，韩国对俄累计投资6亿美元[12]，投资主要集中在制造业、贸易业、餐饮业、不动产业和矿产业等。
（4） 韩俄债务关系也影响了双边经贸合作的发展。1990年初，韩俄建交时，韩方同意向俄方提供30亿美元的分期贷款，以此帮助俄渡过政治经济难关。但是第一笔贷款到期时，俄方无法按期偿还，甚至连利息也要求计入本金不予支付，后又提出以对韩出口军火的方式偿还债务，遭到韩方反对。因为韩国的军事配备属于美式，与俄罗斯装备不符。虽然经过多次协商，俄对韩债务得以解决，但债务纠纷始终是双边经贸合作的阴影。
（5） 韩俄今后的经贸合作将得到进一步发展。韩国属于新兴工业化国家，具有一定的经济实力，对外贸易投资能力较强，也希望发展与俄罗斯的经贸关系。2005年韩俄签署了“韩俄经济贸易合作的行动计划”，主要内容包括：贸易投资具体合作方案，能源与资源合作、科技与产业合作、宇宙部门的合作、信息通信技术合作、朝鲜半岛铁路与西伯利亚铁路连接项目的合作、渔业、海运、海洋科技领域的合作、中小企业援助、俄罗斯加入WTO，国际合作，韩俄经济研讨会等。以此为契机，韩国天然气公司已同俄方签订了进口天然气的合同，从2008年到2027年的20年时间每年从萨哈林进口150万吨天然气。韩国4家韩俄技术合作中心正在同俄方相关部门一起从事卫星发射合作、多用实用卫星发射、韩国宇航员培训等项目。2007年韩国在远东地区着手建立工业园区，韩国银行也进入俄罗斯开展金融业务。由此可见，韩国对俄罗斯的经贸合作正全面展开。据相关部门研究资料预测，2012年韩俄双边贸易额将增至200-300亿美元，韩国对俄投资累计额将增至8-10亿美元，双边经贸关系将得到进一步提升。
（四）朝鲜、韩国的对华政策
1．朝鲜的对华政策
中朝两国长期保持着传统友好关系。中国把对朝政策基调确定为：本着“继承传统、面向未来、睦邻友好、加强合作”的精神，共同努力把中朝友好合作关系推向更高的发展水平。朝鲜的对华政策是根据其现实需要，徘徊在“亲如一家的友好关系”与“正常国家关系”之间。
从对中国封锁朝鲜战争爆发的消息到进行核试验的前20分钟才通知中国，朝鲜历史上最重要的两次战略性决策都没有顾及到中国的安危和国家利益，完全是对待“正常国家”的态度。当遇到无法解决的难题时，朝鲜就以“血盟关系”为由向中国靠拢，并要求中国提供经济、政治与军事援助。例如，当前朝鲜面临着严峻的粮食危机的考验，在朝韩关系恶化的情况下，朝鲜不断向中国示好，表现出“亲如一家”的态度，要求中国的援助。
中朝两国从各自的地缘战略出发，都不会放弃对方。从陷于极端国际孤立的平壤方面来看，中国仍是需要依靠的最重要的对象，可以从中国取得数量最多的粮食、能源与其他物资的供应。对中国来说，最重要的是维护朝鲜半岛和平与稳定，避免因朝鲜出现激烈变化而危害到中国的国家利益。因此，中国既保持着一定的对朝影响力，同时这种影响力又是有限的。
朝鲜利用“核问题”在与大国博弈中获得最大利益，争取实现朝美、朝日关系正常化，改善国际安全环境，解决国内“稳定”问题；再利用自身地缘优势，周旋于大国之间，寻求加快本国“发展”之路；从而全方位培养国家实力，与韩国共存共荣，逐渐实现“以北统南”的半岛统一。在政治上，朝鲜不会改变利用中美的战略博弈，周旋于中、美之间，获取最大利益的目的。中国应防范朝鲜受自身利益驱使损害中国的国家利益。
经济方面，朝鲜一方面承认中国改革开放的成果显著，另一方面又担心无法控制改革开放带来的局势变化，所以朝鲜经济变化相对缓慢。尽管如此，中、韩的援助以及朝鲜自发的与外部世界的接触、商业活动带来的好处等都不同程度地刺激了朝鲜人希望出现变化的愿望。在无法通过自身力量解决国内经济困境的情况下，朝鲜希望通过发展对外经济关系缓解经济危机。在这一背景下，中朝经贸交流与合作不断扩大。2007年，中朝贸易总额达到20亿美元，同比增长了16.2%。其中，中国对朝出口13.93亿美元，同比增长13.0%，进口5.83亿美元，同比增长24.7%。
