银行监管理论研究

银行监管理论研究
发布时间：2007-2-27 12:18:52    阅读次数：1502    评分(0票，平均0.00分)
来源：体制改革      作者：刘斌 编辑：wofsrt


一、监管体制的选择理论
银行监管所依托的理论及其内涵为监管组织的存在形式、结构、监管行为方式的选择等，提供了理论指导，促进了监管体制的不断完善。
(一)“法律的不完备”理论
从哈特的“不完备合约”出发，一种称为“法律的不完备”理论观点认为，金融监管是为了解决高度不完备法律下司法机构执法效率低下这 一问题而出现的，与司法行为互为补充(许成钢，2001年)。引入监管机构以主动方式执法可以改进法律效果 (特别是侵害行为发生前或事前，主动采取调查取证等手段，禁止或惩罚损害行为)，弥补法律的不完备。剩余立法权及执法权的最优分配取决于法律不完备性的程 度及性质、对导致损害的行为进行标准化的能力以及此种行为产生的预期损害和外部性大小。这种理论解释了外部监管主要以监管部门而不是司法部门形式存在的原 因及其功能。
(二)“功能性监管”理论
默顿(Merton)和博迪(Bodie)针对监管部门的 组织结构；提出了“功能性监管”理论，认为从功能角度从事监管，有利于促进金融机构组织进行必要的改革，同时有利于保持监管政策与有关监管组织的稳定性。 这种理论与他们主张金融机构按功能进行界定的理论是一致的。这种理论在当代金融领域出现混业经营潮流下具有较强的指导意义。
(三)“监管激励”理论
从新制度经济学“委托—代理关系”出发，“监管激励”理论将监管者和被监管者所面临的信息结构、约束条件和可行的工具纳入一个框架内进行综合考虑，并将 产权结构(债权人、股东)和法律内生地加以分析，尽可能反映真实世界里可观察到的成本。在上述分析的基础上，这种理论认为，在指导监管实践上，一国采用相 机性监管，还是采用事先标准化的基于规则(Rule-based regulation)的非相机性监管，其效果在很大程度上取决于监管机构的独立性。只有独立性较强、且将广大金融消费者利益内部化的监管机构，才可以被 赋予相机性监管的权力。如果监管机构受政治压力及利益集团的影响较大，则基于规则的非相机性监管制度是—个不错的选择。这种理论阐释了监管行为方式选择的 基础。
从委托—代理关系上，无论是法官还是监管者都是政府(或者说是人民大众)的代理人，都要受到政治影响、激励和条件的制 约。一个国家金融监管制度的选择受以下因素的共同影响：金融经济信息结构、政治经济体制、历史传统、政府及其能力、政治约束、法律环境等等。制度、法律和 技术一方面构成了金融监管演化的现实条件，另一方面也构成了金融监管的主要内容。
将上述理论结合当代体制进行分析，可以看到，现代监管者主要代表的是公共利益。对监管业绩的及时和适当评价在目前仍是困难的。纳税人或社会公众将为监管不力埋单，其中蕴含着道德风险。
二、现代监管的主要依据及演变
自20世纪70年代以来，国际金融界开始关注对商业银行的风险与资本充足性关系的研究，提出了资本监管理论。资本监管理论认为，银行的资本只占资金来源 的很小一部分，而其资本越少，所有者从错误决策中招致的损失就越小，就越倾向于采用高风险的经营策略，从而产生很大的负的外部效应(即其决策对外部人产生 很大的成本)，因此，必须实行资本监管，使资本能承受由当前风险导致的未来损失。
(一)巴塞尔协议
依托资本监管理论，巴塞尔银行监管委员会于 1988年制订出了作为国际统一银行监督管理的重要契约的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(以下简称《协议》)，建立了根据风险设定最低资 本要求的基本框架，即风险为基础的资本监管框架，其中中心概念是资本充足率(或称库克比率)。《协议》是在金融风险内部控制与外部监管的具体措施方面实施 统一标准所取得的实质性结果。《协议》产生的现实背景主要是：监管者在20世纪80年代发现，由于诸如衍生产品等表外工具使用的增长，银行在较薄弱资本基 础上进行经营；同时，一些国家，尤其是日本的银行，资本标准较松或不存在，从而将其他司法辖区内的银行置于不利竞争地位。《协议》诞生的主要目标有两个： 一是提出一个国际一致的资本标准保证各国银行的公平竞争；二是增加国际大银行的资本准备以保证经营的安全性和稳定性。《协议》推广的效果，一方面，使得世 界各国管理规则及资本要求不断趋同；另一方面，通过提高资本成本相对于风险的敏感性，鼓励银行识别、量化和监控风险，从而对国际银行业风险管理的发展起到 了重要的推动作用。从历史来看，资本充足率要求为设立抢先或事前监管政策提供了一个一流和简单的解决方案，较之过去的监管政策集中于一旦银行出问题的纠正 行动或事后行动，是一个显著的进步。
