《物权法》财产征收条款评析 - 110法律咨询网

物权法》财产征收条款评析发布日期：2009-06-16    文章来源：互联网 　在《物权法》制定过程中，大多数人希望《物权法》能够对财产征收行为进行规范，保护人民群众的合法权益，有少数人则反对将财产征收条款引入《物权法》，主张通过单独制定《财产征收征用法》来规范财产征收行为。（朱广新：《物权法不宜规定征收、征用制度》，载《云南大学学报》（法学版）2006年第5期）在争议中通过的《物权法》不浮众望，引入了财产征收条款。对此，本文从形式和内容两个方面作一个简要评析。 　　一、在形式上与《意大利民法典》模式相似 　　在赞同将财产征收条款引入《物权法》的意见中，对于物权法中的财产征收条款如何规定，各种意见是百花齐放，百家争鸣。在《物权法》制定过程中出现的专家建议稿各不相同，可以从总体上分成两个不同的模式：一个是用专门的章节进行详细地规定，徐国栋主编的《绿色民法典草案》（社会科学文献出版社2004年版）（以下简称徐稿）就是如此；另一个是没有用专门的章节来详细地规定，梁慧星主编的《中国民法典草案建议稿》（法律出版社2003年版）（以下简称梁稿）、王利明主编的《中国民法典草案建议稿及说明》（中国法制出版社2004年版）（以下简称王稿）和孟勤国著的《中国物权法草案建议稿》（《法学评论》2002年第12期）（以下简称孟稿）属于此类。 　　以上不同的模式可以在其他国家的民法典中找到原型。徐稿的原型是《埃塞俄比亚民法典》（薛军译，中国法制出版社2002年版）模式。该法典用第三编第九题第一章第一节详细地规定了财产征收（翻译者使用的是“征用”这个词，其内涵就是《物权法》上的征收）的条件和程序。该模式的优点是可以直接适用于实践中的财产征收案件，具有很强的操作性；缺点是将许多公法性规范纳入到本质上是私法规范的物权法中，破坏了物权法逻辑的严密性，导致物权法体系的混乱。梁稿、王稿和孟稿的原型是《意大利民法典》（费安玲、丁玫译，中国政法大学出版社1997年版）模式。该法典没有用专门的章节对财产征收的条件和程序进行详细地规定，只是在第三编原则性地规定了可以征收财产的情形和征收财产必须给予合理的补偿。该模式和《埃塞俄比亚民法典》模式的优、缺点刚好相反。该模式的优点是尽可能地将公法性规范排除在外，保证私法属性的物权法体系的一致性，避免了体系的混杂；缺点是无法直接适用于实践中的财产征收案件，操作性不强。正因为该模式操作性不强， 所以，《意大利民法典》第834条第2款规定有关财产征收的具体规则由特别法加以规定。 　　《物权法》没有设立专门章节来详细地规定财产征收条款，只是原则性地规定必须依法征收财产和保障被征收人的合法权益。将该形式与以上两种模式相比较，我们可以得知，该形式类似于《意大利民法典》模式。 　　二、在内容上有进展也有缺憾 　　《物权法》财产征收条款在内容上主要有以下进展。 　　（1）明确规定房屋拆迁属于财产征收范畴，奠定了建立统一的财产征收法律制度的基础。2004年宪法修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收。依照该规定，从纯粹的逻辑上讲，拆迁公民的房屋应当是属于对私有财产进行征收。但在《物权法》通过之前的法律制度框架下，只是明确规定将农村集体所有的土地转为建设用地，属于财产征收范畴，而没有将房屋拆迁纳入财产征收范畴。以上提到的四个专家建议稿也没有明确地规定房屋拆迁属于财产征收范畴。《物权法（草案）》（2005年7月全国人大常委会办公厅公布，以下所引同此）第68条更是明确地将房屋拆迁和集体土地征收相并列。而《物权法》第42条明确规定个人的房屋属于财产征收的对象，征收个人的房屋要给予拆迁补偿。另外，第42条还明确规定集体所有的土地和单位的房屋及其他不动产也是财产征收的对象。这样，财产征收的对象就包括了所有不动产，从而有利于建立统一的财产征收法律制度。 　　（2）实际上首次承认了国有土地使用权（《物权法》使用的是“建设用地使用权”概念）也是财产征收的对象，奠定了构建中国特色的财产征收法律制度的基础。在实行私有制的西方资本主义国家，私人可以拥有土地的所有权，所以，在西方资本主义国家，财产征收对象的核心是土地所有权，因征收土地所有权而附带地征收土地上的建筑物和其他不动产的所有权。而我国实行的是土地公有制，国有土地的所有权不能流转，能够流转的只能是国有土地使用权，这样，为了重新配置国有土地资源，能够征收的只能是国有土地使用权，因此，在中国，财产征收对象的核心应当是集体土地所有权和国有土地使用权。因受西方国家理论的影响，徐稿、王稿和孟稿以及《物权法（草案）》都没有明确规定国有土地使用权可以成为财产征收的对象。按照2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，被拆迁房屋所占用的国有土地使用权的补偿已经暗含在房屋拆迁补偿款中了，但没有将国有土地使用权的补偿和房屋本身的补偿区别开来。按照《物权法》第42条规定，国有土地使用权也不是财产征收的对象。但是该法第148条规定，因公共利益需要提前收回期间届满前的国有土地使用权的，应当按照第42条的规定对该土地上的房屋及其不动产给予补偿，并退还相应的出让金。