中朝贸易规模不断扩大的同时，还出现了一些新特征：（1）中朝贸易额逐年增加，但增长幅度呈下降趋势；（2）中国对朝工业品出口比重提高，出口商品结构进一步优化，中国成为朝鲜最大的生产资料和消费资料供应国。（3）中国成为朝鲜产品的重要需求国。由于中国给予边境贸易50%的税收优惠，朝鲜大部分商品通过边境贸易出口到中国，特别是矿产品、轻纺等产品对中国的出口比重较大。（4）朝鲜对中国贸易赤字逐年扩大，因朝鲜缺少外汇，中国企业只能接受朝鲜的物资以偿还货款，即便如此，许多企业仍受到很大损失。（5）中朝贸易以边境贸易为主，主要集中在辽宁丹东和吉林延边地区，共有8个边防国家通商口岸和3个边境地方通商口岸。特别是丹东－新义州之间的边境贸易占了中朝边贸总额的70%。（6）中朝贸易持续增长的同时，中朝相互直接投资也稳定增加。截止2008年1月，中国对朝投资总额达2.6亿美元，主要集中在食品、医药、轻工业、电子、化工和矿产开发等领域。
今后，中国可以采取“共同成长”战略[13]，设定“共赢”目标，在港口、铁路、电力等基础设施建设、矿产业和制造业的直接投资、以及大图们江地区合作等领域，进一步促进中朝经济合作。
2．韩国的对华政策
李明博政府上台后，一再强调要恢复和加强韩美同盟，改善韩日关系的同时，加强与中国的合作，但与前任政府的对华政策相比，出现了较大的不同。
卢武铉政府的对华政策应该属于亲华政策，其在任期间，中韩两国的经济贸易、外交安全、社会文化等各领域得到了全面发展。经济贸易方面，中国成为韩国最大的贸易对象国、最大的投资对象国以及最大的贸易顺差来源地，中国对韩国经济的影响力不断扩大为卢武铉政府加强对中国关系提供了政策基础。外交安全方面，中韩不仅由“合作伙伴关系”发展为“全面的合作伙伴关系”，而且在朝核问题解决过程中，在六方会谈框架内加强了与中国的合作，不仅有效地提高了韩国对朝政治影响力，而且制约了以“胡萝卜加大棒”战略为中心的美国对朝政策。社会文化方面，中韩两国的交流不断扩大。2007年双方互访人数达584.6万，其中访问中国的韩国人达到477.7万，有70万韩国人长期居住在中国，有5.7万韩国留学生在中国学习。中韩建交16年来，两国关系的发展创造了外交奇迹。
李明博政府的对华政策是在加强韩美同盟、改善韩日合作的基础上，在其“新亚洲合作外交”框架内，提升中韩关系。由于“新亚洲合作外交”更多地强调价值、理念特征，中国的社会制度、政治体制等不同于韩国的情况下，韩国将采取何种对华政策仍不明确，值得注意的有以下几个方面。
在外交安全方面，李明博在访美期间，表示“21世纪面临新的国际环境，韩国和美国应制定新的战略总体规划，为韩半岛及亚洲的和平与繁荣做出贡献。”并提出价值同盟、互信同盟、构建和平同盟等三项原则[14]。如果李明博政府重新定义韩美同盟，则韩美同盟的作用将会发生变化，驻韩美军的职能可能会发生转换，即驻韩美军将不局限于遏制朝鲜半岛内的战争，而是要改变角色充当亚洲的“地区军”，随时准备对亚洲事务进行军事干预。此外，韩国加入美国的导弹防御系统的可能性较大，韩军联合参谋本部已于今年初向政府接管委员会提交了参与美国导弹防御系统的方案。[15]上述政策措施无疑将对中国构成潜在的军事威胁。
在解决朝核问题方面，韩国自认为在对朝援助、反对武力制裁朝鲜、六方会谈中的政策协调等方面有力地支持了中国的立场，便以自身对中国的战略价值自居。李明博政府坚持有条件的对朝援助，明确表示不会因朝鲜的威胁而妥协，朝鲜也明确拒绝了李明博访美期间提出的“在南北互设高级联络办公室”的建议，说明南北关系恶化可能会持续较长时间。但是，韩国在朝核问题上加强与美、日协调的同时，却无法改变美国的决定，虽然可能增加六方会谈的不确定性，却不能改变六方会谈的总方向。
