提高领导干部廉洁自律各项规定执行力的调查思考

关于如何提高领导干部廉洁自律各项规定执行力的调查思考
江西省赣州市章贡区纪委
作者：康定围、孔健平
领导干部是国家行政法律、法规和有关政策的执行者，社会建设和公共事务管理的组织者，是党和政府联络群众的纽带和桥梁，在履行职责的过程中享有一定的自主权，代表着党和政府的形象。
自党的十四届二中全会以来，党中央多次把领导干部廉洁自律作为反腐败的一项重要任务摆在突出位置。党的十六大报告明确指出：要进一步抓好领导干部廉洁自律、查处大案要案、纠正部门和行业不正之风的工作。可见领导干部廉洁自律在加强党风廉政建设和反腐败斗争中的极端重要性。当前，领导干部廉洁自律意识整体得到加强，但还存在一些问题，需要我们认真研究，加以分析，予以解决，否则，势必滋生出许多领导干部的腐败现象，势必影响到党执政能力的提高，势必影响到党和政府在群众中的威信，势必影响到推进全民创业、加快富民兴赣。
因此，如何搞好领导干部的廉洁自律工作，显得非常重要。笔者针对这个问题，从以下几方面谈一谈自己的看法。
一，当前领导干部廉洁自律中存在较突出的问题
1，“期权化”现象。领导干部权力的“期权化”现象，早已是公开的秘密。有些领导干部退休后，并无什么特长和技术专长，而且基本上无所事事，却以顾问之类的名义在企业里拿着惊人的酬金，其中的原委大家心照不宣。但是，领导干部享受“期权”时，因为已经“不在其位不谋其政”，自然就不再在原单位和有关职能部门监督制约的范围之内。有时，虽然明知其是打着“发挥余热”的幌子兑现“期权”，原单位和有关职能部门也不便干涉。这种延期至退休后兑现的“权钱”交易，已成为一大腐败黑洞，必须引起高度重视。
2，“官商”现象。中央三令五申，禁止领导干部经商办企业，从事营利性活动后，“官商”之风虽然表面上有所遏制，但是实际上“官商”尤在，甚至“官商”之风有愈禁愈烈之势，由公开办经商办企业转入“地下活动”，通过其它形式变相从事经商活动，如挂别人之名，实际上自己在暗处操作，起幕后操纵作用，从而获得利益。有的既不挂名，也不出资，有些领导干部利用自手中的权力，为他们张罗关系，从中收取“介绍费”。现在的“官商”由“台前”转向“幕后”，由“显性”转为“阴性”,具有较大的隐蔽性。领导干部介入商业活动，必然影响市场竞争的平等性，破坏市场公平竞争原则，导致领导干部的腐败。
3，“跑官要官”现象。一些领导干部不安心于本职工作，这山望着那山高，动用全身招术，发动所有的关系网，千方百计、削尖脑袋往条件优越的单位钻，在山区乡镇工作，力争往国道边、乡镇走；在农村工作，力争往县城走；在清贫一点的单位工作，力争往待遇高的单位走。在请调报告中，冠冕堂皇地写着希望组织上能提供一个继续学习锻炼的机会，骨子里却打着为自己贪图享乐的主意。领导干部正常合理的流动，有助于工作的开展，但是这些到处跑官要官的干部，往往不是正常的干部流动，实际上是“领导批条”流动，或“关系工程”的跑官要官现象，而其中猫腻，不言而喻。
4，“送信”现象。这本是人们之间信息交流的一种方式，自三令五申强调禁止领导干部逢年过节和红白喜事不得收受“红包”之后，“送信”就演绎成一种变相送“红包”行贿受贿的手段。“送信”者美其名曰：“送信是给领导提建议，送文件。”而作为接受方的领导也就觉得是件非常自然的事而已。而且信封越送越大，涉及金额也越来越惊人，作为接受的一方，是在用党和人民赋予的权力为自己谋取私利，作为赠送的一方，是用钱物直接或间接行贿掌握实权者，为个人谋取私利，为单位谋取小团体利益。有的领导干部戏称之为“工作来往”也，其实质是一种行贿受贿的腐败现象。
