鄂竟平：我国的水土流失与水土保持

我国的水土流失与水土保持
水利部副部长　鄂竟平
（2006年1月15日）
各位代表，同志们：
值此中国水土保持学会第三届会员代表大会暨学术研讨会隆重召开之际，我谨代表水利部对会议的召开表示热烈的祝贺，预祝会议取得圆满成功。下面，根据会议安排，我就我国的水土流失问题与水土保持工作做一个专题报告，供大家参考。
一、我国水土流失的现状
我国是世界上水土流失最为严重的国家，由于特殊的自然地理和社会经济条件，使水土流失成为主要的环境问题。从水土流失的现状看，主要体现为四个特点。一是流失面积大。根据我部2000年开展的第二次土壤侵蚀遥感普查，全国现有水土流失面积356万平方公里，超过国土总面积的三分之一，其中水力侵蚀面积165万平方公里，风力侵蚀面积191万平方公里，水、风蚀交错的面积25万平方公里。此外还有125万平方公里冻融侵蚀面积没有公布。二是分布范围广。水土流失在全国各省、市、自治区都不同程度地存在，不仅发生在山区、丘陵区、风沙区，也发生在平原地区和沿海地区；不仅发生在农村，城市区、开发区和工矿区的水土流失也日趋严重。三是侵蚀类型多。我国的水土流失涵盖了水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀、冻融侵蚀等多种类型，以及面蚀、沟蚀、崩塌、滑坡、泥石流等多种形式。四是侵蚀强度高。全国多年平均土壤侵蚀总量达到了50多亿吨，其中长江流域23.9亿吨，接近全国土壤侵蚀总量的二分之一，土壤侵蚀模数最高超过1万吨/平方公里；黄河流域16亿吨，接近全国土壤侵蚀总量的三分之一，局部地方的土壤侵蚀模数超过3万吨/平方公里；海河流域和珠江流域土壤侵蚀总量超过2亿吨；淮河流域、辽河流域和塔里木河流域超过1亿吨。
严重的水土流失，不仅恶化了当地生产生活条件和生态环境，而且对下游地区造成极大危害，进而对国家经济社会的可持续发展产生严重影响。一是耕地减少，土地退化严重。近50年来，我国因水土流失毁掉的耕地达5000多万亩，平均每年约100万亩。有3亿多亩耕地遭受水土流失的损害，导致耕作层变薄，土地生产力不断下降。因土壤侵蚀造成的退化、沙化、碱化草地多达100万平方公里，占我国草地总面积的50％，并且还在以每年0.5%的速度递增。二是泥沙淤积，加剧洪涝灾害。由于大量泥沙下泄，淤积江河湖库，降低了水利设施调蓄功能和天然河道的泄洪能力，加剧了下游的洪涝灾害。全国各类水利工程中已淤积泥沙200多亿吨，相当于损失大型水库200多座。黄河年均4亿吨泥沙淤积在下游河床，大大增加了防洪难度。洞庭湖湖面面积在半个世纪内萎缩了约40%，极大地削弱了其蓄洪、调洪、减灾能力。1998年长江发生全流域性特大洪水，原因之一就是中上游地区水土流失严重，加速了暴雨洪流的聚集过程。三是影响水资源的有效利用，加剧了旱情的发展。黄河流域3/5—3/4的雨水资源消耗于水土流失和无效蒸发。为了减轻泥沙淤积造成的库容损失，黄河的一些干支流水库不得不采取蓄清排浑的方式运行，使大量宝贵的水资源随着泥沙下泄。黄河下游每年需用200亿立方米的水来冲沙入海，降低河床。全国多年平均耕地受旱面积2.9亿多亩，成灾面积1亿多亩，在水土流失严重的山丘区尤其严重。四是导致生态恶化，加剧贫困程度。水土流失造成植被退化，蓄水保土能力减弱，水土资源得不到持续、高效的开发利用，一方水土养不了一方人。区域特色产业在贫瘠的土地上难以发挥优势，农村经济发展缓慢，土壤石化、沙化，沙尘暴频繁。我国水土流失严重地区基本上都是生态环境恶劣的地区，全国70%以上的国家级贫困县都在水土流失地区。同时，水土流失作为载体，将大量面源污染物带入下游，加剧了水质恶化，对人们的饮水安全构成严重威胁。
分析水土流失产生、发展的原因，我们认为，除自然地理、造山运动、气候变迁等自然因素外，最主要的还是人类不合理的开发利用所致。一是对土地资源的不合理利用。过度砍伐森林、陡坡开垦、草原垦殖、超载过牧等，是导致近半个世纪水土流失加剧最主要的因素。长江流域12个省的林地面积在50年内减少了30－40%，上游荒山荒坡地面积达到1.7亿亩，占土地总面积的11.3%，25度以上的耕地面积达到6200万亩，占全国总数的67%。自50年代以来，我国开垦草原近2000万公顷，其中近一半已撂荒成为裸地或沙地。草原超载普遍，有的草地超载达80%，甚至更高。这些活动不仅大幅度增加了水土流失面积，也大大增加了水土流失强度。二是对水资源的不合理开发利用。长期以来，由于水资源的过度利用，生态用水得不到保障，丝绸之路上的许多自然绿洲已经消失。塔里木河、黑河流域上游水资源的大规模开发利用，导致进入下游河道的水量急剧减少并长时间断流，地下水位下降，大片胡杨林因缺水而枯萎或死亡。