在经济方面，从“实用主义外交”的角度看，中韩两国紧密的经济关系使韩国无法忽视中国的作用。截止2007年，韩国对华直接投资累计225.4亿美元，2007年当年，韩对华直接投资额64.9亿美元，同比增长43.8%，占韩对外投资总额的23.5%；同期双边贸易额达1450亿美元。中国是韩国第一大贸易伙伴和第一大投资对象国。韩国新政府表示将通过积极的能源资源外交、建立能源合作带、通过韩美、韩日、中韩、韩欧FTA积极吸引外资、扩大对外开发援助（ODA）、加速发展南北经济合作等经济外交手段获得实际利益。作为“经济总统”，李明博政府清楚地了解中韩两国经济的密切关系。与此同时，中国对韩贸易逆差过大、中韩产业竞争日益激烈、在华韩资企业非法撤离、贸易摩擦不断加剧等确实需要解决的具体问题导致韩国的“中国经济威胁论”有抬头趋势。韩美刚签订了FTA，不仅加强了两国在经贸上的合作，更巩固了韩美的同盟关系。短期内，韩国将与欧盟、加拿大等国家签署相似的协议，以提高韩国的国际地位。由于韩国希望保持其技术优势，而且韩国对中国的投资热情有降温趋势，因此，中韩自由贸易协定所需要的谈判时间会较长。
在历史文化方面，李明博强烈的民族主义可能会在其执政期间加剧中韩在历史、领土、民族、文化方面的冲突。正是李明博提出将“汉城”改名为“首尔”，在入住青瓦台后还表示要取消以往总统府的凤凰标志[16]，企图摆脱中国文化的影响。中国需要防范韩国在这方面的挑衅。
尽管李明博政府的对华政策存在着许多不确定因素，但中韩政治、经济、社会文化等多领域关系的发展及取得的成果为今后两国关系的提升奠定了坚实的基础。两国间的经济交流、人员往来已十分密切，双边关系在许多领域已经紧密相联，彼此难以分开。韩国学者对李明博政府对华政策“趋冷”的迹象提出强烈批评，纷纷提醒政府不要忽视韩中关系。如果韩国以降低对华关系为代价而改善其他双边关系，无疑会遭受到国民的反对。5月27-30日，李明博访华期间，发表了中韩联合声明，双方就双边关系、经贸合作、人员文化交流、地区与国际事务合作等达成了多项协议，并将中韩关系提升为“战略合作伙伴关系”，表明李明博政府正在回到“对华全面合作”关系上来。
（五）朝鲜半岛周边国际关系的判断
冷战结束后，东北亚地区各大国在探寻新的势力均衡的过程中，出现了经济相互依存、军事相互竞争的结构特征。目前，最影响东北亚地区和平与稳定的因素就是朝鲜半岛。孤立于世界之外的朝鲜为了维持生存与发展，朝鲜半岛为了实现统一，周边大国为了各自的战略利益，都在充分发挥现有的影响力进行博弈，以追求本国利益最大化。
朝鲜半岛形势表现出强烈的动荡性、复杂性、敏感性等特点。朝鲜半岛处在一个政治、军事、价值观等等方面不同而复杂的政治板块之间，独特的地理位置和历史演变更增加了半岛事态的动荡性、复杂性、敏感性。表现为：（1）安全的动荡性。从朝鲜半岛内部来看，虽然南北朝鲜之间的关系有所缓和，但近50几年的敌对、不信任，双方发生冲突的可能性依然存在。（2）文化的复杂性。朝鲜半岛内部及周边是政治体制、经济模式、文化及宗教信仰的交叉地带。各国之间，不仅政治体制和经济模式存在差异，且东西方文明与不同种类的宗教信仰交织在这一地区。 (3)地缘的敏感性。朝鲜半岛是大国战略利益及其矛盾的交汇处。同时也是欧亚大陆与太平洋之间地缘战略的结合部，是重要的战略通道。朝鲜半岛周边是世界地缘政治与区域经济中最重要的地区。随着这一地区的战略地位日益上升，导致一些主要大国或国家集团渗透力度不断扩大，不少现实的争端和深层次矛盾浮出水面。
