神马文学网中央地方财权分配的政治学分析--李锦的blog
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/26 12:06:39
中央地方财权分配的政治学分析
李 锦
政治学研究要想得到社会认同，就必须回答当前社会实践中提出的重大问题，提供解决当前中国现实政治问题的最佳方案。
政治学研究只能靠自身的科学性来为现实服务，如果只知维护一时需要而作解释或辩护，它本身就变成了伪科学，会严重减低政治学研究的价值。
本着这一指导思想，本文采用财政学和政治学相结合的方法，研究中国从1994年分税制改革以来中央与地方事权财权分配的历史发展脉络，认为政策制定起始点应当下移，事权与财权必须逐步统一起来。试图阐明增发地方政府债券、“土地财政”都是不可恒久的“非正常现象”。中央、地方财权分配，应当尽早走上宪政改革的道路。
马克思把财政问题和立宪主义联系起来的分析
政治学研究的核心是权力问题，而财政的权力事关政府的心脏，自从产生了国家，产生了公共权力，财政就成为政府生存的命脉。历代统治者宁愿有条件地放弃一些政治权力，也要尽力保全对财政资源的控制和支配权力，采用政治权力强制性地获取财政资源是一切专制制度产生的根源，古代东方国家的专制主义政治传统正是建立在“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的排他性资源占有权基础之上；西方中世纪王权得到抑制的根源，也在于财政资源控制领域中教会与世俗政权的双重性占有机制。专制权力的出现必然伴随着对财政资源的绝对控制权，这一点已为无数历史事实所证明。
马克思、恩格斯等经典作家都曾经从财政的角度研究国家政治问题，并提出过一些非常深刻的观点。在阐述国家对于赋税等财政收入的依赖性问题上，马克思指出：”赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”这一观点深刻指出了行政权力对财政收入的绝对依赖性，可以说，财政是政府的命脉，离开了财政收入这一政府提取社会资源的主渠道，政府就无法生存。而政府权力的扩展、政府对社会强势地位的形成，都建立在不断加重的赋税额基础之上。经过长期深入而细致的考察，马克思对财政权在推进立宪主义发展过程中所起的作用做了精辟的阐述，他对财政权的起源提出了“赎买说”的观点，认为赋税本身已成为市民阶级赎买自由的一种手段，而他们定期行使对征税问题的同意权的目的，是为了保证自己的自由。马克思的这一理论深刻点明了财政权与经济手段和政治自由的关联度。总体上看，马克思对于财政权问题所提出的重要理论，是建立在历史与逻辑相结合的研究基础上的，他不但提醒我们用唯物的、辨证的眼光看待财政权的历史发展，而且告诫我们只有把财政问题和立宪主义的历史联系起来进行综合性的分析，才能对财政权在整个国家政治权力体系中的准确定位提供科学的依据。
基于以上观点，我们对金融危机后中国地方政府债务现象进行研究，便可发现必须进行财权改革的种种理论。多年来，地方政府频繁而广泛地涉足于市场经营领域，在获取巨大利益的同时，也不得不吞下背负债务重负的苦果。如地方政府违规担保为国有的企事业单位融资或借贷提供条件，以及与此有直接连带关系的金融机构的巨额不良资产等，都是久患无医的顽症。每当国有企业陷入困境的时候，地方政府便千方百计地从银行套取资金以解其困，如此日积月累，就形成了国有银行的巨额不良资产。尽管有人任意用权多次予以“剥离”，到2010年8月，地方政府债务仍然达9万亿元的天文数字。
世界上没有哪个国家有能力支撑如此巨大的、“没完没了”的不良资产。我们今天享受的经济增长，很大程度上是靠政府自家的巨额投资换来的，但其成本和代价却逃避不得，早晚要予以补偿。值得注意的是，这些债务平时较多地表现为“隐性”，容易被人们忽视，而一旦真的爆发，则要么将因大量增发货币引起通胀，要么将引起金融危机的严重后果。严重的债务危机和沉重的现实财政支付压力，足以把任何一个强大的政府在短期内压垮。对这种债务的危险性，目前并未人们所充分理解。
