中国城镇化发展战略_一样的土地 不一样的生活

中国城镇化发展战略
时间:2010年03月25日 16时26分   来源:求是理论网   作者:叶剑平　张有会
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21世纪是创新的世纪，这种创新不只表现在科技与产业的进步，同样体现在人居环境的提高和城乡、地区差异的缩小上。中国作为世界上人口最多的发展中国家，要实现我国的现代化和城镇化，更应坚持用创新的思路去开拓我国城镇化新的篇章。党的十六大明确提出，“加快城镇化，全面繁荣农村经济，逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。十七大报告又进一步提出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。同时，十七大还对十六大提出的“走中国特色城镇化道路”加以了完善和发展，提出了“核心是促进大中小城市和小城镇协调发展”的指导思想。党中央之所以将我国的城镇化发展提升到战略高度进行部署，是因为未来50年中国城镇化进程将影响我们自身，而且将对全球发展产生深刻影响。许多国外的学者都把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素[1]。
根据研究，城市发展呈现典型的Ｓ型曲线（见图1-1），当城市化率低于30%时，城市发展速度相对较为缓慢；随着工业化加速发展，城市化率在30%至70%范围内呈加速上升态势，此时城市表现出快速扩张、经济腾飞；当城市化率达到70%后，城市发展速度趋于平缓，此时城市已经基本完成外向型发展，之后更多进行的是内部的更新。

图1-1 城市发展各个阶城镇化发展速度
而在经济发展的历史进程中，工业化与城市化犹如同胞兄弟，同生同长，工业化是城市化的经济内容，城市化是工业化的空间落实，是工业化的必然结果。按照国际公认的钱纳里发展模型，城市化与工业化表现出明显的正相关，在城市发展初期阶段和中期阶段，城镇化率明显高于工业化率（工业增加值占GDP总量比例）。如图1-2所示。

图1-2 发展中国家城镇化水平与工业化水平比较
但长期以来，我国城镇化率却与工业化率产生了较大背离，说明我国的城镇化发展进程未能与工业化进程相匹配，产生许多社会问题，最大的问题就是土地城市化，人没有城市化，出现大量“闲置”农民。这一趋势一直到2003年以后才发生了变化。如图1-3所示。