韩国李明博新政府上台后，其对朝政策的变化导致朝韩关系出现明显后退，相互间的威胁与试探有升级趋势；同时，李明博通过访美和访日，将韩美关系由“传统友好关系”提升为“21世纪的战略同盟关系”，将韩日关系发展为“成熟的伙伴关系”；将韩中关系提升为“战略合作伙伴关系”，但如果韩国加入“防扩散安全倡议”（PSI）和导弹防御系统（MD），将对中国构成潜在的军事威胁。
朝鲜坚决反对李明博对朝政策的同时，与美国在新加坡协商中初步达成核申报相关协议，美国可能将朝鲜从支援恐怖主义国家的黑名单中删除，将停止适用《敌对国贸易法》，朝美关系正在向好的方向发展；金正日通过访问中国驻朝使馆，访越回国途中访华的计划，以及派遣金永南参加北京奥运会开幕式等方式表达对中国的友好感情，朝鲜对华关系趋热；朝鲜铁路部门与俄罗斯铁路股份公司进行磋商，达成了共同改建朝鲜罗津至俄罗斯哈桑之间的铁路以及朝鲜罗津港的协议，朝俄经贸关系日益紧密。由此可见，朝鲜在经受着国内粮食危机考验之际，急于通过对外关系的变化寻求援助之路。
目前，朝鲜半岛因南北对峙而导致关系紧张，韩美、韩日关系正在恢复，中韩关系保持相对稳定，中朝关系“趋热”，美国大选结果不明朗，在此情况下，东北亚地区形势更加复杂。但是，在各国追求和平与稳定、追求经济发展、追求合作共赢的背景下，朝鲜半岛紧张形势不会持久，和平与发展仍将是东北亚的主流。
三、朝鲜半岛形势变化对图们江地区开发的影响
（一）对图们江地区开发的国际国内战略考虑
针对上述朝鲜半岛及其周边形势变化，中国应分别立足于国际和国内的双重角度，把图们江地区开发纳入战略的范畴加以考虑。
立足于国际，首先，在朝核问题处于“黎明前的黑暗”阶段，中国应积极制定下阶段的政策，即朝鲜弃核后美朝、日朝、韩朝关系变动对东北亚的影响如何应对的问题。应将大图们江开发项目从国家和国际战略的高度予以重视，既作为东北振兴中涉及国家整体发展的一个战略，也作为长期应对周边形势变化的稳定平台。不但要强调该项目的经济职能，也应强调该项目对中国的政治和军事职能。
其次，朝鲜从“支恐国家”名单撤除后，不但意味着半岛经贸条件发生大的变化，也意味着包括人员、技术、武器等交流将出现新局面。尤其是随着诸多限制条件的解除，交流带来效益、利益的同时，也将带来问题、矛盾。因此，加强、巩固、强化边境核心城市的经济、政治、治安乃至军事职能，将是一个迫切的任务。由此，以经济发展为核心，兼顾政治、军事、社会稳定的特别政策制定，将成为一个关键的问题。因而，将图们江开发作为一个战略，强化该地区的发展、稳定，强化核心城市的综合应对、堡垒功能，将是一个既稳妥，又长久的策略。
再次，半岛局势即便进入“快车道”，其变化仍将是缓慢的。因此中国应为“立足于20年稳定，50年发展”的大视野进行各种安排。图们江开发本身也非一蹴而就，因此需要将图们江开发作为中国周边大战略的一部分，不但强调其对东北振兴的促进作用，还需要从50年以及更远的战略视角予以审视，切实地将经济发展、政治稳定、社会进步、国防安全等多种考虑融于构划之中。即使之成为中国战略的一个延伸、深化，也使之成为中国战略的一种试验、尝试；既使之成为中国战略的一个特例，也使之成为面临同样问题的我国其他地区战略制定的一个具有“普遍意义”的范例。
最后，从策略上讲，北京奥运会承载着诸多的职能，是对我国综合国力的检验。对于图们江项目，我们也应从“东北亚的奥运会”、“东北亚的马拉松”高度予以认识。贵在参与的精神，不但在经济方面具有意义，在社会和安全方面也具有意义。其本身也是中国国力更为具体的体现。更高、更快、更好的口号也应成为图们江开发项目的口号，和谐社会、和谐世界的目标在东北亚更具有紧迫性、重要性。为此，“更高、更快、更好、更和谐、更安全”应成为图们江开发项目的宗旨和口号，营造一个稳定发展的地区、发展一批核心城市、带动内地和周边国际地区共同发展、铸就地区稳定，和平与发展应成为该项目的目标。因此，大图们江项目的成功将成为另一种意义的“三个代表”：代表中国致力于不发达地区长久建设的一个决心，代表着落后复杂地区繁荣稳定发展的一种新模式、代表着“国际地区公共物品”创造的一种新方向。