该规定首次将房屋本身的补偿和国有土地使用权的补偿区别开来，实际上肯定了国有土地使用权是财产征收的对象，因为“退还相应的出让金”实际上是对征收国有土地使用权的补偿，只不过该补偿标准并不是被征收的国有土地使用权的市场价格。虽然如此，根据该规定，财产征收的对象就包括了集体土地所有权和国有土地使用权，从而有利于构建中国特色的财产征收法律制度。 　　（3）明确规定安排被征地农民的社会保障费用，有利于保障被征地农民的生活。按照《土地管理法》第47条规定，征收集体土地的补偿费用计算标准不是土地市场评估价格，而是土地被征收前3年平均年产值，并且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。实践已经充分证明，该补偿标准太低，无法有效地保证被征地农民的生活。据统计，我国目前因征地而形成的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”人数已达4000万，这部分人目前生活非常困难。在我国目前就业困难的经济形势下，如果被征地农民不能获得社会保障，其生存都将存在障碍，如果不能有效解决这部分农民的生活问题，将会严重危及社会稳定。对此问题，以上提到的四个专家建议稿和《物权法（草案）》都没有明确地规定解决措施。而《物权法》第42条第2款明确规定征收集体所有的土地，除了要依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。该规定实际上是增加了一项征收集体土地的补偿费用，提高了征收集体土地的补偿标准，有利于解决被征地农民生活的后顾之忧。 　　（4）明确规定保障被征收住宅人的居住条件，有利于保障被征收住宅的低收入居民的生活。实践证明，对于被征收房屋的中低收入者来说，根据2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》所获得的拆迁补偿款在市场上很难找到适合自已价位的房屋，自己的房屋居住权不能得到有效满足。由于住房的特殊性，一部分居民在拆迁过程中为了维护自已的居住权就引发了不少纠纷，甚至是恶性事件，影响了社会稳定。对此问题，以上提到的四个专家建议稿和《物权法（草案）》也都没有明确地规定解决办法。而《物权法》第42条第3款明确规定征收个人住宅的，除了要依法给予拆迁补偿外，还应当保障被征收居民的居住条件。该规定实际上设置了一个征收住宅补偿的新标准，有利于解决被征收住宅的低收入居民的住房问题。 　　虽然《物权法》财产征收条款在内容上有进展，也存在一些缺憾。主要有： 　　（1）欠缺对“公共利益”概念进行界定，无法有效地遏制实践中的滥征收。在实践中，地方政府和房地产开发商相勾结打着“公共利益”的旗号，实施了许多实质上是为了房地产开发商商业利益的征收行为，侵害了许多单位和个人的合法权益，引起了广大群众的强烈不满，寄希望于《物权法》能够对“公共利益”作一个界定，遏制打着“公共利益”旗号的滥征收行为。非常遗憾，《物权法》没有顺应民意，没有对“公共利益”作一个界定。可能立法者是准备将这个任务留给未来独立的《财产征收征用法》了，只是在该法出台之前，滥征收行为还可以继续肆虐，许多受害者也只能默默忍受了，从这个角度说，不对“公共利益”进行界定是一个缺憾。 　　（2）遗漏了动产征收，破坏了财产征收法律制度体系的完整性。按照2004年修改后的宪法第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。据此，财产征收的对象是“公民的私有财产”，而公民的私有财产包括了不动产和动产，也就是说，完整的财产征收法律制度应当包括不动产征收和动产征收。可是，按照《物权法》第42条第1款的规定，财产征收的对象仅仅是不动产，而将动产排除在外了。这个规定不仅缩小了宪法规定的财产征收对象的范围，也与物权法第2条第2款规定不一致，因为该款规定物包括不动产和动产。因此，将动产征收排除在财产征收法律制度之外，导致财产征收法律制度体系不完整，是一个缺憾。 　　（3）维持了《土地管理法》关于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用的标准，不利于保障农民的真正权益。如上所述，《物权法》第42条规定征收集体所有的土地的，应当安排被征地农民的社会保障费用，增加了一项征收集体所有的土地的补偿费用，提高了征收集体所有的土地的补偿标准。虽然如此，由于《物权法》第42条第2款维持了《土地管理法》关于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用的标准，而该标准相对于被征收的集体土地的价值而言，已经被实践充分证明是偏低的，对农民不公平，所以，不利于保障农民的真正权益，这也是一个缺憾。 　　综上所述，《物权法》财产征收条款的规定形式本身具有可操作性不强的弱点，再加上内容上也有缺憾，这两者对于财产征收条款作用的发挥构成了障碍，为了有效地保护财产征收过程中被征收人的合法权益，应当尽快出台专门的《财产征收征用法》。

【作者简介】
邹爱华，生于1972年1月，湖北沙洋人，现为湖北大学法学院法学系主任，湖北大学法律顾问，湖北松之盛律师事务所兼职律师，中国政法大学民商经济法学院经济法专业博士研究生。