我国政府间事权财权划分的法治化选择

无忧会计网　www.51kj.com.cn
时间：2008-6-4 10:28:00   作者：寇铁军　…   来源：财经问题研究发表评论查看评论
        
一、引言
政府间事权财权划分法治化，既是市场经济发展的必然要求，又是民主政治的应有之义。中国的政府间事权财权划分不仅是法律问题，更主要的是政治问题。应避免局限于从现行的行政式财政分权视角考虑问题，而应从法律体系视角切入，逐步使中央政府与地方政府的职责权限和支出责任由宪法或法律明确规定和具体划分，最终实现政府间事权财权划分法治化。因此，在修改宪法时适当原则地增加政府间事权财权划分的有关内容，加强对中央与地方分权的宪法调整；制定《中央与地方关系法》或《财政基本法》，具体规定政府间事权财权划分的详细内容，保持中央与地方关系的相对稳定性；现正起草的《税收基本法》体现与政府间事权划分相对应的基本税收制度，制定以公共服务均等化为目标的政府间转移支付法，健全和完善政府预算法。
二、单一制国家政府间事权财权划分法治化的国际经验：以英国和日本为例
“近现代国家是由法律构成的。它是用规则形式建立起来并依据规则管理的一系列机构，其权威存在于制定从法律上说有约束力的规则”[1].西方发达国家的中央地方关系都建立在明确的宪法和法律基础上，以法律形式对中央与地方的关系予以确定，详细规定地方政府的权限，使地方政府行为有法可依，中央与地方的权限也有相对固定的法律界限。西方单一制国家的政府间事权财权划分主要有两种模式：一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定各省与中央的事权范围；二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。下面，以英国和日本为例简单考察政府间事权财权划分法治化经验。
1.英国政府间财权事权划分的法律安排
英国宪法由不同年代形成或制定的宪法性法案、法院判决和宪法性惯例构成，包括《大宪章》（1215年）、《人身保护权法》（1679年）、《权利请愿书》（1627年）、《权利法案》（1689年）、《议会法》（1911、1949年）以及历次修改的选举法、市自治法和郡议会法等在内的一系列宪法性文件，使得财政立法权限、程序和国家财政体制等基本财政法律制度得以确立。
在预算收入法治化方面，必须遵照征收法规执行，以期获得预算规定的收入份额。《权利法案》和《大宪章》共同构成“非赞同毋纳税”宪法原则的完整基础，实现国会对国王征税权的控制，由上院、下院和国王（或女王）共同组成的议会是最高立法机关，行使国家的最高立法权。1787年《统一基金法》规定，所有政府收入都应该纳入统一基金，所有支出都应由统一基金支付，这样使得预算收入正规化，并以法律形式对政府在公共服务上的费用授权。1854年《公共收入统一基金支出法》进一步规定，国内收入各部、关税部和邮局的所有年度支出预算都被强制性地提交给议会，英国政府预算收入主要来源是税收和公债，由此，下院决定征收什么税种和税率多少的宪政理论最终确定。英国税收立法权完全属于中央，只有中央政府有权决定开征税收，地方政府无税收立法权，不能设置税种、开征税收。当然，中央政府行使的主要是根据议会授权的委任立法权[2].
在此基础上，英国实行严格的分税制，中央和郡的预算收入完全按税种划分，不设共享税，由各自所属的税务征收机关征收，中央预算收入通常要占到整个预算收入的80%左右。中央政府征收的税种有：包括个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税和遗产税在内的直接税，包括增值税、燃油税、烟草税、关税、白酒税、红酒税、啤酒和果汁酒税、赌博税、航空税、保险收益税、垃圾掩埋税、气候变化税在内的间接税，社会保障税以及包括车辆使用税、投资利息、红利收入、贸易附加税在内的其他税费等。地方政府收入主要包括地方税收入、来自中央政府的拨款、公共服务收费等。其中，地方税主要包括市政税和营业税两种，市政税针对居民住宅的房产评估价值课征，纳税人为房产的实际使用者。营业税由地方财政局下属税务机构征收，但收入要全额上缴中央，再由中央按照各地区的居民数返还给地方。因此，营业税经常被视为中央政府税，其收入专项用于向地方政府提供拨款。2001—2002财年，中央政府的直接税、间接税和社会保障税分别占经常性预算收入的40%、26.9%和16.2%；地方各类收入的比重在2002—2003财年分别是：收入援助拨款22%，营业税17%，其他拨款22%，公共服务收费12%，市政税16%，其他收入11%[3].
