特稿:刚性监管易致冲突 柔性管理凸显政府理念变革

强制性执法已不适应当前城市管理
处于社会转型期的我国行政执法机关普遍面临着任务重、要求高、环境复杂、手段不足的问题，通过机制创新和方法创新来提高执法水平和实效，就成为行政执法机关的紧要课题。
在传统的行政管理模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性监管方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突。

城管与小贩屡发冲突 “猫鼠游戏”凸显不和谐(资料图片)
我们的城市正变得越来越大，越来越现代化，城市管理也越来越强化，但在一些地方、一些时候，城市管理不仅没能有效改善市民的工作与生活条件，反倒增添了不少麻烦、制造了新的矛盾。
我们究竟需要什么样的城市管理？城市管理如何真正做到以人为本？
看到捅死同事李志强的犯罪嫌疑人崔英杰引来世人同情，看到付出宝贵生命的李志强身后仍然遭到一些非议，北京市海淀区城市管理监察大队的一些队员们告诉《瞭望》新闻周刊，他们的心情“十分复杂”。
柔性管理应时而生
改革开放后，我国一些行政机关开始运用行政指导，但对其尚无准确认识。长期以来，行政执法机关对于行政管理行为的认识和运用，主要集中于刚性行为，对于非刚性的行为考虑不足。行政处罚的最终目标是减少违法，使我国步入法治社会，但实际上，处罚的效果往往不尽人意，此时行政指导等“柔性管理”应运而生。

“这儿不准摆摊儿，快点收了啊！”城管队员大声劝告一个路边瓜摊主。赤裸着上身的小贩好似没听见，完全不理会朝他走来的城管队员，“咔”一刀下去，西瓜汁四溢。小贩麻利地把刚切好的瓜放到秤上，大声吆喝：“两块四！”收完钱，小贩又从容地掏出手机拨起了电话。“快点收了，要不要我们帮你收啊？”直到城管把警告单递到了小贩面前，他才抬眼看城管：“啥事？”
昨日（21日），公安部透露，在流动人口违法犯罪地域特点明显的地区，要积极试行“外警协管外口”的做法，即俗称的“老乡警察管老乡”。前不久，来自珠三角八个地级市的公安局相关部门在东莞召开流动人口治安管理省际警务协作试点工作座谈会，拟推广这种做法。
柔性管理：建设服务型政府的重要切入点
建设服务型政府，政府行政管理就不能停留在监督、管理等职能上，不能总是习惯于使用以行政强制力为后盾的执法方式，行政指导作为一种柔性管理手段,是建设服 务型政府的重要切入点。政府不但要重视经济调节、市场监管的功能，现在更要强调培育市场，培养市场主体的能力。
行政指导等柔性管理最大的意义在于“管制型政府”向“服务型政府”的转变，政府提供更多柔性的服务。
什么是行政指导？
行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为，以实现一定行政目的，在其职责范围内实施的不具有国家强制力的行为。
7月15日~16日，由福建省工商局和中国人民大学宪政与行政法治研究中心联合主办的“推行行政指导服务海峡西岸经济区建设高峰论坛”在福建省泉州市召开。论坛上，与会专家和代表就“行政指导”这一行政管理新手段的使用进行了广泛深入的探讨。
福建省泉州市工商行政机关自2005年初开展行政指导试点工作以来，形成了特有的“泉州经验”，其做法有较高的创新价值和示范意义，实践表明，行政指导已成为转变政府职能的“突破口”。期待“泉州经验”在法制化规范化方面取得新的进展，为最终在全国形成一套成熟的、具有中国特色的行政指导模式提供借鉴。
政府机关善用“柔性管理”大有可为
他山之石
国外柔性管理重在行政指导
二战后日本经济迅速恢复，并取得了令世人瞩目的成就。人们在探究日本经济繁荣的同时，把目光聚焦在日本盛行的行政指导制度。有人主张，在日本政府特别是以通产省为首产业行政机关与产业界的紧密合作关系之下实行的产业政策是引导日本经济成功的主要原因。国内学者也给予行政指导很高的评价：“日本之所以能成为经济大国，这部分可归结为战后美国的经济扶持，另外还应归因于日本政府在美国启迪、甚至推波助澜下而广泛、深入、持久地以行政指导作为管理经济的重要手段。”
行政指导在世界各国都有。20世纪后半期，行政指导陆续在德、法、英、美以及其他市场经济国家出现并逐步发展，发挥出特殊的功效，成为当今市场经济国家一种重要的行政手段、行政方式和政府职能、职责。
“赠人玫瑰，手有余香”。水亦软之，却足以穿石。行政执法的根本目的在于维护秩序安定，而决不是为惩治而执法。行政执法行为的最优效果，应当是社会公众广泛认同并自觉接受。而柔性执法，则是达到这一效果的好手段。
柔性管理，作为注重行政相对人的同意和协力，以灵活多样的方式达致行政目标的非强制性手段，摒弃了单纯依赖行政收费、行政处罚、行政强制等强制性行政行为、实行命令—服从式管理的传统行政模式，发挥了促进行政民主、降低治理成本的特殊功效。
越来越多的中国政府行政部门开始在建设和谐社会、法治政府的背景下，积极探索不具有行政强制力的行政指导、行政鼓励等柔性管理方式，并逐渐积累经验，促进法治政府与和谐社会的构建。柔性管理正在中国进入实践阶段。
新华网福州７月１９日电（记者　康淼） “过去，我们怕工商，现在我们盼工商。”福建泉港化工厂董事长陈振祥欣喜地告诉记者。
原来，福建泉州泉港区工商局发现泉港化工厂合同管理存在不少问题，没有立即进行行政处罚，而是主动建议企业使用规范的合同文本，并指导企业建立起规范的合同管理制度。