立足于国内，从东北振兴战略的角度定位图们江开发项目。东北振兴，应开放先行。图们江地区国际合作和延边发展是推动对外开放的重要引擎，它是东北振兴、特别是振兴吉林的内在要求，它会领引东北地区对外开放和经济建设进一步“提速”。吉林省在图们江下游拥有众多对俄、对朝陆路口岸、铁路口岸和国际通道，境内口岸设施相对比较完备，具有扩大开放和发展国际经贸合作的优势和基础条件。加快图们江地区的开发开放，促进延边地区的发展，将对白山、通化、吉林、长春等中部地区乃至整个吉林省产生联动效应。一方面，可使中部地区的经济优势，产业优势和科技优势得到更加充分的发挥；另一方面将对西部落后地区的对外开放和经济发展及吉林省对蒙古丰富矿产资源的开发利用产生强有力的推动。这无疑对振兴吉林经济、进而对东北振兴战略的实施产生深远的影响。因此，要从国际战略的角度来研究、规划和组织实施，吸引世界范围内的机构和组织关注并参与项目开发建设，研究制定图们江区域开发过程中与其它相关国家接轨的国际规则和机制，从体制和法规上强化保护各类投资者权益。把图们江区域国际合作列入中央和吉林、内蒙古等地方政府的重要议事日程，调动东北地区和内蒙古以及京津地区各界，尤其是企业界共同关注、参与图们江区域国际合作的主动性和积极性，有计划、有重点、有步骤地推进该区域项目建设。
（二）推进图们江区域开发规划建设
图们江区域合作前提是规划，重点在于建设。要按照全局规划推进图们江区域经济合作。
（1） 为协调图们江地区国际合作开发的需要，急需一个涵盖三国的图们江地区整体发展规划，以利于相互协调，促进合作与联合。可请国家发改委和商务部出面，敦促联合国北京图们江秘书处组织协调，以有关国家的专家为主，组成规划班子，开展总体规划工作。
（2） 规划图们江流域国内一侧的开发，以加快“一核”、“两轴”建设为突破口，促进“两条产业带”形成。即以吉林珲春出口加工区、珲春中俄互市贸易区、珲春边境经济合作区为核心，积极推进中蒙俄次区域经济合作区建设，实施对俄“路港关”一体化建设工程；积极推进中蒙朝次区域经济合作区建设，实施对朝 “路港区”一体化建设工程，构筑中蒙国际运输通道产业带和“东边道”沿线产业带，促进大图们江区域国际合作开发。
①规划图们江国际合作的核心区建设
珲春是大图们江区域合作开发最前沿，也是核心。在积极推进中朝路港区一体化、中俄路港关一体化项目的同时，要搞好珲春市“吉港工业园”等各种园区的规划，特备要加强招商项目的储备和推介工作。一是按照产业链发展方向，强化向社会公开征集项目，提高项目质量。二是根据项目前期工作的进度和深度，建立招商项目储备库。三是举办项目成果推介会，通过政府引导、企业运作、市场化经营，提高项目成果和投资资本结合的服务平台。四是积极探索并推进直销式招商、委托招商、中介招商、代理招商和网络招商，促进“以商招商”，促进招商引资机制逐步向市场化过渡。
②规划建设延龙图三市整合力度，打造吉林省东部区域中心城市
延边地区远离长春等大城市，受省城中心城市的影响较弱，加速延边发展必须尽快培育出具有较强辐射带动功能的区域中心城市。目前，延吉作为延边首府，它的发展已受到发展空间的限制，相邻的两市都是半小时距离，龙井市资源比较丰富，而图们市虽然在10多年前就设立了一个省级开发区，然而由于信息不畅、人才短缺，落户企业较少，大量的土地还处于闲置状态。由于龙井、图们缺乏与延吉市的统筹协调，存在项目建设后劲不足、招商引资进展缓慢等问题。三市在统一规划的前提下，产业分工协作，资源设施共建共享，真正做到产业统筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴，最终确立延龙图在图们江地区开发中的战略中心地位，增强壮大图们江下游地区的经济实力。