地方政府还必须合格地履行公共服务职能，这是人们之所以需要一个政府的理由，是它必须承担的道义的和政治的责任。与中央政府相比，地方政府与人民的距离最近，人们对市政建设或公共产品短缺，只能指责市、县乡镇政府，几乎没有指责中央政府的。不同层级的地方政府分别履行公共服务的职责，而中央政府则承担宏观经济调控的职责，各自的责任分工和权力归属依宪法或法律划分而定，并严格地履行法定的授权程序。宪法保障着地方政府的权力，如果中央政府越界干预地方事务，便属于违法，地方政府可以上法庭控告中央政府。当然，这要以依法治国和司法独立为前提条件。这也许是几十年乃至几百年后的事。
“财政权上收，事权下放”带来的怪现象
从1978年后，中国地方政权和干部显得异常活跃，邓小平以“放权搞活”为方针的改革影响全国。
1993年后，情况起了变化。从1994年分税制改革以来，在事权与财权的厘定过程中出现了“财税权上收，事权下放”的现象。中央政府不但趁改革之机将大量优质税源上收，而且将很多本来应由其承担的公务下放到地方（比如义务教育）；最后，这次分税制改革尽管赋予地方政府以地方税的征收权，但是税源集中或者增收潜力巨大的税种（比如增值税、企业所得税、个人所得税）都被列为中央税或者共享税，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。其所带来的后果今天已经可以看得很清楚，即央地财政出现了“中央财政蒸蒸日上、省级财政稳稳当当、地市财政摇摇晃晃、县级财政喊爹叫娘、乡镇财政集体逃荒”的反差，很多问题由此滋生。还有一种说法，叫做“中央财政很好过，省级财政也好过，市级财政过的去，县级财政真难过，乡级财政没法活。”包括人们谈虎色变的基层群体性实发事件，很多案例都能与此找到联系。
没有那么多钱，却要办那么多事，怎么办?地方政府的选择是，寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；寻求预算外资金的支持；“暗度陈仓”，通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式达到筹集资金的目的。大发“土地财政”财，靠收土地出让金维持政府的正常运转。这四种方式所带来的后果都是严重的：第一种方式带来了形形色色、大大小小的“驻京办”、“驻省办”，近些年某些腐败都是通过这个途径完成的；第二种方式在早些年表现为行政事业乱收费，近几年则转变为土地出让金。改革开放三十年中，恰恰是这两种方式导致了官民矛盾的激化和社会的不稳定；三种方式尽管较为隐蔽却危害更大，因为“曲线举债”不但造成了监管困难，而且导致经济风险向银行集中，进而可能影响国家的经济安全。第四种方式带来的结果便是目前人人喊打的泡沫楼市。
2008年国务院发展研究中心“地方债务课题组”对中国各级地方债务进行了初步摸底。“发现到目前为止，中国地方政府的债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。”到金融危机以后，这个1万亿快要，加上一个零，变成八九万亿了。虽然这些数据不是那么准确，不但意味着很多乡级政府已经破产，而且预示着《预算法》的“地方公债禁令”形同虚设。如同贾康教授所描绘的那样，“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’(指正规发债)还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”令人担忧的是，这些连“越墙而入”都不用的负债多为隐形负债和或有负债，民众难以知悉，中央政府难以监管，甚至地方政府自己也难以估算。如遇风吹草动，也许会出现大地震般的突然动荡，待财政风险和金融风险出现后，人们也许到那时才会如梦清醒。
人大无法监督的转移支付体系
长期以来，我国在政府间财政关系的处理上明显缺少宪法和法律的约束，大多只是依凭频繁变动的内部文件、上级领导的指示进行，这就无可避免地导致政府间财政关系处于失范、失衡和失控的状态。由于政府间的财政关系没有定位于法律的层面，也缺乏一套可供实际操作的法定程序，财政资源的配置必然出现严重的非均衡化倾向，近年来地方政府的“滥权”行为有愈演愈烈的趋势就是证明，表现为该用钱的地方（如向社会提供良好的公共服务）却没有钱，而不该用钱或该节约用钱的地方，珍贵的财政资源却被巨量地无端耗费，如过于奢华铺张的庆典活动和政绩工程。
