吴景双：对基层政权的忧思与建言

吴景双：对基层政权的忧思与建言时间:2010-09-04 22:05 作者:吴景双点击:372次
去年5月，经过在部分地区长达5年的试点，全面启动了新一轮的乡镇机构改革。这一改革，只把目光盯在了简单的人权、事权、财权上，没有把条条块块的地位、职能、作用分清，使乡镇、社区（行政村）宣传群众、动员群众、鼓舞群众的能力严重削弱。继续下去，时间一长，更有可能出现阵地被占的严重后果。
乡镇、社区（行政村）直接面对群众的呼声与期待，接触“柴米油盐酱醋茶”，做鸡毛蒜皮的事，干婆婆大娘的活，是最需要“麻雀虽小，五脏俱全”的地方。乡镇、社区（行政村），有没有问题？有问题。应不应该改革？应该。但是，改革的重点不应该放在单纯的精减编制、人员上，而要放在转变职能上，强化服务意识和质量上。具体一点：需要改的是服务方向，由对上服务转变至为群众服务，由对上级负责转变为对群众负责，由报个材料、填个表转向直接应对和妥善处理群众的呼声与期待；需要减的是对上的责任、压力而不是人员。当然，一些垂管部门、岗位，乡镇、社区（行政村）已经没有可对应的事，理当裁撤。现在的问题是“艄公”多了，“婆婆”多了，大懒使小懒，县以上坐在办公室当二道、三道、四道、五道贩子，汇总情况而不接触实际，决策的依据看似从最前线来的，实则全是变味的加工和统计。现行的领导多是搞材料、搞统计的人，缺的是做工作、干实事的人。乡镇、社区（行政村）为了肩负起维护社会稳定的重任，只好返聘、临时聘用人员。
针对县以上机构改革的难度和阻力，建议乡镇、社区（行政村）的改革在以下几个方面同时着力：
一、精减县以上的机构和人员，特别是基层已经没有相应的事情可做的机构和部门，充实到乡镇、社区（行政村）去，解决管官的层次多，与民接触的人员少，指挥人员多，干事人员少等问题。任何政权的巩固，在于民心。行政体制的构建应该是金字塔，而非倒金字塔。现行地方行政管理层次太多，从省、市、县到乡、村，共有五大层次，且县以上有的机构或者人员，乡镇、社区都一一照葫芦画瓢。领导层级越高，机关编制越大，人越多；领导层级越低，编制越小，人越少。结果，直接管“民”的乡、村两个层次，忙得热火朝天；省、市、县三个层次差不多都在管“官”，闲得没事找事。管官重在监察，层级越多，耗费越大，效果越差。史上吏治之亡，多因小吏而起。小吏人数众多，民可聊生之时，对上形成“要挟”，对下竭尽“盘剥”。民不聊生之时，小吏成群，直接坐大，夺取政权。小吏与士绅、乡绅、土绅，有密切的、天然的组织和联系，容易结聚而不易拆分。所以，乡镇、社区有的机构和人员，县以上可以不必有。反之亦然。
二、定位乡镇、社区（行政村）的职能，明晰其事权，解决“眉毛胡子一把抓”，“捡了芝麻丢了西瓜”等问题。当下，乡镇、社区（行政村），有的主要精力在维稳，有的在发展经济，有的在考虑如何完成上级交办的事情，俨然是小机关而不是“铁脚板”。对发生的矛盾甚至是突发事件，有权管的不了解实际情况（县以上），了解实际情况的没权管（乡镇、社区、行政村），在一些利益问题上，乡镇、社区（行政村）甚至联合起来对付有权管的（县以上），形成了与直管、垂管部门、人员的博弈。有权管的为了“管住”而一再增加编制和人员。没权管的呢？成了看客，成了左右不讨好的废人。乡镇、社区（行政村）的职能不在管理，而在服务；不在命令，而在沟通。即通过服务来达成柔性化管理的目标，通过沟通来达到统一思想、化解矛盾的目的。全党抓经济（以经济建设为中心），显然不适于乡镇、社区（行政村）。
三、提高相应的待遇和补助标准，解决乡镇、社区（行政村）人员向上的空间，下沉的动力等问题。乡镇、社区人员绝大多数做的是“老黄牛”活路，最苦、最累，而待遇最低、最没保障。以致年轻的、有能力的当跳板、当过渡，剩下老的、弱的。尤其是那些由工厂、农村发展而来的社区，更留不住人。将乡镇、社区（行政村）编制缩小，将乡镇、社区（行政村）的待遇维持在勉强可足温饱的状态下，结果造成的是权力收缩，其他力量深入，当精英变成流民，乡村变成“空心”，政权变成“空壳”，矛盾加剧、激化的概率上升起来，还摁得平吗？所以，要把直接面对群众的乡镇、社区（行政村）干部待遇提得略高于县以上，给“千里马”、“老黄牛”吃精饲料。这笔钱从县以上的精减中来。
四、制订《乡镇、社区（行政村）建设纲要》，解决各吹各的号，各弹各的调，甚至是“脚踩西瓜皮——滑到哪里算哪里”等问题。《纲要》着重明确乡镇、社区（行政村）建设的标准，经常性的主要工作，建设的总结评比和表彰。这样，既可以解决素质不高不会抓的问题，又可以保持工作的连续性，形成接力。
五、县以上的编制和人员应随事权的变更而变更，解决集中精减难度大，裁撤之后找不到地方安置，反而成为不稳定因素等问题。改革开放以来，虽然政治体制改革在有序推进，但是，措施基本上局限于局部性、技术性、表层性领域，全局性、根本性、实质性的措施几乎没有，因而触动不大。反反复复减了增，增了减，耗费了大量的行政资源，也损害了改革的严肃性。所以，要因事设岗，而不是因人设岗。因事设岗后，应事结岗除，而非此前的事除岗存。有事，竞聘上岗；无事，自然请辞。长此以往，形成惯例，没有“铁饭碗”，也就少了“养护费”。乡镇、社区（行政村）也没有必要人人拿工资，招募志愿者或者给误工补贴，更能解决问题。
作者单位：四川乐山市委宣传部
来源:中国发展观察
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