5，“吃喝”现象。在现行的政治经济体制下，力行节约，正常的公务接待本无可厚非。但现在的“吃喝”，甚至“大吃大喝”却有愈演愈烈之势，一些领导干部用公款“吃喝”，喜欢攀比，喜欢摆阔，吃菜有特色、烟酒上档次，从城里吃到乡镇，从大街吃进小巷，从天上飞的吃到地上爬的，从地上爬的吃到海里游的，由小盘吃成大盆，大有“穷吃”“吃穷”之势，吃掉了民心，喝掉了党性。这样既影响了工作，又严重伤害了党和政府与人民群众的感情。
6，“空房”办公现象。随着信息技术的迅速发展，“手机”为领导干部联系工作带来了便利，提高了工作效率。但不容忽视的是，同时也给某些领导干部“遥控工作”带来了便利，经常办公室看不到人，找不到人，造成“空房”办公现象。领导干部通过手机布置工作，通过手机检查工作或听取工作汇报，而不深入群众、深入一线落实工作，靠前工作，往往只是一面之辞，把握不了工作的全局，致使许多工作流于形式，走走过场。这与当前加强机关效能建设，提高党的执政能力相悖。
二，引发这些腐败问题的主要原因
1，利益的驱动是产生这些腐败问题的原动力。俗话说：“人为财死，鸟为食亡”。正是由于人类这种原始的欲望和弱点，在强烈的利益要求驱动下，一些利欲熏心者便绞尽脑汁、挖空心思，寻找一切可乘之机攫取财富，腐败现象也就随之产生并不断发展。现在社会上出现的一些不正之风，如权钱交易、贪污受贿、行贿买官、跑官要官、造假骗官等现象是最好的例证。我们的少数领导干部正是由于面对金钱和权力的诱惑，无法很好的把持自己，置党纪国法于不顾，一步步走向腐化堕落。
2，引发上述问题的客观原因有三个方面：
（1）权力监控不得力。平稳、顺利地实现经济体制转型，必须依靠政府行政权力的引导和推动。因此，对转型期间行政权力的监控，就成为一种十分重要的手段，甚至可以说对保证经济转型的平稳顺利进行具有决定意义。但由于历史和现实的种种原因，我国目前在监控体系中还存在着一些盲点、漏点和乏力点。集中表现在干部选拔任用、一把手监督、司法执法的监控、权力运行过程及党政领导机关和公务人员的监督管理上。正是由于监控系统的不健全、不完善，势必造成对权力监控不得力，为少数拥有一定自主权的领导干部以权谋私提供了机会，为贪图享乐提供了温床，使得少数领导干部有机可乘，这是产生上述现象的客观原因之一。
（2）收入分配体制不合理。近年来，关于收入分配体制不合理（如：个人所得税），要求进行改革的呼声越来越强烈。分配体制的不合理性所造成的消极的社会影响，越来越深入，对于和谐社会建设，对于长期的稳定发展，都是一个潜在的巨大威胁。尤其对于反腐倡廉工作，更是一个巨大难题。分配体制的不合理所带来的直接后果，就是收入差距的扩大，贫富悬殊，撕裂社会群体。同时也会导致人们容易攀比，产生心理不平衡，甚至引发一部分人的“仇富”心态，引发社会治安问题。在这种情况下，有些领导干部为了“求富”也就铤而走险，做出违法乱纪的事情。利益分配不合理性产生心理上平衡性，这是导致某些领导干部产生上述腐败现象的客观原因之二。
（3）政策、法律、法规存在漏洞。腐败现象之所以能产生并迅速发展，与我们的政策、法律、法规存在漏洞是密不可分的。腐败分子就是善于寻找政策漏洞，只要政策本身具有这样那样的漏洞，腐败现象就会很快地渗透进去，在其中开始滋生和发展，并很快形成规模。现行的各种政策、法律、法规存在的空隙大小是腐败现象产生和发展的客观原因之三。
3，执法执纪不严，查处不力是引发上述现象的重要原因。“民不告，官不究”，没有造成恶劣影响的不追究，有“后台”的不追究，是某些执法执纪部门或执法人员在执纪执法过程中存在的突出问题。惩治思想腐败，惩治“小节”腐败是执法执纪部门的薄弱环节，“千里之堤，溃于蚁穴”，如果不从思想入手，不从小节制约，一旦造成恶劣影响，必然给国家和人民带来重大的损失。正因为有这些“不追究”的存在，使得某些领导干部大法不犯，小错不断，有恃无恐，呈现愈演愈烈之势。
三，有效遏制上述问题的几点对策
1，加强宣传教育,不断提高领导干部廉洁自律意识