有一种说法，认为分税制确把超过半数的财政收入集中到中央政府的手里，但并不能说这些钱都被中央政府自己花了，实际上有多到70%的钱是由地方政府实际支出的。地方政府的收入占整个财政收入约45%，其支出却占到整个财政支出的75%左右，中间大约30%的差额是中央政府的转移支付。
转移支付本来是一种有用的办法，在许多国家流行效果良好的转移支付制度。在中国，实施前几年的的效果是很好的，后来就渐渐地变了味儿。由于存在严重的体制缺陷，转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范，到底有多少转移到了最需要的县乡政府手里，恐怕只有天知道。其中相当一部分转移支付是通过专项补助进行的，至于补给谁、不补给谁，补助量的多少，既缺乏严格明确的规定，也不是严格依据事权而定；既没有公开的预算，也不受人大的监督检查，完全由官员个人负责操作，这就难以避免拨款的随意性，也极容易造成县乡财政收入的不稳定、不公正。无奈的基层官员们只好托人情、走关系，于是官场中“潜规则”盛行，贪污腐败案件层出不穷，所谓通过“驻京办”谋取项目经费、“跑部钱进”，指的就是这一块资金，人们（包括官员自己）吃够了它的苦头。可是，只要中央政府不认真推进政治体制改革和预算公开化，形形色色的“驻京办”就不可能消亡。正如有人所说，那些禁令不过是说给百姓们听听罢了，不会有人真的当回事。
至于转移支付，“人治”特色明显，这本身便是过渡时期的产物，目前只能是“健全”与“规范”。
地方政府不得不发行公债
中国是个单一制的政府结构和集权传统的国家，但服务责任的下放比多数联邦制国家走得更远，甚至在其他国家通常由国家级政府负责的社会保障与福利，在中国也主要由地方政府承担。如在2005年,我国医疗卫生支出中，有96％是由地方政府承担的,这个比例比西方国家要高得多。
发行公债终于成为地方政府的非正规途径。这种事喊了多年，终于到2009年2月，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，
尽管允许地方发行公债看似一个不错的选择，而且是地方财政权的应有之义。对于地方政府发行公债，对于土地财政的盛行，对于转移支付的种种漏洞，似乎谁都知道不是正常的做法，不符合科学发展的规律。但是大家都接受了，默认了。
县、乡两级政府要支持地方经济发展，要承担义务教育、区域内基础设施建设、市场监控、社会治安、环境保护、疫情监测、灾害防治等多种公共服务责任。以直接涉及公民的基本生存权的社会保障资金为例，中央政府向来投入不足，于是地方政府，特别是财力不足的县乡两级政府就不得不承担起这份责任。最弱小的一级财政却承担着具有全局意义、事关每个家庭切身利益的支付责任，这是一笔非常浩大的、难以精确统计的、实际上也是地方政府无法背负的开支，一旦出现失责的问题，地方政府官员往往需要付出沉重的政治代价。所以，“大官好当，小官难熬”，地方基层干部越来越难当，根子即在这里。与此同时，农村公共产品和服务的情况却进展缓慢，农村基础设施落后，水利设施、道路桥梁年久失修，基层政府运转困难，看病、就医难等问题，尽管经多年的努力，但距离根本解决问题其实还很遥远。尤其是农村水利设施，政府在近30年几乎没有投资，地方政府则毫无办法。
由此我们可以想象，为什么许多地方拆迁难以禁止？为什么土地财政之风愈演愈烈？为什么明明知道公众不满意却还要硬干，就是因为地方政府也需要钱，或者说他们更需要钱。这些钱有地方政府供养自己的部分，有贪污受贿的部分，但也应承认有它回避不掉的履行公共职责的部分。从这个意义上说，在中国，履行公共职责上表现比较差劲的，并非人们普遍认为的地方政府，而恰是上面。