图1-3 中国城镇化水平与工业化水平比较[2]
我国的工业化进程自改革开放以后一直处于一个快速发展阶段，同时工业化率在一个较高水平上保持稳定。2008年我国人均GDP已达1.6万元人民币（2300美元），而与此同时，2008年我国城镇化率为45.68%，低于发展中国家的50%，远未达到钱纳里标准60%～65%的水平。由此可见，中国的城镇化将是未来社会经济发展的主题。
伴随着爆发于美国并席卷全球的金融危机，世界各国都采取了各种措施加以应对，我国也出台了积极的财政政策与适度宽松的货币政策，通过拉动内需，避免经济出现过大波动乃至陷入衰退。城镇化的快速发展也将对我国经济复苏和进一步发展奠定坚实的基础。
1949年新中国成立以后，百业待兴，全国掀起了一股经济建设的热潮。在此背景下，我国的城镇化建设也随之逐步步入正轨，国家在经济社会发展的大环境下，根据城镇化不同时期的发展特点，提出了与之相对应的城镇化发展战略。本节将分析我国从新中国成立至今的各个关键时期的城镇化发展战略。同国家的经济建设一样，我国的城镇化发展道路并不是一帆风顺的，也走过了一个十分曲折的演变过程（表1-1）
早在建国初期，毛泽东主席就曾明确指示“城市太大了不好”，要“多搞小城镇”。这种主张影响极其深远，成为影响城市规模政策的实施基调。此时城市追求的不是大，而是伴随着第一个五年计划开始实施，带来了大规模的经济建设，形成了一批新兴的工矿业小城镇。与此同时，对武汉、成都、太原、西安、洛阳、兰州等老工业城市进行了改造。
1956年5月国务院常务会议的决定指出：“根据工业不宜过分集中的情况，城市发展的规模也不宜过大。今后新建城市的规模，一般可以控制在几万至十几万人口的范围内”。这期间我国经历了“大跃进”运动，城市和建制镇都呈现出减少的趋势。一部分新设置的市恢复到县级建制，如榆次、侯马、岳阳等；另一部分地级市实行降级，成为县级市。如保定等。[3]
1980年，国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》中强调：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。在此战略的影响下，再加上我国开始实施改革开放，农村经济体制改革、乡镇企业和城市改革三管齐下推动新城镇的发展，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。同年，五届全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区，新城镇的发展由此推向高潮。
1990年4月1日《城市规划法》开始执行，以法律形式宣示了城市发展的指导思想：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。同年，中央决定开放开发浦东，两年后的1992年国务院又决定进一步对外开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市，城市发展逐步趋于合理。
2000年10月，中共中央关于国家“十五”计划的建议中，已经明确将积极稳妥地推进城镇化，作为必须着重研究和解决的重大政策性问题，同时指出“大中小城市和小城镇协调发展的道路，将成为中国推进现代化进程中的一个新的动力源”。显然，“十五”计划所强调的城市发展重点仍然是小城镇和中小城市。为了突出这一意图，“十五”计划还特别强调，要“防止盲目扩大城市规模”。政策上的这种导向，使小城镇偏好形成了强大惯性。
2002年11月，十六大报告明确提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。中国特色的城镇化道路追求的是城市的协调发展，也就是基于以上考虑。全国各地均在进行探索，如2003年10月，成都市委，市政府在经过深入调查和试点的基础上，做出“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的重大战略部署，积极探索适应成都地区的城市化道路。统筹城乡发展由此进入起步阶段。2007年10月，党的十七大进一步提出了“走中国特色城镇化道路，核心是促进大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化发展战略。同年，国务院正式批准成都、重庆设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。与此同时，国务院于2006年5月批准设立天津滨海新区。
表1-1 中国城市化发展战略的演变过程

资料来源：《中国城市发展报告》编委会.2004；2002—2003中国城市发展报告.北京：商务出版社；2007.十七大报告辅导读本.北京：人民出版社。
我国城镇化的发展进程是随着其发展战略的变化而不断推进的，城镇化水平也随着发展战略的变化而变化（表1-2）。改革开放以来，我国从计划经济体制向社会主义市场经济转变，从而使中国的城镇化进程随之出现了泾渭分明的两个不同阶段，即改革开放前政府主导的“自上而下”型城市化（以大城市发展为重点）和改革开放后市场主导的“自下而上”型城镇化（以小城镇的发展和构建合理城镇体系为重点）。我们正是出于改革开放前后我国城镇化发展出现巨大变化的考虑，而以1978年为分界线，将我国城镇化历程划分为两个相对清晰的阶段：第一阶段（1949—1978年）为计划经济体制下的城市化的停滞和低速增长阶段，第二阶段（1978年至今）为市场经济取向下城市化的迅速推进阶段。
表1-2 1949—2007年中国城市化水平及城乡人口增（减）的变动[4]


[1] 2000年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（Stiglitse）曾说过：影响21世纪人类进程两件最深刻的事情：第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城市化。之后，很多学者认同了他的观点并加以引用。
[2]数据来源：中经网统计数据库
[3]秦尊文. 小城镇偏好探微[J]. 中国农村经济，2004（7）
[4]数据来源：中经网统计数据库。其中：1982年以前数据为户籍统计数；1982—1989年数据根据1990年人口普查数据有所调整；1990—2000年数据根据2000年人口普查数据进行了调整；2001—2003年数据为人口变动情况抽样调查推算数。1982年以前的城镇人口是指辖区内全部人口；乡村人口是指县人口，但不包括镇人口。1982—1999年的城镇人口是指设区的市所辖区人口和不设区的市所辖街道人口以及不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口；乡村人口是指除城镇人口以外的人口。2000年以后的城乡人口是按国家统计局1999年发布的《关于统计上划分城乡的规定（试行）》计算的。
中国人民大学出版社