宣传教育是反腐倡廉的重要组在部分，是领导干部廉洁自律工作的基础工作。各级党委要加强领导,落实责任，促进齐抓共管，同时必紧密联系实际，突出重点对象和环节，不断提高宣传教育的实际成效，不断增强领导干部廉洁自律的意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线。
（1）各级党委要高度重视反腐倡廉宣传教育工作。要把反腐倡廉宣传教育工作作为政治文明、精神文明和物质文明建设及共产党员先进性教育的重要内容，并对反腐倡廉宣传教育工作进行统一部署，统一规划、统一要求、统一实施。要加强对领导干部的思想教育、警示教育、职业道德教育和法纪教育。着力提高他们的思想道德、政治素质和法律素质，牢固树立诚信服务意识；树立法制观念；树立正确的世界观、人生观、价值观，权力观和地位观；树立以廉为荣，以贪为耻的荣辱观。时刻保持清醒的头脑和高尚的情操，“慎细微”、“慎独处”、“慎欲念”、“牢记两个务必”，自觉抵制拜金主义、享乐主义的各种诱惑和侵蚀，牢固构筑拒腐防变的思想道德防线，提高防腐拒变的能力，不断提高领导干部廉洁自律的意识。
（2）突出重点对象和环节。要坚持以“人”为本，以“廉”为主要内容，教育领导干部不断提高在是非面前的辨别能力，在透惑面前的自控能力，在警示面前的自省能力，增强廉洁自律的自觉性。在教育中要以主要领导干部，重点部门负责人作为宣传教育的重点对象。要经常对他们进行依法行政、秉公办事的教育，摈弃重关系、讲人情、不讲原则的传统陋习，淡化办事中的“人治”、“权治”因素，增强法制观念。把重大决策、资金和人事管理、干部任免等作为宣传教育的重点环节。抓住了宣传教育的重点对象和环节，就抓住了领导干部廉洁自律工作的重点，就能使领导干部廉洁自律工作取得实效。
（3）重视对广大群众的宣传教育。尤其要重视对广大群众进行政策、法制方面的宣传教育，让广大人民群众知道领导干部什么事该做，什么事不该做，同时也让群众知道哪些是自己的权力，哪些是自己的义务，帮助广大群众树立正确的权利义务观念，更有利于广大群众正确行使自己的监督权力，履行自己的监督义务，自觉行使对领导干部的监督举报权力。从而起到调动广大群众监督的积极性和主动性，扩大社会监督主体，发挥群体监督作用。
2，积极探索，不断完善领导干部廉洁自律工作制度
制度的核心意义是规范，制度的问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强领导干部廉洁自律工作，必须在创新完善体制上下功夫，用制度来约束领导干部廉洁从政行为，形成靠制度管人、管事的局面，从源头上遏制腐败的发生。
（1） 增强政策透明度，从源头上根治“期权化”现象。杜绝权力的“期权交易”，除要对现职领导干部权力的行使进行切实有效的监督制约外，关键是还要从源头上加以防范。源头是什么？是很多现行的政策不透明，“阳光操作”范围太窄。阳光总是很好的防腐剂。如果做到政策公开透明，按政策制度公开办事，无论是下海的官员，还是其他从事经营活动的人，都在一个平台上公平竞争。那也就不存在什么“权力压倒一切”，更不会存在“权力期权化”了。
同时，还要建立对领导干部任期经济责任审计、离任审计和事后审计制度，力求形成这样一种“预期压力”，对离职的“问题官员”，不论离开原岗位有多长时间，也不论走到天涯还是海角，都可以“秋后算账”，依法追究相关责任。不能让“期权”成为腐败的“避风港”。“权力期权”一旦暴露，随时随地都将受到法律的制裁。