从中央政府与郡政府的事权划分来看，中央预算支出主要负担国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方补助；郡政府预算支出主要用于中小学教育、地方治安、消防、公路维修、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量的投资。
为实现政府间财政收支的纵向和横向均衡，在考虑地方政府支出需要和收入能力的基础上，英国中央政府通过公式化拨款、特定公式拨款以及专项拨款等三种转移支付形式使各地在基本的公共服务能力方面接近一致。公式化拨款通过年度预算程序进行分配，不限定资金用途，接受补助的政府可以根据自身需要灵活安排，属于无条件拨款，是中央政府对地方政府转移支付的主要形式，具体包括收入援助拨款、重新分配的营业税和治安拨款三种。公式化拨款计算公式为：
某地转移支付额=该地公式化支出份额+治安拨款（设有警局地区）-该地按预计全国平均税率征收的市政税
其中，公式化支出份额是基于各地的人口、社会结构和各地其他客观因素计算出的结果。工党政府上台后，测算公式化支出份额的考核项目从150个左右简化为7类，即教育、个人社会服务、警察与治安、消防、公路养护、环境保护与文化服务以及资本支出借款还贷。每个考核项目又分为若干个考核子项目。如教育考核项目具体又包括初等教育、中等教育、5岁以下儿童教育、高额成本学生教育、年轻人和社区教育等8个子项目，分别根据基本费用、贫困费用调整、地区费用调整、其他调整等因素确定考核项目支出。
特定公式拨款也通过一定的公式计算各地的拨款数额，作为公式化拨款的补充，主要解决公式化拨款无法兼顾的那些公共服务项目的拨款问题。中央政府对特定公式拨款的用途也没有限制，地方政府可以自主决定拨款投向。专项拨款只能用于城市公共设施、社会治安、环境保护等中央政府指定的专门用途。近年来，更多地利用专项拨款来代替收入援助拨款，主要原因在于中央政府希望确保地方政府充分支持中央政府所重视的特定服务项目，其拨款的严格限制也使地方政府不得不把拨款用于中央政府期望的项目。
2.日本政府间事权财权划分的法律安排
1947年《日本国宪法》第8章确认日本地方自治的基本原则，由此建立的《地方自治法》规定地方公共机构的形式、组织框架及行政准则，同时还规定这些地方机构与中央政府之间的关系。按照宪法和《地方自治法》的规定，日本地方自治体在与中央政府的关系中，地方政府（或称地方公共团体）作为独立法人与中央政府保持相对独立，无论在形式上还是在实际操作中，其自治权和独立地位均得到广泛的认同。
《地方自治法》采用法式大陆体系国家通用的“概括授权”方式，对政府间事务进行原则性划分，并通过个别法对政府间事权进行具体界定。政府间事权划分的基本原则是：中央政府负担关系国家主权等方面的事务、全国统一的国民活动相关事务、制定地方自治基本准则、宏观政策、事业与社会资本充实、实现与维持基本公共服务水平均等；地方政府承担广泛的地域性行政事务。根据1999年7月制定的《地方分权一览法》，日本对《地方自治法》进行修订，废止“机关委任事务”，并对中央政府与地方公共团体的作用和分工重新做出明确规定，地方公共团体的行政事务被调整为自治事务和法定委任事务。表1给出日本政府间在安全、社会资本、教育、福利卫生和产业经济方面的事权划分概况。
从财权划分来看，日本内阁每年编制“地方财政计划”估算下一个财政年度地方自治体收入和支出总额。该文件公之于众、提交给国会，并成为地方自治体财政运作的主要准则。日本地方税税收体系包括：个人所得税（个人住民税和个人事业税）和法人所得税（法人住民税、法人事业税、事业所税）在内的所得税；烟草税、高尔夫球场利用税、特别地方消费税、轻油交易税、汽车取得税、入浴税在内的消费税；固定资产税、都市计划税、汽车税、轻型汽车税、事业所税、特别土地保有税、宅地开发税、水利地益税、共同设施税在内的资产税；主要是不动产取得税的流通税。地方自治体财政缺口必须通过地方债和中央自治体拨付的预算款加以弥补，预算款包括地方交付税和国库交付税。以均等化为目标，地方交付税具有如下特点：（1）交付税总额与法人税、消费税、酒税等国税建立关联机制。（2）中央分别对道府县与市町村两级地方政府直接确定补助。（3）按照各地方政府基准财政收支确定交付税。（4）道府县按标准收入的80%、市町村按标准收入75%作为基准收入，并作为补助基础。