(二)《巴塞尔新资本协议》
20世纪如年代中期，国际上的大 银行机构所开发的一系列风险度量方法对巴塞尔资本协议的不断完善起到了巨大的推动作用，这些方法随后在有关巴塞尔协议的文件中得到了充分体现。2001年 1月，出现了《巴塞尔新资本协议》(以下简称《新协议》)草案，并开始向国际银行业广泛征求意见。经一再修订，《新协议》在2004年6月由十国集团开会 一致同意公布。《新协议》计划在2006年12月在愿意采用新规则的国家实施。《新协议》由最低资本要求、监管部门的监督检查和市场纪律三大支柱组成，其 中对最低资本要求的计算包含了对信用风险、市场风险和操作风险的度量。监管部门的监督检查和市场纪律可以较好地弥补第一支柱的局限。如监管部门在监督检查 过程中，通过适当的方法和程序(如压力测试)可以有效评估第一支柱未充分考虑的风险(如贷款集中度)和未考虑的风险(如银行账户的利率风险(如利率突然和 意外的变化导致机构经济价值下降超过资本的20％、经济周期因素等)，并且可督促被监管机构采取改进行动。与《协议》相比，《新协议》是一个技术性更强的 行业文件，它对不同类型风险的处理提供了多种比较灵活的方法，其中处理信用风险的方法包括标准化方法 (Standardized Approach，SA)和基于内部评级的方法 (Internal Rating-BasedApproach，IRB)，后者又分为初级方法(Foundation Approach，F-IRB)和高级方法 (Advanced Approach，A-IRB)。对市场风险的度量方法有标准化度量方法(Standardized Measurement Method)和内部模型方法(Internal Model Approach，IMA)。对操作风险进行度量的方法有基本指标法 (Basic Indicator Approach)、标准化方法(Standardized Avproach)和内部计量方法(Internal Measurement Approach)。这些方法运用了近几年国际金融领域中发展起来的度量金融风险的新技术和新方法。与此相应，推行两层风险管理体制：大型复杂的机构(核 心机构)将被要求服从更高的监管标准和更高的资本标准。核心机构将被允许使用自有模型(经过准确的验证和适当的结构及使用监督)设置非市场风险的资本要 求，而其他金融机构仍然按照一套简单而易于理解的原则设置资本要求。
以系列化的巴塞尔文件为标志，可以说，监管的重心已经从 过去的流动性要求转向现在的资本充足率要求。当然，这种大幅转变可能也存在问题。例如：在经济出现周期性下滑时，由于筹集新资本金的条件不佳，在给定资本 金要求的情况下，银行将被迫缩减业务规模。打压市场价格的资产出售行为将对其他持有同类资产的银行的资本价值造成负面影响，并可能迫使监管当局维持市场的 流动性以便使这种调整得以顺利进行，从而可能导致系统不稳。相反，原来的要求迫使银行保持充足的流动资产，有助于在外部条件恶化并迫使银行收缩业务规模 时，保护整个银行体系免受资产价格波动带来的破坏性冲击。同时，从流动性与盈利性的矛盾分析，银行一般倾向于持有低于最佳行业标准的流动资产，而银行持有 充足的流动资产才有助于维护系统稳定。一家银行持有的流动性资产越多，它在面对负面冲击的情况下坚持的时间就越长。在发生危机的情况下，银行的流动资产 (而不是资本金)会提供这种宝贵时间。可见，一味坚持当前的资本充足率标准(对流动性风险基本未予考虑)也是存在局限性的。此外，会计核算转向以市场或公 允价值为标准的势头越强，基于上述分析类似的原理，也可能会导致系统更不稳，即存在所谓顺周期风险。
