南非民主憲政的經驗（下）

关键词： 南非    民主    宪政    曼德拉    种族主义
一、寬宥原有統治者是平穩過渡到民主憲政國家的重要條件1.結束專制統治的一個困境。在反對種族主義或其他類型專制統治的過程中，一個最大的難題就是如何處置過去的專制統治者及統治集團。專制統治者或統治集團都享受著專制特權和壟斷經濟利益。為了維護專制統治，他們都有過長時間的鎮壓反對派和民主運動的經歷。這就陷入一個死結之中：專制統治時間越長，統治越嚴苛，其侵犯人權的記錄也越多，統治集團也就越不敢放鬆統治。這類國家也就越來越接近一場革命或內戰。南非在如何對待原有統治者方面為整個人類提供了一個極好的經驗：對過去的統治者和統治集團侵犯人權的行為要進行清算，但不能報復，而要盡最大可能給予寬容；對於過去統治的受害者則要給予補償。寬宥原有統治集團，他們就不會對政治變革激烈反抗，因為，畢竟舊制度的不合理不公正是顯而易見的。追求公正乃是所有人的固有天性。
2.非國大堅持政治包容和民族和解的政策。非國大自20世紀初成立以來,始終以民族和解和政治包容為特徵。從20世紀80年代後期開始對南非的變革進行理論、政策和組織上的準備,通過談判取得和解成為非國大確定不疑的方針。
曼德拉在1989年3月從監獄中寫給白人總統博塔的信中明確指出,“必須解決兩個政治問題:第一,要求在統一的國家中實現多數人統治;第二,南非白人對這種要求的擔心,以及白人堅持要求在制度上保證多數人統治不意味著黑人支配占少數的白人。”曼德拉認為談判雙方必須在這兩個立場上求得和解。後來，經過3年艱苦的多黨制憲談判,南非各界代表對政治和解達成一致,於1993年底通過了臨時憲法(1993年南非憲法)。1994年全民大選開始了建立種族平等、性別平等的統一民主國家的進程。
前文已提到，在整個非洲大陸的白人中，布林人唯一不自認是歐洲人而自認是非洲人。由於“沒有退路”，他們在維護既得利益方面顯得特別頑固，不僅敵視黑人，而且對那些被他們認為是客居非洲的“盎格魯撒克遜殖民者”及其宗主國、以至在一定程度上受這些宗主國影響的國際社會，都懷有極大的戒心，並因此而長期發展出一種類似猶太人那樣的強烈的危機感和集體意識。為了打消布林人的不安全感，南非過渡時期國家充分考慮了白人阿非裏卡人保守勢力要求建立“民族國家”的要求而在法律上做出了留有餘地，作出了安排。1996年南非新憲法仍然保留了有關阿非裏卡人對“民族國家”問題繼續探求的條款。但如果新制度能夠充分保障他們的平等權益，他們又有何必要非要建立自己的“民族國家”呢？
當新南非成立十年以後，白人右翼自由陣線党總書記埃斯上校表示,他們要求保護阿非裏卡人的文化,要求擴大自治權,是在統一國家的基礎上,這裏所有的政黨都希望這個制度正常運行。他說,“很幸運南非有曼德拉,他理解我們。”除少數極端種族主義分子外,誰也不願意看到內戰。www.unicornbbs.cn
新制度下南非種族關係根本性的變化是：黑人當家做主,白人失去特權,人人權利平等。正義的實現就要對種族隔離制度下的罪惡進行清算,使受害者得到精神和物質上的補償。和解的實現需要諒解和寬容。
3.新南非對種族主義統治的清算和寬恕。南非新政府對種族隔離時期罪行的清算是針對舊制度的整體清算,主要不是針對個人的懲處。但是,個人必須通過坦白,求得寬恕。根據《促進民族團結與和解法》(1995年34號法令)建立的“真相與和解委員會”,被賦予歷史性任務,包括(1)促進民族團結與和解,以理解的精神超越過去的衝突和分裂,通過調查與聽證,對1960年3月1日至種族隔離制度廢止期間發生的粗暴侵犯人權的罪行進行認定。(2)對於徹底坦白全部相關犯罪事實者,給予赦免,但其行為必須是出於政治動機,並且其坦白符合該法令的要求。(3)確認並公佈受害者的下落,通過給予受害者機會講述自己受害的情節,以恢復他們的人格和公民尊嚴,並對給予他們的賠償措施提出建議。(4)編寫一部盡可能全面的報告,記述“真相與和解委員會”在履行上述3項職責時的活動和結論,包括對今後避免發生侵犯人權問題的措施建議。