③规划建设内陆腹地和扩展地
以珲春、图们江开发为前沿窗口，以长春吉林腹地为支撑，形成长吉图(长春—吉林—图们—珲春)开放带。上述地区，包括了吉林省经济发展总量、工业基础、科教能力以及产业支撑最主要的地区。吉林省希望以此带动其他市州全面发展，通过开放带动吉林的创新、发展打造东北亚区域开放平台和全省发展引擎。
④规划好通道和物流并举，物流更重的开发重点
从开发图们江的大战略上考虑，就既有通道不畅的问题，也有物流不足的问题。为此，我们确定未来大图们江区域开发重点应是通道和物流建设并举，物流建设更重。作为图们江区域合作开发的先导和重要支撑条件，通道建设具有举足轻重的地位。比如构筑“中蒙大通道”产业带，构筑“东边道”产业带，珲春到东宁的铁路建设等。这些建设项目不在图们江下游，但明显是围绕图们江下游地区开发，是从图们江进入日本海的大战略需要。
实际上，物流建设是图们江区域合作开发能否成功的关键。目前，延边朝鲜族自治州现有口岸明显闲置运行能力，货源、人流严重不足，应积极组织物流，尽可能提高图们江地区口岸通货量，促进大图们江区域合作开发。
一是各个地方政府及有关部门应积极协调进出口企业运用这个出口通道，组织物流。要充分运用国家给予的各项优惠政策，通过与国家税务总局、铁道部等部门的协商，建立口岸返税、铁路运输优惠等政策，吸引更多的企业利用延边朝鲜族自治州的口岸出口商品。
二是大力发展外经外贸，拉动物流。全面实施“大经贸”战略，大力发展现汇贸易、加工贸易、转口贸易、边境贸易、旅游贸易。依托资源优势加快出口基地建设，大力发展出口加工业。主要面对俄罗斯、朝鲜、韩国、日本的需要建设基地、组织产品，使出口区域集中；同时扩大木制品、纺织品和农产品等行业规模，使规模产品集中，拉动图们江地区各口岸物流量。
三是加快开发区和工业园区建设，挖掘物流。抓住国家对东北地区开发区土地政策调整的机遇，在进一步做大做强我国此区域尤其是延边朝鲜族自治州各县(市)开发区和工业园区的同时，结合各地实际，加快原料在外和产品销售在外的企业建设，鼓励扩大原有外资、合资企业规模，挖掘对外物流资源。比如，在延吉市，进一步扩大韩国中小企业园区规模，加快建设高新技术产业园区。在珲春，依托已形成规模的纺织品加工、木制品加工企业，建设纺织品和木制品加工区，引进俄电建立专属供电区，建立高耗能产业园区，生产出口产品。
四是加快一些大项目建设，增加物流。
⑤规划好开发的主体
就总体而言，大图们江区域合作开发必须坚持“政府搭台，企业唱戏”的市场运作原则。一切寄托于政府、依赖于政府的做法不可取，同样，一切顺其自然，全凭企业和地方打拼的思想也断然不可。目前各成员国中央政府参与力度、支持力度和指导力度不够，尚未形成以国家为主体参与的政府间合作组织，尚未有效研究制定整体开发区域政策，未形成完善的体制、政策、市场和法律环境的情况下，吉林省委省政府的作用首先是继续加强合作平台建设，如举办中国吉林·东北亚投资贸易博览会，举办好大图们江区域合作开发项目政府间协商协调会议和“大图们江区域投资论坛”，宣传大图们江区域合作，打造“大图们江区域合作”品牌，建立高效务实的协商协调平台。在这一方面要继续争取国家和国际机构的支持。
其次是在此平台基础上，建立和加强政府间协商机制，统筹对外协调工作，搞好对朝、对俄高层交往，建立不定期会晤制度，争取对方政府在各方面的支持与配合，及时协调解决跨国合作中的实际问题。
再次是在重大基础建设项目上，争取国家在项目规划与投资方面的支持，争取和利用国家开拓俄罗斯市场、援助朝鲜经济建设的专项资金。