三、其他一些监管思路与框架
越来越多的金融机构开始开发和使用内部模型来测量风险，但监管部门验证这些模型的准确性却存在相 当大的难度。由于资本对银行而言是一种相对昂贵的资源，银行具有偏低报告模型测量的风险数额从而尽可能地减少设置监管资本(类似于资本保证金)的动机，即 银行有可能采用低估真实风险数额的计量模型，所以监管机构有必要定期地验证(Back Testins)银行机构用于测算风险数额的计量模型的准确性。然而，有效地验证风险计量模型的准确性是很困难的。一方面，市场中存在大量的金融机构，它 们各有不同的经营特点，采用的计量模型可能有较大的差别；另一方面，验证过程还需要大量的历史数据，在很多场合下这是不现实的。
(一)预先承诺方法
美国联邦储备银行的经济学家Kupiec Paul和 James O’Brien早在1995年提出了一种风险监管方法——“预先承诺方法”(Pre-Commitment Approach，PCA)，即银行事先对风险损失的最大数额作出承诺 (即为所要求的资本保证金数额)，监管部门到期末时对银行交易的利润和损失情况加以检查，如果发现损失额超过期初的“预先承诺”额，则以二者之差即超额损 失值为依据加以罚款。Kupiec Paul和 James O’Brien认为，直接地规定了充足性资本保证金与风险暴露大小之间的关系是一种“刚性”的监管方式，不具备足够的弹性，银行在监管条款下几乎完全失去 自由判断风险大小并操作资本的权利，因此缺乏监管的效率。他们倡导给予银行充分判断风险大小和操作资本额度的自由空间，监管机构不强制要求银行实施任何统 计模型，而由银行采用自己的经验和方法来对风险的大小作出估计，但同时以银行经营的结果为依据来决定是否对银行实施相应的惩罚措施。PCA体现了一种具有 一定自由弹性度的监管方法，相对于“刚性”的SA和IMA等方法而言，是一种“柔性”的监管方法。监管机构所要求的资本保证金数额并不直接与金融机构的风 险敞口挂钩，而是以一种间接的方式由受到罚款制约的银行的自我约束来实现，形成一种激励相容机制。
PCA方法的特点是十分简单灵活，通过确立一个处理违规问题的既定方法与程序，来取代没完没了的实质性规则的改善过程。但这种方法的有效性与约束力却难以得到证实，在实践中基本未被采用，但其思想被部分地吸收(如设置资本充足率触发性比率的监管反应机制)。
(二)以经济周期为基础的监管框架
一些学者针对系统性风险是监管部门最需要关注的风险问题，提出了针对经济周期的一些监管思想，可以整理为“以经济周期为基础的监管”框架。他们提出，衡 量风险偏好(Risk appefite)的标准之一是看风险利差(Risk margins)的大小。可以将经济繁荣和信心高涨时期的利差缩小视为金融体系可能承载过多风险的信号，在经济低迷时期情况正好相反。金融系统抑制顺周期 风险的途径之一应当是相对于利差水平反向设立监管要求(如资本金和流动性要求)。因此，监管要求不应是一成不变的，应随经济周期而变化，即建立以经济周期 为基础的监管框架，根据一定程度的风险信号启动逆周期调控程序。将初始的(最低)比率要求设定在与经济衰退期相适应的水平上。在经济好转时，为资本金水平 规定附加要求，一旦经济出现非持续性繁荣，对相关系统性因素的比率要求则需大幅提升。当风险利差在经济繁荣期出现下降时，监管总量比例要求需要上升，反之 亦然。与商业贷款有关的资本充足率可能取决于GDP的增长率，取决于财产贷款与财产价格增长率的关系等。进一步面临的问题是，将规定的监管比率和最近一段 时期主要系统性因素的变化率挂钩，在采用前还需要进行大量实证研究。而且即使确定了这种关联关系，其稳定性及变化也需要定期进行测试及校验。
四、对我国银行监管工作的一些启示
在体制转轨阶段，受多种因素影响，我国银行的公司治理结构不健全，存在比较严重的信息不对称和不合理的激励机制。在这种情况下，更需建立强有力的外部监管，并适当限制金融自由化进程，否则将具有灾难性后果。类似的情况在东欧、亚洲部分地区已得到了反面印证。