由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源。许多城市财政主要依靠出卖土地筹集收入，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，有的达到50%以上。县乡财政则只能靠收费和罚款来维持，且越是在农村，越是在经济欠发达地区，越是基层的小集镇，收费、罚款的情况就越严重，路政、交管、城管纷纷上路设卡收费，搜刮过往司机。越是这样，县乡经济就越是萧条，投资少、创业难、就业机会少，甚至失去了吸收附近农村剩余劳动力的功能，出现了近年来剩余劳动力过度向大中城市转移和流动的现象。对此，很多人还没意识到除了“城市化”发展的好处，它隐藏着年轻人坚决背离农村的无奈和大规模积聚城市的危险。
分税制的优越性似已走到尽头
我们不得不从1994年开启的分税制改革说起，考察其对中国央地分权带来的影响，然后在此基础之上得出如下结论：破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。征税制度以及公债制度改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一项关涉中国宪政建设的重大问题，因此应当在立宪主义的框架内统筹考虑，并以此为契机合理建构央地的财政关系，断不可仅仅基于一时经济之需就贸然行事。
政论界、经济界、学术界都曾给1994年分税制改革以高度评价，理解不能那么简单。分税制以前，中央财政收入占全国财政收入的比重为22%左右，分税制以后，变为55%左右；分税制以前，地方政府用接近80%的财政收入支撑着不到60%的财政支出责任；分税制以后，地方政府用45%左右的财政收入，支撑着75%左右的财政支出责任。由于出现了巨大的财政缺口，地方财政只得自行“创收”，“土地财政”之类便应运而生，导致整个国家财政秩序紊乱。多年来，在财政总收入中，中央财政的集中能力越来越强，集中的比例越来越高，但财政资金的使用效率却不理想，每年年终都有部委“突击花钱”就是证明，在因为中央政府钱“太多了”。这种中央财政宽余连带挥霍，地方财政紧张连带拼命捞钱，居民收入占比持续下降连带社会保障欠缺的的态势已持续了多年，一种国强而民不富的格局正在形成。
把眼光在放远一点，看看1978年前的纯粹计划经济时期。在建国后相当长的一段时间内，中国地方政府的权力和职责并不完整。特别是在计划经济体制下，由于实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。其通过运用经济计划指标等手段管理着整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）却内化为由各类企事业单位来承担。从根本上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划在多大程度上能够满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。
此后经过1978年至1993年的改革，地方财政迅速增长，中国经济进入最具活力的时期。1994年分税制改革以后，一套从制度上保障中央和地方“分灶吃饭”的税收体制的建立使得中国的央地关系发生了巨大的变化。自此以后，中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，并区分了中央税、地方税和共享税。对于地方政府而言，这种改革所带来的影响是巨大的，其不但获得了法定的地方税种，进而拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府成为必须为辖区内居民提供必要公共服务和公共产品的独立政治实体，而不再仅仅是作为中央政府的代理人。
这种后来被经济学家称作是“中国式财政联邦主义”的改革，不但促进了中国经济的高速发展，而且让人们看到了中国走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环的希望。在这个意义上，分税制的改革思路对中国央地关系的合理建构以及立宪主义的实现必将产生重大且深远的影响。可惜的是，我们却不能因此而陶醉，因为分税制实行16年来，其可能带来的积极影响已经被具体制度设计的不合理大大抵消，甚至这一制度本身的正当性和必要性也遭到越来越强烈的质疑和批判，2008年“国税与地税合并”呼声的日益高涨即是例证。现在严重的地方政府债务危机，便是这种分税制的直接结果。