尽管如此，有一点必须明确，大图们江区域合作开发是市场化运作开发，其运作主体必须是企业，合作开发必须坚持企业化和市场化的原则。关于资金问题。政府的资金除用于铁路、公路等基础设施建设外，更主要的还是应该集中于协调，搞好软环境的建设，加强口岸城市服务功能的建设，创造更为宽松、规范的制度环境。大图们江区域合作开发的主要资金来源还是要立足于引进外资和国内民间资本，让企业一开始就成为能够自负盈亏的市场主体，而无需再进行一次产权改革。这需要政府制定相应政策，鼓励和强化企业的招商主体作用，把企业推向招商引资的第一线。政府在招商引资中要发挥组织推动作用，为招商引资搭建平台。
（三）加快与朝鲜的经贸合作交流
每当韩国政府换界时，朝韩就会进行一次激烈的交锋和较量，朝鲜半岛形势就会随之紧张。如果李明博政府的对朝政策不发生变化，或者朝鲜不接受韩国的条件，则朝韩关系很难迅速缓和，朝韩经过一段时间的较量，才会明确双边关系的发展方向。朝鲜半岛形势变化对图们江地区开发的影响主要体现在以下两个方面：
一方面，在朝核问题上，朝鲜因内忧外患，可能与美国较快达成协议，从而使朝核问题的解决逐渐明朗化。美国解除或减轻对朝制裁，将有利于朝鲜进一步发展对外经济关系。另一方面，朝韩关系恶化，韩国对朝经济合作与援助规模大幅减少，将迫使朝鲜拉近与中国的关系，要求中国在政治、经济各方面给予帮助，尤其是粮食援助。
在这一背景下，中国可以借此机会，与俄罗斯共同努力，积极争取朝鲜参与到图们江开发中来，使目前中朝关于铁路、港口、资源开发等既有项目的合作获得实质性成果，从而进一步促进中朝经贸合作的发展。中朝经贸合作的加强必然会吸引韩国的积极加入，在一定程度上有助于韩国改变对朝强硬政策，以务实的态度参与到图们江地区开发中来。
中国与朝鲜在图们江地区开发中可以在以下几个领域进行合作。
第一，中、朝交通物流建设合作。首先，连接釜山－首尔－开城－平壤－新义州－丹东－北京之间的铁路，这条铁路线也可经中国东北铁路与俄罗斯西伯利亚铁路接轨；三方铁路连接不仅可以完善东北亚的交通物流体系，而且可以开通朝鲜半岛与欧洲的陆路运输通道，使中国能够通过半岛铁路实现借港出海，有利于东北振兴战略的实施；改变韩国目前只能依靠海路和空运与欧洲连接的状况，节约大量时间和经费[17]；帮助朝鲜实现铁路系统“升级换代”，从中取得相当可观的“过路费”[18]，并分享中国经济高速发展带来的新机遇。这条铁路线需要韩国投资维修朝鲜境内部分铁路，目前，因朝韩关系恶化而毫无进展。中朝双方可以更多地关注延边地区至罗津、清津、惠山等地的铁路与公路建设问题，为具体项目服务。
第二，中、朝电力、港口等基础设施建设合作。朝鲜港口设施陈旧老化，电力供给严重不足，基础设施作为发展经济的必要条件，具有投资大、回收周期长等特点，朝鲜需要通过国际合作才能解决融资问题。中国作为与朝鲜最邻近、关系最密切的国家，率先与朝鲜进行合作，同时动员国际社会力量积极参与，不仅可以改造朝鲜落后的基础设施，而且可以逐步促进外资引进。
第三，中、朝劳动密集型产业投资合作。可以采取两种方式，一种是中国企业进驻开城工业园区，与韩国企业共同促进朝鲜特区的开发建设。目前，已有两家中国企业进驻开城工业园区[19]，为今后中韩共同开发特区探路，也使开城走向国际化迈出第一步；另一种是中国利用朝鲜丰富廉价的劳动力成本优势，进行劳动密集型产业投资，不仅可以增加服装、鞋、生活用品等轻工业产业投资，而且应考虑加强与劳动密集型产业相关的机械产业的投资。
第四，中、朝珲春－罗先跨境经济合作区建设。两国可以围绕铁路、港口、口岸、公路等基础设施的衔接与合作，以旅游、贸易、投资等产业开发为主体，吸引其他国家参与，实施联合开发项目，实现区域经济的联动发展，进一步紧密中朝经济关系。