（2）建立科学合理的分配体制，根除“官商”现象。其实腐败在很大程度或者说在其本质上，就是分配的不合理，“分配的不公”。因此，为了更有效的遏制腐败，我们应在坚持效率优先的同时，逐步加重公平的分量，理顺分配关系，规范分配秩序，建立公正收入分配体制。一是在初次分配中，要建立健全市场机制，辅以必要的行政手段，以效率为前提，贯彻按劳动和按要素分配原则，让激励性和效率性收入分配确实到位，控制垄断收入，取缔非法收入，实现合理的初次分配。二是在第二次分配中，要讲公平，主要是财政收入转移，着力使保障性收入分配到位，成为第一次分配的补充。这需要以公平为原则，加大政府调控力度，通过经济立法、经济政策，运用税收、金融、行政等调节干预手段，合理调整国民收入分配格局，保证低收入居民的保障性收入，解决城乡之间、区域之间和部分成员之间收入差距拉大的问题。三是在第三次分配中，要讲“爱心”，发展慈善事业，充分发挥社会团体在分配过程中的作用，对政府救助“拾遗补缺”。 慈善事业和社会团体可通过非官方形式吸纳社会好心人捐助钱款，帮助需要帮助的人，实现财富的有益流动，弘扬社会互助氛围。国家应鼓励建立公益性基金，调节财富分配。
对于公职人员的薪资和福利待遇改革，既要积极探索，又要稳步推进，有条件的单位可进行试点。但解决这些问题涉及到全局，全面推行这项改革需要以法律作保证，必须遵照党和国家的规定去办。
这既有助于建立和谐社会，又有助于消除产生“官商”腐败现象的经济根源。
（3）深化干部人事管理制度，遏制“跑官要官”现象。积极推进干部人事工作的科学化、民主化和制度化建设，继续推进和完善民主推荐、民主测评、差额考核、任前公示和试用期等制度。事业单位要逐步扩大领导干部公开竞争上岗的数量和范围，形成能上能下、能进能出的用人机制。坚持民主集中制，充分发扬民主，逐步实行任免干部票决制。进一步完善干部考核制度，全面深入地了解干部德、能、勤、绩、廉的情况，注意了解在“生活圈”和“社交圈”的表现。积极探索用人失察失误责任追究制，进一步完善干部监督工作联系会议制度，对拟提拔任用干部人选，讨论前要征求同级纪检监察部门的意见，防止提拔干部带“病”上岗。这样既有利于领导干部的合理流动，又能起到遏制“跑官要官”的腐败现象。
（4）实行权力全程监控制度，清除“送信”现象。对领导干部行使权力，实行全程监控制度。做到领导干部的权力行使到哪里，领导干部活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。在现实生活中，有些领导干部具有“双重人格”，台上讲的和台下做的不一样，八小时内和八小时外不一样，加之领导干部“八小时外”的活动具有复杂性、隐蔽性和分散性，自认为无人监督，放弃自律，所以什么事都敢干，什么地方都敢去，什么东西都敢拿。因此，领导干部八小时外的活动也应纳入监督范围，实施全程监控。
此外，对领导干部岗位变动，职务升迁及家庭有婚丧嫁娶、乔迁新居、逢年过节等特殊时期，做到未雨绸缪，早打招呼、早提醒，保证事前监督落实到位。权力运行监控到位，掌权者能够做到秉公办事，那“送信”者自然就无法从掌权者手中得到什么利益和好处，没有了利益和好处，谁还会为之送钱呢？自然而然“送信”行贿现象也就随之消失。
（5）加强国有资金管理，刹“吃喝”之风。规范资金管理是搞好领导干部廉洁自律的关键环节。要继续落实财政体制改革的要求，进一步完善部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度和收支两条线的管理。在资金管理上，首先是推行资金统一管理制度，切实改变一些单位资金管理上下脱节、职责不清、管理不到位的情况。其次是完善部门、单位预算制度和预算审计制度，着力解决预算编报和执行中随意性过大的行为，确保资金安全。第三要进一步增加资金运作过程公开的透明性，公开的内容要具体，公开的范围要扩大，公开的方式要更新，例如：领导念一遍结果只能算是口头公开，但这样很难起到预期的公开监督效果，应以书面公开与口头公开相结，有的还可以在一定的媒体上作出公开，公开就是阳光操作。阳光就能起防腐的作用，就能管理好资金，就能够更有效地刹住“吃喝”之风。