西方国家对议会财政权的经验
我们不得不学习借鉴西方国家对财政分权治理的经验。事实上，西方国家议会的财政权已形成一个完备的制度体系，它的有效运转构成了西方国家宪政体制中不可缺少的重要一环；公共财政的民主化和公开化也已成为西方政治民主化发展的重要基础和推动力量。在他们那里，一切由政府说了算的时代已经不复存在。
近年来，国内学术界对西方国家议会与行政关系、议会与对外政策的制定等问题有了相当深入的研究和评论。但是，就国内政治理论界而言，学者们对议会的重要权力之一——财政权的关注明显不够。事实上，从目前情况分析，英美国家议会的财政权已形成一个完备的制度体系，它的有效运转构成了西方国家宪政体制中不可缺少的重要一环；由议会掌管国家钱袋的观念早已成为西方国家政治文化的重要组成部分；公共财政的民主化和公开化也已成为西方政治民主化发展的重要基础和推动力量。
从英国“光荣革命”后正式确立议会财政权至今，300多年过去了，经过法治文化的反复锤炼，今天英美国家的议会已建立起制度化和法制化的财政监控体系及其监督规范，掌控“国家钱袋”的权力也成为议会手中对抗政府权力膨胀的重要武器。不少西方学者承认，英美国家每年议会会期中最具实质意义的内容就是对税收和政府开支的审议和表决。不管政府有多么强势，若没有议会通过的税收和拨款法案，政府的经济命脉就会被切断。更为重要的是，议会财政权的运作本身就是一个财政公开化的过程，政府的所有收入和支出通过预算一览表清晰地呈现于社会公众的面前，等待着他们的评判与监督。而我们的“两会”，就财政权审批问题，似乎极少有大的反映，代表们发言更多地更具有意识形态特征。为一件奶粉中毒事件或者其它有关道德的事情，常出现万众齐轰的场面。对于国家财政支出预算极少引起两会代表重视。
对于财政学用政治学眼光来关照，在中国似乎未形成习惯。财政政治学是起源于西方政治学研究的一门新兴边缘学科。该学科起源于20世纪美国的“预算政治学”，创始人是美国著名政治学家艾伦·维尔德夫斯基。早在1964年，他在《预算过程中的政治》一书中，就开始运用财政学和政治学相结合的方法研究美国的预算过程，分析预算过程中出现的各种权力现象和权力关系，并提出渐进主义预算理论。
从财政政治学的理论出发，人们研究议会财政权的目的之一，是为了探索在行政机构之外、能对行政权力的制约起关键性作用的力量。西方国家的纳税人群体和议会组织就是这样两个重要的力量。前者主要通过对政府政策和法律的了解和讨论，直接或间接地参与财政法案和财政决策的制定过程，从而促使政府在公共财政领域的活动能够体现纳税人的利益和要求。后者除了运用立法权为行政部门的活动制定规则外，还运用财政权控制政府的经济命脉，制约着政府规模的无限制扩大。财政权作为议会手中掌控的重要武器，在行政权不断扩展的今天，它的重要性已超越了立法权，成为代表市场和纳税人监督和控制政府的唯一工具。同时，议会财政权的公开行使程序使它成为议会讨论政府预算乃至政府政策的重要论坛，它在政治公开化过程中发挥着不可替代的重要作用。
显然，现代包括民主财政和宪政制度。
地方政府债务后面的“宪政危机”
回过头来再说中国的分税制改革。目前地方政府的巨额负债蕴含着巨大的财政风险更影响政府现象。首先，有转化为金融风险或转嫁为社会大众的税负与非税负担的可能性，如此，市场经济的正常运行将不复可能。其次，地方政府的巨额负债有足够的可能影响政府的施政能力，其向社会提供公共服务的质量会大大降低，人们享受经济增长以提高福祉的愿望将化为泡影。第三，地方政府对财政权力的肆意滥用将使其深深地陷入财政危机，由此激化社会矛盾。实际上眼下有些地方这类矛盾已经相当“激化”了，甚至引发严重的社会危机与政治危机，实实在在的财政风险随时可能爆发，到那时，什么“正当性”与“合法代表性”便都将化为乌有、不复存在了。
还有一个危机，是宪政危机。面对地方政府早已绕开《预算法》大举借债并因此背负沉重债务的现实，一些支持者建议尽快拆掉“地方公债禁令”这一早已“年久失修的大门”。然而如果从宪政的视角加以审慎分析，我们将会发现，如果相关宪政问题没有得到有效解决就贸然发行地方公债，将带来极为严重的宪政危机。
