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记者报道：土地城镇化与人口城镇化的悖论

--福建省小城镇综合改革建设试点调研报告（一）

    （中国改革报记者/陆天然 丁南）走进上海世博会中国馆小城镇展区，厦门市同安区汀溪镇建设小城镇的发展成果，赫然在目。

    这个距离厦门本岛40余公里、距离同安区城北偏西6.5公里的农林旅游型近郊小镇，2005年1月被国家发改委选定为全国首批小城镇建设试点单位，2009年9月被厦门市政府确定为全市第一个新城镇建设试点单位，今年2月福建省出台《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》后，又成为全省首批21个小城镇综合改革建设试点单位之一。

    这个镇区常住人口只有4000多人的小镇，将和其他20个小城镇一道，走一条从小城镇到小城市的试点道路。

    从目前正在修编的《汀溪镇综合改革试点镇总体规划（2010-2030年）》看，汀溪镇规划近期（到2015年）镇区常住人口规模为1万人；规划中期（到2020年）镇域常住人口规模为3.6万人，镇区常住人口规模达到1.7万人；规划远期（到2030年）镇域常住人口规模为4.5万人，其中镇区常住人口规模达到2.9万人，城镇化水平达64%。这份经过多次折中和妥协的编修方案，人口规划目标比起此前省市有关部门的要求整整向后推迟了5年，人口规模也是21个试点镇中数量最小的一个，但要实现规划中"播种机"般快速增长的人口集聚，却并非易事。

    汀溪镇镇域总人口只有20072人，却分散在155.6平方公里行政区划内13个村委会的97个自然村内。作为厦门市一级、二级水源保护区，汀溪镇生态公益林和基本农田保护区范围广大，镇区不允许发展任何工业区项目，发展乡村旅游和农业生产又必须保留一定数量的原住民社区，而以休闲度假为方向的人口集聚效应短期内还难以显现。如何使镇域农村人口和外来人口稳步有序地向镇区集中落户，并实现人口城镇化与土地城镇化的同步发展，已经成为摆在眼前的现实难题。

    汀溪镇当前所面临的土地城镇化与人口城镇化的矛盾，正是福建省小城镇综合改革建设试点镇寻求城市化突破过程中的一个缩影。

小人穿大衣

    根据此前出台的《福建省综合改革建设试点小城镇规划导则》，福建省有关部门将21个试点镇划分为中心城市组团型、中心城市边缘型和相对独立型三大类，并按规划人口规模分为大于20万人和6万至20万人两档，分别提出了相应规划编制内容和指标要求。

    综合改革建设一启动，21个试点镇无一例外把小城镇的发展目标解读为"小城市化"，并选择了高起点的大镇区规划，着眼于把综合改革试点小城镇建设成一个"与中心城市相呼应、功能相互配套互补"的卫星城市。

    位于闽南茶马古道上的古老农桑小镇岩溪镇，着力于打造"长泰县第二县城"，将镇区规划面积扩大到22平方公里；位于闽西地区的永定县高陂镇按照"大项目支撑大产业，大产业带动大发展"战略，着力于建设现代化工业新城，单单汽车工业园区的规划面积就达10平方公里；在民营经济相对发达的晋江市金井镇，更是整合晋江南部四镇空间规划，将龙湖、深沪、英林三镇纳入整体空间规划布局，整个规划面积约200平方公里（含围头湾填海造地约20平方公里）......从镇区人口最少的厦门市汀溪镇（4千人），到镇区人口最多的龙海市角美镇（ 14万人），大社区、大商圈、大行政中心、大工业园区，动辄数平方公里乃至数十平方公里不等的新增镇区规划相继出台。

    不仅如此，在福建全省9个设区市中，均批准了数量不等的市级综合改革建设试点乡镇，其中宁德市17个，龙岩市14个，泉州市12个，漳州市11个，莆田市7个......其他一些县（市）也确定了各自的县级试点乡镇。这些数量不菲的"试点镇"，都不同程度参照21个省级试点小城镇规划，将镇区土地和人口的大扩张作为实现未来城市化道路的发展目标。