为协调和处置中央与地方关系，日本政府在政府机构设置方面建立确保政府间分权的有力措施。第一，中央与地方财政分管机制，中央财政是由财务省（也即财政部）管理，地方财政由总务省管理。中央政府做任何决策时不仅有一个部门能替地方政府反映地方财政状况，而且能够事先平衡中央与地方的关系，并且制订地方财政计划，管理地方财政。第二，中央政府相关部门按照经济区划和职能需要在地方设置派出机构，使得很多事务可以在当地解决。第三，日本在总务省下设置中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷。若地方政府与中央政府的某个部门存在矛盾，可以由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立、中立和公平地调查和仲裁。
三、我国政府间事权财权划分的法治化选择
借鉴有限政府理念以及政府间事权财权划分法治化的国际经验，针对包括政治、经济、文化和历史传统等因素在内的我国政府间事权财权划分的现实情况，科学合理地划分政府间事权和财权并使之科学化、法治化是我国处理政府间事权财权划分的必然选择。
（一）《中华人民共和国宪法》层次的修正
《中华人民共和国宪法》只规定中央与地方政府的组织形式以及“中央与地方应有职权划分”、“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，对于政府间财权划分缺乏明文规定。结果就是，我国中央政府的收权与放权缺乏法律依据，政府间财权关系不稳定，威胁中央政府权威并降低地方政府积极性。因此，应该在作为国家基本大法的《中华人民共和国宪法》修正中增加关于我国政府间事权财权划分，确定我国政府间事权财权划分的宪法基础，逐步使中央政府与地方政府的经济、行政和立法方面的职责权限、财政支出责任及其财权由宪法明确规定和原则上的具体划分。
（二）建议制定《中央与地方关系法》
制定《中央与地方关系法》，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将中央与地方的关系纳入到法制化轨道。这样，既可以防止中央政府收权、放权的随意性，使中央与地方政府合理分配权力制度化，又可确保中央权威，落实宪法所规定的民主集中制原则。
采取法律列举的方法，具体规定中央与地方政府的各自专有事权和支出职责以及中央和地方政府的共有事权和支出职责，并保持相对稳定性。当然，任何法律都不可能将所有事项一一列举分明，对“未明事项”可由中央或由中央交地方行使权力。
在政府间事权划分上，根据中央与地方在国家管理中的地位和作用，以法律形式确定中央和地方政府的事务管理范围和相应的权力。凡是关于国家整体利益、全局利益的事务，如国防、主权、外事等，应由中央处理；凡是关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理；而处理提供公共物品和公共服务这类事务的权限，必须在中央地方间合理划分。在此基础上，解决各职能部门对口设置双重领导问题，使得地方政府具有根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制的较大自由选择权。
中央政府的专有权力主要是管理全国性公共事务，如外交、国防与军事、制定和修改宪法、有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法、统一度量衡、航空、国道、国有铁路、国家邮电通讯的管理、中央财政与税收政策的确定、国家税收与地方税收的划分、国家货币与国家银行、对外贸易政策、适应改革开放的立法、行政区划、国有财产、国债、教育制度、人事制度、司法制度、跨地区贸易管理、宏观经济调控、全国性教育、文化、卫生、体育和社会保障等事业。
地方政府的专有权力主要是管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业，如适应国家法律、行政法规在本地区施行而制定的实施细则、为本地区的重大事项制定地方性法规、地方文化、教育、卫生、科学事业，地方固定资产投资、各种区域性补贴和支农支出、维护地方治安、本地区财政、税收、工商、贸易的管理、开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流、地方交通，邮电通讯事业、地方财政与税收、地方教育事业、地方财产管理、地方人事制度等。
供给跨地区性的准全国性公共产品是中央政府与地方政府的共同职责，由中央和地方政府共同安排财政支出。中央与地方的共有权力主要有环境保护、交通、保护人权与公民权、实施社会保障、维护社会治安、保护自然资源和环境等。
在政府间财权划分上，依据政府间事权划分的结果，确定中央和地方政府各自的支出责任。与中央政府专有事权相对应的财政支出责任由中央财政承担，与地方政府专有事权相对应的财政支出责任由地方财政来承担。而中央和地方政府共同承担的财政支出责任由中央和地方政府双方在法律规范的基础上进行划分。
（三）制定中央和地方政府财政收入权划分的法律