在这一问题上，中央政府“代发地方公债”似乎是一个控制风险的不错选择，然而，这种依赖于行政审批的做法可能会适得其反——其不但可能会强化跑“部”“钱”进的恶性循环，而且可能会引发更大的道德和政治风险。因为这种模式的实质是，用中央政府的信用而非市场信用或者地方政府信用来确保地方公债。如果审查不严或者发行后监管不严，其结果可能比地方政府独立发行公债更严重。
有人曾经建议，只要中央政府在“门槛”上做足文章，即最少经过四道“门槛”：当地人大要进行严格审议；中央政府进行严格的总量控制和审批把关；关于地方政府债务问题也有可预防风险的方法。信用评级；投资者有买或者不买的选择权，那么就可以降低地方公债发行所带来的风险。这样的分析是有道理且切中要害的，但需要注意的是，除了第二个门槛以外，剩余三道都需要以数十年乃至数百年计，其绝非一蹴而就的事情。因此，我们不要指出在地方政府债务的微观方面使劲，通常的用词是“规范化”、“健全化”，其实根本不可能做到。
从经济利弊的角度来探讨现在是否应当允许地方公债发行，我们可以讲出许多理由为这种方法做解释。我们关注的是，当下中国是否窘迫到非用这种方法不可的地步，贸然发行地方公债会对中国的宪政建设提出哪些挑战？如果发行地方公债并非良策，我们又应当如何依照立宪主义的要求建构合理的央地财政关系？
必须从分税制的改革入手
近一年来，关于贷款问题，关于地方融资平台问题，关于发行地方债务问题，一出接一出，目的就是一个，让地方政府有钱办事。在认真梳理这些年来围绕“地方政府能否发行公债”的争论之后，我们发现，徘徊在“地方政府资金短缺要求发行地方公债”与“权力如何得到有效规制而不至滥用”之间的矛盾，“地方政府依土地生财”和“楼市涨价泡沫”的矛盾，不仅直接关涉中国地方人大对地方政府权力的有效制约问题，而且与更为合理的分税制改革以及整个宪政体制完善密切相关。
我们认为，选择发行地方公债，或者是地方融资平台，或者是土地生财，都是“曲线举债”的一套。最终还得选择改革分税制，来规范地方政府业已混乱的“曲线举债”行为，进而从根本上化解数万亿的地方债务并不仅仅是一个经济问题，更是一个如何在合理财政分权的基础之上建构合理央地关系的宪政问题。
当下中国的宪法关于税收问题的规定甚为简单，以至于简单的无法依照。现在，既没有规定税收法定原则，也没有规定央地征税权的划分，能够找到的仅仅是第56条关于“公民有依照法律纳税的义务”的规定；其次，尽管《税收征管法》第3条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”可以被视为是对宪法“税收法定主义”原则阙失的补漏，然而这种努力并不成功。因为经过1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》和1985届全国人大《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》两次授权，国务院获得的税收立法权几乎扩大到无所复加的地步——到目前为止，除了《税收征管法》之外，现行有效的法律规范中仅有《个人所得税法》和《企业所得税法》是以法律的形式通过，剩余的税收法律规范中有超过80%是由国务院以条例或暂行条例的方式制定的；最后，建立和规范当下中国央地财政关系的“契约”仅仅是国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993）和《所得税收入分享改革方案》（2002）。而这种仅仅靠行政系统内部的博弈而建立起来的包括央地财政分权在内的现行财政和税收体制是难以持久而稳固的。
前一阶段，听到国家前五个月财政收入达到3.4万亿，比上年超过30%。国家确实太有钱了，看来1994年的分税制改革提高中央税收能力目标是完全达到了。然而，人们并没有欢呼，反而引来一片讨责。守住既得利益很难理解，中央政府掌握庞大的资金却贸然允许发行地方公债，这种做法也太不规范了。这也是本文反对贸然发行地方公债，反对依靠土地财政敛钱，而提倡依靠宪法划分中央、地方政府财权的本意。