（6），抓好“三员”监督制度，消除“空房”办公现象。“三员”是指党风监察员、人民监督员、机关效能监察员。他们是监督领域和反腐败战线上的一支特殊队伍，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用，希望继续努力发挥好“三员”的监督、参谋、桥梁作用，积极主动地开展“三员”监督工作，努力推动“三员”监督工作的经常化、制度化。通过“三员”的外部监督作用，促使机关干部改变工作作风，提高领导干部廉洁自律、秉公办事的自觉性，消除“空房”办公现象，从而提高机关效能。
3，强化监督，加大查处力度，确保领导干部廉洁自律工作取实效
强化对权力的监督是确保领导干部廉洁自律的关键。查处违反廉洁自律的规定案件，是促进领导干部廉洁自律，维护党纪政纪的重要手段。强化监督，加大查处力度应从以下几点入手：
（1）要努力建设一支高素质的执法执纪队伍。执法执纪人员素质水平的高低，直接关系到监察监督工作的好坏。执法执纪人员不但要加强政治理论和法律法规学习，而且还要不断拓宽自己的知识面，掌握先进的科技技能。只有高素质的执法执纪队伍，才能更有效地行使监察监督权力，更有效地加大对腐败问题的查处力度。
（2）要加强对领导干部权力的监督。加强对领导干部的权力监督，重点做好下面四个方面的：一要善于把握重点，在贯彻落实民主集中制上下功夫。凡涉及重大决策、重大项目安排、重要干部任免和大额资金的使用，必须由领导班子集体按决策程序，议事规则经集体讨论作出决定。对那些过于集中又容易滋生腐败的权力要严格规范、合理配置和科学分解，使分解后的权力运行规范化、程序化，以达到相互制约、相互制衡，减少或杜绝在执行过程中的暗箱操作的可能。二要实行全程监督，把事前预防和事中约束作为重要的监督环节。事前监督，首先要抓好决策民主化，这是实现科学决策的重要前提，善于听取各方面的意见和建议，实行领导、专家、群众相结合的决策机制。其次，要确定重点，增强监督的针对性，把拥有执法权、行政审批权、人事权、财权的个人、部门作为重点。再次，要拓展监督空间，实施全方位多层面的监督，领导干部八小时外的活动也应纳入监督范围，实施全程监控。三要努力拓宽监督渠道，建立健全对领导干部监督的网络。首先要切实发挥党组织对领导干部的管理教育功能，着力提高党委民主生活会的质量。其次要建立领导干部相互监督责任追究制度。领导班子中，如果有领导干部发生严重问题，不仅要处理当事人，也要追究党政领导及相关领导成员的责任。再次要设立群众举报专线，建立群众举报中心和信访约谈、提醒制度。同时要充分利用舆论监督的作用，为他们的有效监督提供必要的条件和宽松的环境，积极支持新闻媒体公开曝光，揭短亮丑，以达到“一人曝光，警示一片”的社会效果。最后要完善领导干部重大事项报告制度。对上级要求的个人收入申报，授受礼品登记收缴等廉政规定，要认真抓好落实。
（3）以领导干部特别是主要领导干部为重点，强化党内监督。要严格执行民主集中制，健全领导班子议事规则，完善议事程序。涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金的使用等，必须由领导班子集体研究决定。要通过定期召开民主生活会，开展批评与自我批评，强化领导班子内部监督，突出抓好对“一把手”的监督。
（4）以专项清理为重点，加大查办案件力度。专项清理是促进领导干部廉洁自律的重要手段之一。要结合中纪委监察部每年专项清理的重点，找准本单位、本系统廉洁自律方面的突出问题，有针对性地抓好专项清理。当前，各级纪检监察部门要按照中纪委监察部的要求，协助党组（党委）加大对领导干部违反配偶子女从业规定、跑官要官、收受礼金等案件的查处力度，维护领导干部廉洁自律规定的严肃性，切实克服失之于宽、失之于软的现象，无论案情多么复杂，不管涉及到谁，发现一起，查处一起，决不手软。通过查办案件，教育一片，整治一方，提高领导干部廉洁自律的自觉性，达到通过惩治手段真正教育人的目的。