    中国社科院2009年6月15日发布的《城市蓝皮书》显示：从2000年开始，我国的城镇化率以年均3.78个百分点的速度增长，但在城镇化高速增长和发展的同时，城镇人口却没有同步增长。由于土地城镇化速度远远高于人口城市化速度，传统的"大规划"城市发展模式已经走到了尽头。小城镇城市化如何才能有新突破？

    从福建省确定的21个综合改革建设试点小城镇看，其中一半以上属于山区农业镇。山区农业镇的一个突出特点是人口居住分散，生态林和耕保地范围大。而相关统计数字显示，2009年福建省人均耕地面积已降至全国最低水平的不及0.5亩，大大低于联合国制定的人均耕地0.795亩的耕地危险线。这些小城镇的"城市化"，寄希望于依靠镇区大规模土地扩张形成产业聚集和人口集聚，将使"土地城镇化"和"人口城镇化"的同步发展面临巨大挑战。

    有关人士在接受记者采访时指出，当前福建的一些小城镇规划，更多是一种土地的城镇化。就像"小孩子穿大人衣服"，总是想要建得像大城市一样，却丧失了农业小城镇的"尺度特色"，如果"人口城镇化"不能跟上，极有可能沦为新一轮的造城运动，形成严重的土地浪费。

人从哪里来

    小城镇城市化进程的本质是农民进城落户问题。如何大量转移农业富余劳动力，促使人口向镇区集中是小城镇建设的迫切任务。但人从哪里来？

    福建省现有21个试点镇镇区常住人口有82.9万人，其中人口2万以下的试点镇11个，占总数的半数以上，距离实现每个试点镇至少6万人以上的发展目标还有较大差距。

    而这些小城镇实现人口集聚的途径不外乎三种情形：一是镇区中的原住民，就是小城镇的基础人口。二是属地城镇化。主要指本镇地域或临近乡镇在实现农业现代化、机械化、产业化、规模化后的剩余劳动力转移。其包括三种模式，一种是农民将居住地迁入镇区从事非农产业生产；第二种是农民白天进镇务工经商、晚上返村居住；第三种是农民在家庭或村内直接从事与镇区二三产业相关的非农产业。这部分人群全部进入小城镇落户显然不太现实。三是异地城镇化。这种城镇化主要包括跨区域的"农村－小城镇"转移和"小城镇－小城镇"的人口转移，包括产业发展吸引来的外来新型产业工人、三产服务人员或在城镇就读就业的创业人员等。目前，福建省城镇中的外来人口已占到总人口的51.7%，其将成为未来人口城镇化的主要力量。

    有一种关于农村剩余劳动力的乐观说法是，在新一轮城镇化的背景下，预计"十二五"期间福建全省每年将会有60万左右农村人口进入城镇。而福建省社科院有关课题组为"十二五"规划所做的一项调查报告称，福建省"十一五"规划提出五年间累计转移农村劳动力450万人，但目前只完成了一半左右，这说明福建农村劳动力转移的动力和环境还不够理想。

    南方网、中山大学和美国麻省理工学院斯隆商学院在2009年联合发起的一项调查显示，53%的农民工是在2003年以前就离开农村，从这个群体来看，他要求获得城市的居住愿望不是特别强烈。国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组在2009年专门组织调研的问卷调查结果也显示，70.7%的农民不愿意失去土地将身份转变为城镇居民，表明快速推进小城镇城市化并不现实。

    这是因为小城镇人口以进城居住、经营、打工的农民为主，他们的思想观念、生活方式和各种习惯还需要一个相当长的适应和转变过程。同时，小城镇内劳动密集型企业的生命周期和从业人员的去留，受自身和外界因素制约，具有相当大的不确定性。特别是农民进城务工的种种问题：劳动力市场与就业引导问题、就业培训问题、子女入学问题、欠薪和劳资冲突问题，养老与医疗问题、住房问题，在工业化、城市化过程中都没有得到很好解决，致使大批进城务工、经商的农民不愿在小城镇落户，最终成为"离土不离乡"的"两栖"人口。

    今年8月中旬，一场小小的地震传言，导致福建南部漳州、泉州、厦门三市的外来务工人员大批返乡，许多企业陷入用工荒。如何让"候鸟"变"留鸟"，人的问题将成为福建小城镇快速扩张的桎梏。

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首席欣赏。问候晚上好。