從1996年到2003年,“真相與和解委員會”共審理22萬多個案例。諾貝爾和平獎獲得者圖圖主教在聆聽成千上萬受害者的控訴和加害者對罪行的描述時,常常泣不成聲。他感慨道：我們“被一個又一個證詞所揭示的慘絕人寰的細節和腐敗墮落的罪行所震撼。按照常理,我們人民對於施加給他們的暴行會怒不可遏。但是他們所表現的高尚精神和寬容的情懷使我們深受感動。儘管經受了那麼多的傷痛和苦難,對那些在黑暗年代犯下滅絕人性罪行的人,他們表現出的諒解和寬容精神使世界為之驚歎。”
到2003年3月“真相與和解委員會”提交最終報告時,共有1200人獲得大赦,5500人的申請被駁回。但是對赦免的申請仍在審理。新南非已經廢除死刑,那些未獲大赦的罪犯,雖然要受到法律制裁,但是還有生路。“真相與和解委員會”的工作始於1995年12月16日(南非的和解日),最終報告完成於2003年3月21日(南非的人權日)。www.unicornbbs.cn
圖圖主教在完成這一歷史任務後說：“真相與和解委員會”的成功,“確保我們避免了眾多生命遭受塗炭的種族衝突的災難”。南非獨特的“真相與和解委員會”得到國際社會的肯定和讚賞。[1]
二、對歷史形成的不合理的特權和權益的調整改革應緩行有償政治上的特權與經濟上的特權是密切聯繫的。任何獨裁國家也都有與之相伴的經濟上的特權或其他不合理利益。南非三百餘年的種族統治也導致了經濟上嚴重不平等，最突出和有代表性的就是土地所有權上的不平等。南非在對歷史形成的不合理的特權和權益的調整採用了緩行有償的手段，這一經驗值得其他國家借鑒。
1.南非歷史上形成的不合理的白人特權和黑人屈辱地位。1910年南非聯邦成立後，1913年制定《土著土地法》和1936年《土著信託土地法》是兩項被稱為種族隔離制度三大支柱之一的土地問題根本性法律。1913年《土著土地法》的基本內容是在當時黑人擁有土地的地區劃出860萬公頃土地作為黑人“保留地”,其他種族不得侵佔;黑人也不得在“保留地”以外擁有土地,包括購買、租借和“擅自占地”等。這個土地法的頒佈,使得當時占全南非人口67%的400萬黑人僅擁有73%的土地;而占全南非人口不到20%的約100萬白人卻占了其餘的廣大土地。不僅如此,許多“保留地”不是位於乾旱地區,就是在沼澤地帶或水土易於流失的丘陵、高原,可耕地少,土地貧瘠,自然條件差。“保留地”的人口密度大大高於白人地區。20年後,鑒於“保留地”的人口膨脹,白人統治者又制定了1936年《土著信託土地法》。該法規定在10年內由政府購買630萬公頃土地作為“讓與土地”劃歸黑人,以彌補他們土地的不足。1913年《土著土地法》和1936年《土著信託土地法》的頒佈使得黑人擁有土地約1500萬公頃,僅占全國土地的13%；其餘的87%土地則為白人私有或國家所有。www.unicornbbs.cn
新南非背負的就是這樣沉重的歷史包袱。前非國大總書記拉馬福薩曾經這樣強調解決土地問題的重要性:“除非我們解決土地問題,否則我們就不會有一個國家。如果我們解決不好,我們會把南非撕成碎片。如果我們解決好了,我們就為一個真正統一的國家奠定了基礎。”土地問題牽連種族關係、國計民生和新南非的重建,無可回避。土地改革,勢在必行。
2.南非實行土地改革的措施。新南非通過什麼途徑改變歷史上遺留下來的土地佔有和分配的不合理狀況?可以有多種選擇,例如實行土地國有化或強制沒收白人土地,再將土地分配給黑人。
主要執政黨非國大認為,必須從實際情況出發,走切合自己特點的路。新南非是通過和平談判和民主進程誕生的,黑人和白人兩大種族群體都做出了讓步,實行種族和解與國家團結以振興經濟成為首要任務。在這一前提下,必須本著協商與和解的精神,運用法律手段和市場機制,採取和平贖買方式,使白人土地回到黑人手中,從而加強穩定、提高生產水準,減少貧困,促進經濟發展。任何非和平和非法律的方式,都與新南非的立國精神相違背,只能惡化種族關係,損害社會安定和經濟增長,是不可取的。這就是新南非土地改革的指導思想。www.unicornbbs.cn
這一指導思想已經在南非的根本大法——1993年《南非臨時憲法》和1996年《南非正式憲法》中得到體現與確認。臨時憲法第28條和正式憲法第25條都將財產權列為公民的基本權利,非依照法律不得剝奪;如依照法律為公共目的或公共利益徵用公民財產,需要給予賠償。臨時憲法還對土地權利的回歸專門作出詳細規定;正式憲法則在財產權中進一步規定公民的土地回歸權利、在公平基礎上獲得土地的權利、公民的土地所有權和使用權得到保障,以及國家進行土地改革屬於公共利益。
