应松年等：裸官实质是官员财产申报公开与制度建设-中国选举与治理网

　　7月25日据新华社报道，中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。而对裸官现象加强监管，背后触及的问题实质，仍然是官员财产申报与公开与内部制度建设。

　　两办文件加以案例，裸官现象再次引发关注。

　　7月25日据新华社报道，中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。这是中央政府为裸官监管首次发布正式管理措施。

　　关于裸官的最新案例是，7月28日，中国通信建设总公司原总经理助理董跃进(正处级)，被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8亿元、涉嫌单独或伙同他人受贿157万余元一案开庭审理。事发前，董跃进的妻儿均已移居美国。

　　中国外逃官员数量与所携资金数额，官方数据是：“近30年里外逃官员数量约为4000人，携走资金约500多亿美元，每人平均卷走约1亿元人民币。”

　　聚敛财产―――海外安家―――资产转移―――择机出逃―――滞留不归，这是贪官外逃的一般步骤。

　　这其中，“海外安家”的“官裸”之举与定性“贪官”的条件关联其实并不充分，亦非必要。只是相比其他官员，裸官腐败所承担的犯罪成本无疑大为减小。

　　国际化的大背景下，裸官现象反映出随着我国反腐工作力度加大，中国贪官的风险意识增强，反腐形势仍然严峻。

　　裸官现象本身的影响，更多体现在国家责任与忠诚信仰层面。

　　而对裸官现象加强监管，背后触及的问题实质，仍然是官员财产申报与公开与内部制度建设。“财政的阳光是基础性的阳光。”中国政法大学终身教授应松年对《法治周末》记者表示。

　　对公务员干部的科学分类，或将是执行关键。

　　裸官的信仰危机

　　“裸官现象在某方面反映了当前某些官员存在信仰危机。这些人对党的执政地位以及对政权都产生了怀疑，丧失了信念。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授对《法治周末》记者说，“有些人自己腐败，以为别人也腐败，很早就把财产和妻儿向国外转移，一旦感觉要事发败露或者政局稍有些不稳，就溜之大吉。”

　　规定和暂行规定中对官员瞒报、漏报等违规问题，设置了严厉的处罚条款。

　　“但是，贪官们连坐牢和杀头都不怕，又怎么会在意这些处罚条款呢?”中国政法大学宪政所所长蔡定剑教授对《法治周末》记者说。

　　蔡定剑认为：“就裸官具体而言，无论其是否存在腐败事实，其裸体做官的行为本身，首先已表明本应对国家负责的官员，却带头对自己的国家失去了信心，甚至作出损害国家利益之举，这种影响的危害远胜于裸官腐败的经济问题。”

　　政策密集仍有遗憾

　　暂行规定并未全文公开，从已公开的信息看，“此次暂行规定的特点有三：第一，由两办颁发，级别较高，属比较重要的文件;第二，暂行规定中提及的措施比较具体，操作性较强;第三，对于违规行为如不申报的，有具体的处理办法，可以说力度比较大”。姜明安亦表示，“但这仍然不是法律法规，红头文件的稳定性和约束力毕竟有限、仍然不够”。

　　事实上，在暂行规定印发前几日，两办亦曾印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，其中包括提出领导干部应当报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项。而由此规定往前追溯梳理可知，2009年2月至2010年以来，中央关于裸官监管的相关政策亦出台密集。

　　据上，暂行规定可以认为是对规定中某项要求的细化。“裸官监管是反腐败工作中的一个环节，规定中已经得以重视强调，其实并无必要以暂行规定的两办文件形式专门细化。”中国公安大学治安系教授王太元对《法治周末》记者说，“暂行规定的印发，更多意义上是为满足公众对于加强监管裸官的心理期待。”

　　“满足公众的心理需求也是一种进步，从制度角度来讲，规定细化后，会更为明确、更具可操作性。”蔡定剑同时提出具体内容建议，“从规定和暂行规定内容上看，仍然存在重要遗漏。这些规定不足以涵盖官员‘本人’是否拥有国外居留权的情况。”

　　“事实上，许多官员外逃前，往往已经非法获得了外国永久居留权或长期居留权的身份。要杜绝这种现象，就应该把本人是否有外国护照、国外居留权等情况纳入申报范围”。

　　蔡定剑表示，“这不仅涉及裸官问题，而且涉及国家主权问题―――一个国家的官员不能由外国公民或获得外国居留权的人担任。我认为不光是官员，包括人大代表和政协委员，都不应该持有外国护照或绿卡”。

　　监督公开是利器

　　“关于裸官的监督大都仍属内部系统及政策上的自我约束，执行效力及意义仍然有限。”上海交通大学法学院行政法教授朱芒对《法治周末》记者说，“官员财产必须如实申报并对外公开，这已不是建议，而是常识。”