此外，还应当看到，即使确实需要建立地方政府公债制度，那也应当由全国人大以法律的形式来实行，因为地方公债制度实质上是国家财政制度的重要组成部分，按照《立法法》第8条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于法律保留的事项，即必须由全国人大制定法律予以建立。在这个意义上，《预算法》第28条规定的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定是不符合《宪法》和《立法法》规定的，国务院决定建立地方公债制度后，仅仅是将该决定汇报给全国人大常委会也是不符合《宪法》和《立法法》规定的。
进行宪政改革，走分权让利之路
从政治学角度来看，财政分权制度是一国财政宪法之核心内容，它主要涉及政府间事权划分、财权配置，以及财政能力平衡机制、财政纠纷调处机制之构建。在现代国家，公共财政资源的均衡、合理配置事关社会正义、人权保障、经济发展与政治民主，需要借鉴政治学、财政学等多学科的视角，展开法释义学的分析研究。中国当前尚存在“释宪法文本匮乏”、“释宪方法缺失”、“释宪功能不明”等问题，不能期待学者们对海外宪法释义学方法，单纯移植或全盘继受，全国人大立决着手在这方面努力有立法表现。
我们知道，中国金融风险在2008年未表现出口企业的退工风险，在2009年表现在贷款风险，在2010年转移并表现为政府债务风险；2011年呢，可能是财政风险。地方政府的巨额负债蕴含着巨大的财政风险。
改进中国中央政府与地方政府间的财政关系的唯一出路，是及时进行宪政改革，走分权让利之路。舍此，其他的什么工具化的措施都只是浪费时间。在一个宪政民主的政府内部，不能一权独大，不能存在拒绝接受其他权力制约的权力、不与其他权力协商的权力和不能参与分享的权力。我们根本不能相信，那些掌握财经实权的部门提供的改革方案能把财权下放。笔者在一年前一篇文章里曾经写到，掌权者的改革，只是把权力从左手换到右手，不必对他们存有半点侥幸心理。
我们应以宪政的高度推进已经走到一半的分税制改革，重点改革内容里，依照各级政府承担的公共责任划分其事权范围和财政支出项目，并据以确定各级政府的财政收入结构，以确保其各项支出均可落在实处，并经由全国人大常委会审议通过，成为正式的国家法律。在这个过程中，须时刻注意适当降低财权的集中度，适当降低中央财政收入占全国财政收入的比重，当然也包括建立规范的财政转移支付制度等问题。
我们期待这样的努力方向，便是政策起始点下移，由下至上，以使政策符合各地实际。我们对即将公布的十二五规划寄予厚望，下个月的党的十七届五中全会上便略可揭晓。
这里，特别要强调的是，人民不应被置身事外。政府间权力配置问题不是政府自己的事情，而是属于全体人民共有的事情，这是中华人民共和国的国体决定的。所以政府的运作应当公开透明，随时随地接受人民的监督控制。制税权在政府部分少数人的手里，还是在人民和他们选出的代表们的手里，这是判断一个国家的制度是传统性质的还是现代性质的最清晰、最明确无误的这种划分，只是大概而言，谨此提出，供参考。也是中国制度社会主义特色的最明确无误的标准。
从宏观历史背景看，从1978年来中国财政管理体制改革大体经历了三个历史阶段。第一阶段是1978年至1993年，可谓“调整”期，主要是“放权让利”，对地方和企业释放财政管理权，以调动各地的积极性为主。1994年至2009年又一个15年，着力点转移到“理顺”上，通过分税制提高中央政府的财政实力，增加对公共用品的投入。从2009年后则进入宪政期，一方面通过法律规范事权与财权，一方面通过放权让利，加快公共用品全面化、均等化。
我们相信，经过大半年的分配制度改革的舆论呼唤。一种新型的、与事权相匹配的分级财税体制将脱颖而出，再辅之以中央、省两级自上而下转移支付制度的完善，必能有效地缓解基层财政困难，不仅“土地财政”、房地产虚高等种种弊端会消失，还可以形成一种可保我国“长治久安”的财政体制，而这一改革本身，已经是在推进国家的政治体制改革了，当然也是政府体制转型的改革。