在确定中央和地方政府事权和支出责任的基础上，要明晰中央和地方政府的财政收入权，以此保证政府间事权与财权（财力）统一。具体地，包括两个方面的内容：（1）建议在《税收基本法》中考虑与政府间事权财权划分相适应的内容，规范中央和地方政府的税收收入，适度增加地方政府的税权。（2）建议制定《政府间转移支付法》，以法律形式规范政府间的财力转移，实现公共服务均等化。
各国税收法制建设的基本规律表明，税法是属于宪法、行政法之类的公法，是国家的重要法律，德国、日本、韩国和俄罗斯等国都设立有税收基本法。目前，我国税务部门征收的税种有18个，除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》及《税收征管法》外，缺乏税收实体法进行配套，多半依靠国务院6个条例和16个暂行条例，其不仅立法位次低，且存在着分散、交叉，甚至相互重叠，缺乏可操作性和透明性。制定税收基本法可以把我国税收法制原则、税法构成要素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人权益保护、征税机关基本职责等重大问题规定下来，能够弥补各个税种单行规定的欠缺和漏洞，有助于规范中央和地方政府的税收收入。自2006年9月起，《中华人民共和国税收基本法（税法通则）》专家稿开始起草，在此过程中，应该遵循强化中央财政，加强地方财政、适当集中、合理分权的原则，将税收划分为中央税、地方税、共享税，赋予地方政府一定的税收立法权，在中央的授权范围内，地方政府可以开征具有地方特色的税源自行设立地方性税种，并制定具体的征税办法，以地方法规的形式发布实施，然后报全国人民代表大会常务委员会备案；扩大地方政府的税收管理权限，将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府，改革现行的营业税和房地产税等财产税，将其作为地方的主体税，由地方政府来征收。给予地方政府税率浮动幅度的税率调整权，可以考虑建立分别适应比例税率、各种累进税率、有幅度的定额税率或固定税率、弹性税率的税种，让它们互相配合进行调节。
1994年，分税制使得我国中央财政具备向地方政府实施大规模转移支付的财力基础，但我国现行政府转移支付中包括很大比重的维护原有地方政府权益的税收返还，与地区差距导致的地方政府收入来源不平等相结合，这加剧了地区间差距。从中央与地方政府间转移支付的法律规范看，我国对转移支付资金的管理只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》。该办法将我国的政府间转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付，其中使用因素法来确定转移支付额度的一般性转移支付比较科学和规范，但是一般性转移支付在全部转移支付中的比重较小，从而使得我国政府间转移支付的科学性降低。因此，我国应该借鉴美、日、德等转移支付制度较为完善国家的经验，制定《政府间转移支付法》，建立科学的量化指标体系和客观标准，以消除历史和人为因素的不合理影响。在不断改进确定我国转移支付规模的因素法的基础上，提高因素法在我国中央政府对地方政府的转移支付规模中的比重，从而确保转移支付的规范性并使地方政府的支出责任与最终财力基本一致。
（四）完善《预算法》
我国已于2004年启动《预算法》修改工作，根据《全国人大常委会2006年立法计划》，2006年10月该法的修改草案将提交审议[4].在明确划分中央和地方政府事权的基础上，为提高公共产品的供给效率，根据公共商品的受益范围、受益时限，以及公共商品提供成本补偿方式的效率选择，应给予我国地方政府适度的税权、费权与债权，并通过预算法的相关调整与完善进行规范。
1.地方政府税权调整
分税制财政体制的核心是在合理界定中央和地方事权范围的基础上，使中央政府和地方政府都有基本稳定的收入来源。就税收而言，分税制的关键是划分税收管理权限，包括税收立法权、税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等。我国宪法和立法法规定，省级人大及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，而且，我国在1985年着手建立地方税时就曾明文规定部分税种的税收管理权下放地方。按现行规定，除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外，其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定。因此，严格说来我国并没有形成真正意义上的地方税。通过赋予地方政府适当的税权，建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系，是实行分税制财政体制的基础。