随着国际政治经济环境的变化，安全问题与经济问题的关系日益加强。和平可以保障经济发展，经济发展则使和平成为可能。朝鲜在努力保障体制安全的同时，正在摸索一条经济发展之路。从目前情况看，具体领域、具体项目的共同合作是朝鲜可能接受的选择。韩国虽然目前对朝政策相对强硬，但这种情况持续的时间不会太长。在这段时间里，中国需要努力争取到中朝合作项目的实质性进展，避免韩国从中作梗。韩国若采取措施积极发展对朝经贸合作，则中国应努力消除韩国的竞争心理，在可能的领域携手合作，帮助朝鲜发展经济，引导朝鲜融入国际社会，进一步促进东北亚区域经济合作的发展。
[①] 《东亚日报》2008.3.12。
[②] 《统一局势周刊》2008.4.3
[③] 《劳动新闻》的报道说，以俄罗斯铁路股份公司副总经理为团长的代表团最近访问了平壤，与朝鲜铁路部门进行了磋商，双方达成了有关改建朝鲜罗津至俄罗斯哈桑之间的铁路以及朝鲜罗津港的协议，并签署了早日动工建设的会谈纪要。双方边境铁路和罗津港的改建工作有望尽快进入实际操作阶段。
[④]韩国土地公社透露，德国Fratel M&S公司韩国分公司—韩国Fratel已签订进驻朝鲜开城工业园区第一期用地销售的合同。Fratel用地面积为1.0653万平方米、销售价格为4.79亿韩元（约52.6万美元）。《朝鲜日报》，2007.10.25。
[⑤]韩国现代经济研究院，《欧盟新亚洲战略的分析及启示》，2008.2.3。
[⑥]400亿美元基金的筹集方法：国际金融机构的发展中国家支援计划和贷款；朝日关系改善后日本提供的约100亿美元的赔偿金；吸引海外直接投资；韩国的韩朝交流合作基金中的一部分。
[⑦] 《华盛顿邮报》2008.5.2
[⑧]小此木政夫，“导弹外交与日本的战略”，《潮》1999年10月号
[⑨] “韩国期待日本转换对朝朝鲜政策”，黑田胜弘，《产经新闻》，
[⑩] 郑成春等，《韩国对日本的中长期通商战略》，韩国对外经济政策研究院。
[11] 韩国贸易振兴公社，2008.2.20。
[12] 韩国进出口银行海外投资统计。
[13]共同成长战略，是邻近国家间进行的一种经济合作模式，它与一般意义上的国际经济合作无论在内涵、形式还是作用上都存在很大区别：共同成长战略的合作内容主要集中在基础设施建设、资源开发以及产业分工与协调等方面；组织模式也不固定，可以在国际组织协调下开展，也可以由中央或地方政府出面组织；这种模式不仅可以增进国家间的经济互惠，舒解经济压力，对区域经济合作也将产生相当的推动和补充作用。
[14] “价值同盟”原则的依据是，韩美两国共享自由民主主义和市场经济价值，如果在此基础上韩国不断实现民主主义和经济的发展，两国就将能建立更为成熟的价值同盟。“互信同盟”是指两国不断扩大在军事、政治、外交、经济、社会、文化等各领域的共同利益，从而建立起来的同盟关系。“构建和平同盟”是指韩美同盟共享东亚乃至全世界的战略利益，为建立世界和平做出贡献。《韩国联合新闻》2008.4.15。
[15]“韩国联合参谋本部：拟加入美国弹道导弹防御系统”，《环球时报》2008.3.20。
[16]因为凤凰标志的形成与中韩古代的朝贡关系息息相关，中国使用龙，韩国使用凤凰，以显示尊卑。
[17]据推算，如果以首尔为出发点，以柏林为目的地，全部采用海运，耗时约为32.6天，每个集装箱运费约为2505美元，如改用上述铁路陆运，约需28天，每个集装箱运费1010美元。据韩国政府估算，到2005年韩国每年输欧集装箱可达62.6万箱，其节约时间和运费相当可观，何况还可能吸引日货过境。
[18]金日成主席生前曾算过一笔账，称“把新义州和开城之间的铁路修成复线，运送中国输往南朝鲜的货物，一年可赚4亿美元”，“把俄罗斯或中国黑龙江出口的货物用东海岸铁路线运往南朝鲜，每年可获10亿美元以上收入”。
[19]韩国土地公社