　　但在王太元看来，不论是内、外部监督，都应注重论证其对象范围的界定是否清晰、程序是否完备合理，执行是否到位，之后的监管才能有序可循、有据可查。“制度一旦执行，即使官员财产的主动申报内容并不属实，也自有其作用”。

　　“相比外部监督，我认为内部的制度建设甚至更为重要。内部制度如果不完善，外部的监督就看不到。”应松年表示，“内部的权力如果适当分工(分工本身就意味着权力分散)，将决策、执行与监督职能分离开来，就能实现互相制约、互相监督，腐败的可能性亦会大为降低。”

　　应松年同时强调，“另一方面，我们也要强调外部监督，鼓励普通民众检举揭发”。

　　1995年4月20日，两办联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，标志着官员财产申报制度正式建立。

　　在执行上，国家机关副处级以上的干部其实每年亦都有填写财产和个人情况申报表。

　　“但自1995年以来，中国那么多官员贪污腐败，其中有谁如实申报过自己的资产情况?据我所知，并没有多少人认真、如实地填写。表格交到组织人事部门，就锁进文件柜。很多官员把资产也不放在自己名下，有的转给成年子女，有的放在情人名下，不一而足。如是手段，防不胜防。”蔡定剑认为根本原因在于，申报的结果没有对外公布。

　　“没有社会、媒体和官员身边人的监督，哪怕是有限范围的公开监督，再好的内部监督也会大打折扣。结果不为公众所知，就等同于‘无’。”蔡定剑称。

　　“官员的财产申报与公开在我国目前面临诸多难题。但对于裸官的监督，由于监管目标更为具体、相比之下应该会更有效力。”应松年表示，在短期内中国官员财产申报与公开无法贯彻普及的前提下，针对裸官的监管不失为迅速有效的反腐措施，“但监督要仔细谨慎，对象范围不能扩大化。”

　　裸官不应任主要领导

　　对于裸官对象监管范围的把握所牵涉出的，其实是公众监督与公民隐私权间的权衡问题。

　　蔡定剑认为，财产申报对象需科学准确界定的原因正在于，官员报告个人事项制度包括对裸官加强管理，均涉及到公务员的隐私权。“在一个民主国家，政治官员由于需要对选民负政治责任，因此，在其担任职务期间需要放弃部分个人隐私，以便于公民监督。且这类官员发生权钱交易的能力与空间皆很大，应纳入申报公开的对象范围。但对于普通公务员而言，其工作无非是一份职业、一种谋生手段”。

　　蔡定剑认为，现行的公务员管理制度并不科学，这导致我国的财产申报制度亦不科学。“科学的公务员‘官’‘员’分类与职务分类是建立有效官员申报制度的基础”。

　　“中国现在的问题是把不同类型的公务员混同在一起，以行政级别高低(副处级以上)来确定申报对象，而不是以职务分类来确定。”蔡定剑表示，我国副处级以上的官员尤其在中央机关大面积存在。“申报范围太宽，就起不到针对性作用。”

　　蔡定剑举例说，“在中央机关，有的一个处级甚至局级干部，也不过是一个办事人员，不应作为财产申报的对象;但县级政府部门的官员以及乡镇领导，虽然其只是科级，但是，它的性质是政治类官员或政治任命类官员，权力不小，理当列为财产申报对象”。

　　通过官员分类与职务分类的身份识别，蔡定剑认为可以解决两个问题，其一解决了隐私权和社会监督间的矛盾;其二，担任公职的政治官员不得拥有国外护照或绿卡。

　　对于官员的分类，应松年有不同看法。“分类是对的，但‘政治官员’是西方对官员的分类说法。对于我国官员财产申报的对象分类，鉴于我国的公务员权力过度集中，我认为首先应将单位一把手及分管某一方面的领导纳入申报监督范围;其次应该对权钱交易可能性较大的部门里的所有工作人员都加强监督”。

　　应松年举例说，“有的副处级以下的办事员虽然没有权钱交易的可能性，但其工作可能和公共财产有紧密关系”。

　　“在干部科学管理分类无法做到的情况下，深圳市规定，若做裸官就不得担任主要领导的做法，我认为是很大的进步，符合制度的忠诚信仰初衷”。

　　对于公开方式的内外范围，蔡定剑认为界定并非难事。“对内公开，是指机关内部、同事之间互相监督;对外公开，是指对社会公开。官员财产的申报情况在网上，老百姓都可以申请查阅。”蔡定剑同时指出，“对外公开亦可以细分层次，比如全国级别的政治官员公开范围对应全国，省级别的政治官员公开范围则对应该省百姓。”

　　应松年认为，由于官员敛财的途径主要是受贿和挪用公款，故国家公共费用的支出公开亦应引起重视。