我国目前将银行等外部监管部门定位于事业单位的性质并对运行经费主要实行收费制，在理论上存在不足。如前面所论述，银行监管部门主要应代表社会公众利 益，行使的主要是国家权力(包括制定颁布和执行部门规章等二级立法权和准司法权)，带有更多的机关性质而相对较少的服务性质。对银行监管部门实行与银行资 产等挂钩的收费制度，易造成监管部门从公共利益定位上错位，而倾向于代表行业利益，从而支持银行机构业务等过度扩张。为避免忽略重要的社会条件而造成不必 要的成本，需要在体制上及时作出适当的调整。同时，从上面分析可以看到，银行监管的知识与智力含量日益提高，从发展来讲，需要相当多专业性的高级人才。因 此，应将银行监管部门作为特殊的行政部门对待，实施一些特殊的薪酬政策，才有利发挥其作用。
金融业混业经营符合发展潮流，能 增强国内金融机构在国际范围内的核心竞争力，监管当局有责任尽快推动这一进程，以缩小与发达国家或地区金融体系的差距。只要确立了严格明细的金融法规，具 备相应的监管能力以及较为宽松的环境，通过适当的制度安排，金融业可以实现混业经营、混业监管。以香港为例，金融管理局(简称金管局)与证券期货管理委员 会(简称证监会)、保险监理委员会分别签有谅解备忘录，载明《银行业条例》、《证券及期货条例》等法律架构，说明各监管机构彼此的角色及责任(监管分工) 和建立日常监管合作的架构(运作机制)。各监管部门定期就监管问题及有关政策问题进行协商，交流监管情况，做好对机构监管的分工协作，保证在混业经营情况 下，相应的业务执行一致的监管政策与标准，并防止出现监管真空或漏洞。这种功能性的监管制度安排，事实证明是十分有效和有序的，可以为国内所借鉴。
为更好地履行监管职责，我国银行监管部门应依据巴塞尔委员会核心监管原则，参照先进国家的监管经验，完善监管的组织框架、政策与流程。首先，要建立监管 委员会，周期性地有效评估银行机构风险的部位、严重性、可能性，以风险为本对机构进行风险分类，在此基础上来分配使用监管资源；进一步，根据成本收益分析 法，针对被监管机构制定风险降低计划，并采取适当措施来实施，保持监管工作的连续性。其次，要发挥监管人员知识技能及专业性，提高工作成效。第三，完善金 融监管治理结构。尽可能清晰和量化监管目标，落实监管责任制，建立激励约束机制。要从监管的独立性、问责制、操守、透明度等方面定期组织实施自我评估。通 过健全监管问责制，发展与社会的良好沟通，增进监管的透明度和自我约束力。同时，要形成对监管人员正常履职的法律保护。第四，丰富和改进监管手段。监管手 段要现代化，以适应金融电子化和信息化的迅速进展。
历史显示，外部监管对银行风险管理体系的发展具有强劲的推动力。事实上， 推动风险管理体系的发展也是代表公共利益的政府赋予监管机构的重要任务。监管要产生适当的激励(核心要抓住资本金负担)，使银行完善风险管理框架与理念、 开发使用各种工具去控制风险。外部监管推进银行风险管理体系发展的核心思想是充分借助资本、市场的约束力量，形成激励相容机制。外部监管推进银行风险管理 体系发展的可行路径是：
首先，以资本充足率的计算评估、核查和相应强制性措施为先导，强化资本约束机制，促使商业银行更新经 营管理理念、开发完善内部评级法并建立稳健可靠的银行内部资本充足率评估程序。其次，引导银行逐步过渡到以经济资本的预算和监控作为风险控制的核心，促进 银行开发完善具有前瞻性、准确性的风险计量体系、覆盖所有已经和可能存在的重大风险的经济资本配置方法以及审慎性的风险控制工具。第三，督促银行机构完善 文档和数据管理，尽可能按国际财务报告准则(IFRS)编制财务报告，提高信息披露水平，让市场发挥更强大的约束作用。公众公司既要披露风险和资本充足状 况，又要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配的状况。
此外，其他推进银行风险管理体系发展的监管渠道还包 括：通过监管法规框架和执法，创造“公平竞技场”，用公平的市场竞争促使金融体系的演进和提升；通过宽松的监管政策，鼓励银行进行金融创新，促进银行收益 来源渠道多元化和不断提升金融服务的水平与效率；充分发挥行业协会的积极作用，确立行业条例、市场规则和惯例，更好地约束同业行为，开展良性竞争，避免恶 化行业经营环境及提升风险。