根據上述指導思想和新南非頒佈的有關文件規定,土地改革的基本方針政策可以概括如下:（1）土地改革的目的是:改變種族隔離時期土地佔有和使用的不公正、不平等狀況,使黑人擁有自己的土地;促進國家和解與穩定;推動經濟增長;改善農民福利和減少貧困。（2）土地改革的基本內容是：實現土地回歸；土地重新分配；確保土地所有權和使用權得到法律保障。（3）對需要獲得土地居住、耕作和用於其他目的的人給予財政支援。（4）運用市場機制,克服體制上和法律上的障礙,重新分配土地。（5）為實行土地回歸和重新分配,首先使用可資利用的國有土地。
根據臨時憲法和《土地回歸權利法》,相繼成立了土地回歸權利委員會和土地申訴法庭,前者負責調查、協商和處理土地申訴事宜,後者則對有爭議的土地申訴進行審理和作出判決。土地申訴法庭的地位相當於高級法院,政府不得干涉該法庭的工作。
總結新南非10年土地改革歷程,首先,應該肯定,取得了不少成績,土地改革三大內容———土地回歸、土地重新分配和土地權益法律保障方面都獲得進展,這在前面有所涉及。1999年2月,土地事務和農業部長哈尼科姆在議會中總結5年土地改革情況時說:“在過去5年中已經取得顯著進展。”他指出,自1994年以來,共有53675個家庭獲得654998公頃土地,已經制定22項法律和修正案,以建立土地改革的法律框架,9個省全都成立了土地改革機構。到2002年8月,總共轉移的土地達到167萬公頃。可喜的是,南非原始居民科伊桑人在2002年也獲得58萬公頃原來屬於他們的土地,從而迎來了其歷史新時代。
但是,從總體上看,土地改革的進展還不夠理想,問題很多,道路並不平坦。開始幾年,土地改革的步伐比較緩慢,後來雖然有所改進,但是同原定的目標仍有很大差距。原先於1994年確定,5年內將30%的農地重新分配。這一指標未能實現。2000年不得不將指標再延期15年,即到2015年完成。南非西開普大學研究學者霍爾指出,如果按照目前的土地改革速度,即使到2015年也完成不了。2001年,南非全國土地委員會主任赫拉奇維約承認:“在南非誕生後7年內,僅有不到2%的土地從白人轉移到黑人手中。”因此,政府和輿論都認為,土地改革的進程必須加快。www.unicornbbs.cn
土地改革所以進展不快,根本的原因,在於土地問題經過幾世紀的歷史沉積,年深日久,盤根錯節,各種矛盾交集,解決的難度極大,的確不是朝夕所能完成。土地事務和農業部長哈尼科姆說過:“土地改革作為一項發展計畫,是國家的長期工程,不能速成。”[2]
土地改革必然要受到原土地所有者的抵制。白人是土地的既得利益者,對土地改革一直抱有疑慮和反感。雖然政府強調通過和平贖買方式讓他們交出土地,但他們視土地為命根子,不會輕易放棄。可以說,土地改革每走出一步,都會遭到白人農場主的抵抗。在黑人家園，部落酋長擔心土地改革在村社土地管理上會侵犯他們的固有權利,也有抵觸情緒。
從南非的經驗看，要調整原有不合理的權益關係，實現平穩過渡，緩行和贖買是必要的，雖然進展緩慢，但避免了劇烈的民族衝突甚至政治動盪，經濟也得以持續發展，總體上對國家是更理智的方案。比較南非鄰國辛巴威的土地改革，不顧白人權益的急速土地改革帶來了政治動盪和經濟衰退。本來，辛巴威經濟水準在南部非洲曾僅次於南非，被稱為南部非洲的“菜籃子”。但近年來經濟總量已縮減30%，失業率更是達到令人咋舌的80%，全國1300萬人口中，貧困人口占70%。2002年，辛巴威總統穆加貝宣佈該國處於饑荒狀態。www.unicornbbs.cn
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[1]杨立华：《新南非十年：多元一体国家的建设》，载《西亚非洲》(双月刊)，2004年第4期。
[2]夏吉生：《新南非十年土改路》，载《西亚非洲》(双月刊)2004年第6期。
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