张鸣：官场潜规则泛滥的制度原因

    自打吴思先生发明“潜规则”这一名词以来，潜规则已经变成我们这个社会最流行的用语。这个词，不只做名词用，而且可以当动词用。在每个角落，这个词似乎都适用。细琢磨起来，这个词，在两个地方用的最多，一个是跟政府有关的领域，一个是演艺界。

    潜规则里的规矩

    在今天，潜规则几乎等同于不正之风，甚至行贿受贿。但是，这个古已有之的现象，在古代跟今天还是略有不同。古代的政府机构，尤其是地方政府，官吏必然有大量的灰色收入。明清两代，实行低俸制，一个知县，一年的官俸不过45两银子。这点银子养家糊口都难，更谈不上过体面的生活。古今一理，千里做官只为财，日子都过不好，谁干呢？所以，地方官都可以在征粮征税以及审理诉讼案件的过程中捞很多好处，朝廷也睁一只眼闭一只眼。只是，在正常情况下，官员捞多少，书吏拿多少，衙役又能弄多少，大体有个数量比例的限制。大家约定俗成，一般不加以突破。这也是潜规则，一种取代正式制度的隐性制度。其间也许会有个别人突破尺度，坏规矩，乱来，但多数官员还是能守住潜规则里的规矩的。只有到了王朝末期，统治机器锈蚀，秩序混乱，规矩才会被彻底破坏。在正常年景，即使买官，也是一种半合法的行为。大部分的钱是入国库的，经手人拿到的，只是一部分的钱。而且，社会不管怎么乱，但总有一个领域，是绝对没有潜规则的，那就是科举考试。科举考试，就是整个社会最后的稳定机制。

    但是，我们今天面临的局面却有点麻烦。一方面，我们的政府制度化一直进步不大，新中国成立60余年，改革也30余年了，但党、人大、政府之间的关系，依然界限不清，没有明确的制度权限划分。政府预算制度至今没有建立，各级政府预算外收支还是一笔糊涂账。政府各部门关系没有理顺，条块分割依旧。拥有世界上最多的监督机构，但监督效率却十分低下。尽管依法治国的口号喊了几十年，但整个党政机构如何用法律来管理社会，还是不甚了了。但是，既不属于正式制度，也不属于法令的禁令，却层出不穷。禁令限制越来越严，从条文上看，没有给任何潜规则留有余地，即使因此而违反宪法，也在所不惜。一个公款吃喝，有关的禁令能编厚厚的一大本书，可是到今天，任何一个机关，招待费都是支出的大头，吃喝根本没有限制。实际上，几乎在任何一个禁令高挂的地方，禁令都是失效的，真正起作用的，是潜规则。潜规则跟禁令之间，形成了巨大的讽刺性的反差。而且，据我所知，潜规则没有约定俗成的限制，在禁令迭出的情况下，经常变化。上面的政治压力大了，潜规则所需的费用就高，压力小了，费用就低一点。懂行的，所费就低，不懂行的大头，所需费用就高。即使有关人士拿了钱不办事，求他的人也没有什么办法。过关办事，从司法系统捞人，买官卖官，莫不如此。

    显然，如果我们像目前某种流行的说法那样，打算学习传统政治的经验，回归儒家伦理，甚至外儒内法的做法。我们至少要保证社会有一个制度是严肃的，这就是科举考试，也就是选官制度。通过这个基本上没有潜规则的制度，把社会上的优秀人才，吸纳到官僚体系里来，通过人才的努力，改善制度化不完全造成的缺陷。然后通过这些官僚为核心的士绅阶层的道德，约束官僚潜规则，不令其恶性发展。然而，我们现在没有这样一个严肃的制度，过去高考略等于科举。但现在由于大学毕业生不再是国家干部，大学主要针对社会输送人才，高考已经起不到这样的作用。公务员考试按理应该类似于过去的高考，但现在的公务员考试，基本上是条块分割，各地自行其是，很难说有严肃性，内幕交易的潜规则现象，似乎一直都没断过。因此，所谓最大的腐败，人事腐败，始终不能根绝。

    遏制潜规则的最佳利器

    法治化是一个必经之路。其实自打清末新政以来，行政体系的全面改革，法治化是绕不开的。不建设法治化，不仅依法行政无从谈起，就是政府间关系，特别是中央与地方关系都理不清。可悲的是，60多年过去了，国家管理社会，不是靠运动，就是靠人工盯防。有一事，必有一机构，至少要有一人，严防死守，似乎才能管得住，才能放心。时间一长，管事的人出事了，就再派另一个人，或者另外一个机构去监督。结果最后是机构叠床架屋，层层叠叠，庞大臃肿，人浮于事。效率不高不说，连起码的政务运转都难，每兴新事，必须添新机构。管理装修，有装修办，管理馒头，有馒头办。最近兴低碳，又设置了低碳办。其实，无论机构臃肿到什么地步，人员膨胀到何种程度，都是一种人治，但却是跟古代政府截然不同的人治政府，因为古代是有限政府，我们是无限政府，什么都管，还没有统一的官场（士绅道德）。

    法治的前提，不仅仅是制定一堆法律，而是司法的独立。一战前的德国，是个二元制君主制国家，但司法却是独立的，著名的德皇跟磨坊主的官司，磨坊主能够赢了官司，让德皇给他重建被拆迁的磨坊，就说明了这一点。这样的司法独立，虽然一直被左派批评为保守，但一直到纳粹上台，才被摧毁。即使这样，在纳粹上台之初，也能顶住压力，没有按纳粹的意思审判国会纵火案。

    事实上，司法独立，不仅可以完成法治化的过程，最大限度地遏制目前的上访潮，保障社会稳定，而且是遏制潜规则的最佳利器。其实，即使在民主已经相当完善的国家，独立的司法不仅是社会的稳定机制，也是解决民主纠纷的最终手段，比如美国小布什和戈尔的大选纠纷，最终还是要靠最高法院裁决，一旦裁决做出，尽管当事人未必心服口服，但纠纷也就结束了。同时，司法不独立，司法本身也难以完善和自净，反而会成为潜规则横行的重灾区。

    一句话，要想遏制潜规则，必须有一种让社会可以信赖的制度，作为最后的依靠。（作者为中国人民大学国际关系学院教授）