2.地方政府费权调整
针对地方政府收费范围和金额日益扩大的现实，我国分别于1990年和1996年颁布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》和《加强预算外资金管理的决定》。但由于规定过于原则、笼统且不规范，比如哪些情况允许地方收费，按什么程序经何步骤报批，哪些收费属于重要的收费项目等均无明确的标准，而收费之后其资金使用应如何管理则更未涉及，而且，所有的报批部门均属于政府部门，因而缺乏必要的限制与约束。因此，应该通过修订预算法，将宜采用收费形式的涉及面窄、延续时间短，收入用于专项支出且受益地域和边界相对明确的收费形式确定下来。
3.地方政府债权调整
地方政府的资本性支出，比如公路、图书馆和防汛设施等，在很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本应该分摊到收益年份。这在客观上要求将成本负担向后递延的分担方式，比如地方政府债务融资，特别是中长期债务融资。若债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致，实现受益公平原则，并将项目的收益和成本内部化，以提高地方政府经济活动的效率。因而，这是地方政府获得债权的合理性所在。美、日、法、德和英国等发达国家的成功经验表明，举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权[5].《中华人民共和国预算法》第28条规定“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”，但“法律和国务院另有规定”的实际内容并没有明确。“尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债”，“通过政府特定的市场机构（如市政建设公司）发行市政收益债券并没有被禁止，实际上已经广泛存在，并在不断地扩大”[6]，比如，2003年3月北京市政府申请发行被称为“准市政债券”的首期20亿元“奥运工程企业债券”获中央政府批准。因此，通过修改《预算法》，对地方政府能否发行债券、发行债券的主体资格、程序等问题进行法律规范，如此，可以为我国地方政府债权调整提供明确而规范的指导，并有助于我国政府间事权财权划分的法治化。
4.完善预算法的主要思路
第一，细化政府预算收入的内容。我国预算法第19条规定，预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入、其他收入四项组成。其中，预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容做出明确规定外，对“其他收入”的详细内容没有任何相关规定，这使得预算收入的内容极为笼统。因此，在预算法中细化政府收入的内容，如明确划分收费收入、罚没收入、社会保障基金收入、利息收入、债务收入等收入项目十分必要。
第二，实行规范和细化中央和地方政府财政收支的部门预算。部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金，综合反映政府收支的全貌，使预算内容更加完整；部门预算编制到部门、单位和项目，反映预算的具体内容和支出方向，使预算内容更加细化和公开透明；部门预算按因素法编制，反映政府职能的转变，使预算资金的投向更加科学合理。《预算法》可以对部门预算提出明确的、统一的要求，应当明确规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求等，以利于财政部门的统一管理和控制。凡属于中央事权范围而由地方财政安排支出的项目，划归中央财政支出；凡属于地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目，要随转移支付制度的完善划归地方财政支出；对中央地方共同分担的事务，要明确各自负担项目和出资的比例。
第三，增强地方财权的约束与制衡力量，以法律化的规定监督地方政府有效地使用权力和资金。预算法实际上是规定政府财政收支内容及财政资金使用、管理、监督的程序法，其目的是加强对政府公共收支行为的控制。因此，在允许地方拥有发行地方债券、开设新税、征收费种的权力的同时，必须拥有有效的约束机制。比如，应赋予辖区内居民更多的知情权与参政议政权；开征新税、发行地方债券及重要的收费项目应赋予地方人民代表大会审议权；为杜绝无限举债，必须规定举债占地方可用财力的最高上限，并以地方财政为担保，应得到中央政府主管部门，如财政部的批准，以便从宏观和总量角度控制地方发债，而且，应发挥信用评级机构等中介机构的作用，对地方债券建立评级制度，并加强审计部门的监督工作，防止地方财权被滥用。