在北方干旱半干旱地区，因超过补给能力开采地下水，或因采矿大规模排水等引起地下水位大幅度下降，导致地表土壤干旱，林草植被退化甚至死亡，水土流失加剧，生态环境迅速恶化。三是开发建设过程中产生水土流失。我国正处在工业化、现代化、城市化进程中，开发建设活动频繁，各项生产和建设活动平均每年搬动和运转的土石方量达到382亿吨，占全世界总搬运量的28%。由于许多项目缺少适当的预防和治理措施，造成的水土流失十分惊人。据统计，开发建设活动每年增加水土流失面积1.5万平方公里，成为水土流失加剧的重要因素。晋陕蒙接壤地区大规模的煤田开发，新增水土流失面积820公顷，弃土弃碴总量达67.9亿吨，预计增加流失量9.5亿吨。三峡库区因城镇搬迁、修路产生弃土弃碴4.7亿吨，许多弃土弃碴直接进入江河湖库，很难治理。
二、水土保持工作的主要成就与经验
新中国成立以来，党中央、国务院高度重视水土保持工作，国务院先后召开了六次全国水土保持工作会议，在不同的时期对水土保持工作进行部署，坚持不懈地推动了水土流失防治工作。1991年全国人大颁布了《中华人民共和国水土保持法》，使我国水土保持工作步入了依法防治的轨道。1998年以来，国务院先后批准实施了《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》，将防治水土流失、改善生态环境作为我国实施可持续发展战略和西部大开发战略的重要组成部分，全面加大了对生态建设的投入，水土保持事业取得长足发展。
一是水土保持工作步入法制化轨道，人为水土流失得到了有效控制。各地贯彻实施《水土保持法》，建立健全了水土保持配套法规体系和监督执法体系。全国有31个省、自治区、直辖市的150多个地、市1500多个县（市、区）建立了水土保持监督执法机构，制定水土保持配套法规2000多个。水土保持“三同时”制度得到落实。1996年以来，全国共审批并实施水土保持方案23万多项，开发建设项目投入水土保持防治经费700多亿元，建设各类开发建设项目水土保持工程20万多处，减少水土流失16亿吨。有8千多公里公路、1万多公里铁路实施了水土保持措施，西气东输管道工程3900公里全部实施了水土保持措施，取得了非常好的效果。全国累计查处水土保持违法案件6万多件，有力地打击了水土保持违法行为。
二是水土流失重点治理规模逐步扩大，治理速度明显加快。随着水土保持投入的增加，水土保持治理逐渐由原来的试验示范发展为集中连片规模治理。水土流失严重的长江上游、黄河中游、珠江上游、东北黑土区等重点流域和重点地区，相继开展了国家水土保持重点治理。到“十五”期间，我国实施国家水土保持重点防治的县（市、区）达到700多个，全国每年综合治理的水土流失面积由上世纪90年代初的2万平方公里，发展到现在的4－5万平方公里。截至“十五”期末，全国累计综合治理水土流失面积92万平方公里。这些水土保持措施，每年可减少土壤侵蚀量约15亿吨，增加蓄水能力250多亿立方米，增产粮食180亿公斤，全国有1200多万人通过水土保持解决了温饱，摆脱了贫困。长江上中游已初步治理水土流失面积约8万平方公里，年均减少土壤侵蚀量约1.5亿吨；黄河流域初步治理水土流失面积20万平方公里，年均减少入黄泥沙3亿吨；海河流域官厅水库上游，已完成综合治理面积1907平方公里，入库泥沙从治理前的2000多万吨下降到300多万吨；新疆、甘肃和内蒙古等地荒漠草原区，共有40万公顷的流沙得到固定或半固定。
三是生态修复工作取得重大进展，加快了水土流失防治步伐。近几年，在水利部的积极倡导和推动下，全国水土保持生态修复工作迅猛推进。到目前为止，全国已有29个省（区、市）的196个整县实施了水土保持生态修复试点工程，所有国家水土保持重点工程区全面实现了封育保护，封育保护面积达到12.6万平方公里。其中有5个省（区、市）人民政府发布了封山禁牧的决定，有20个省的136个地（市）、697个县出台了封山禁牧政策，有1000多个县实施了封山禁牧措施，封禁范围达到60多万平方公里，其中有30万平方公里面积的生态已得到初步的恢复。水利部在塔里木河、黑河等流域下游和扎龙、向海等湿地进行了生态调水，有效地防治了水土流失，改善了生态环境。
四是水土保持技术支持体系日趋完善，基础性工作得到加强。全国先后建立了一批水土保持科学研究试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点试验室，20多所大专院校开设了水土保持专业或课程，开展了20年的小流域综合治理试点和大量的水土保持重大科学技术研究。开展了两次全国水土流失遥感普查工作，初步摸清了我国水土流失的基本情况。全国水土保持监测网络及信息系统一期工程建设已经完成，二期工程将于2006年开工。涉及长江流域5省14个地市、36个县的滑坡、泥石流监测预警系统，现已初步形成。
五是水土保持改革逐步深入，形成了全社会办水保的新格局。20世纪80年代以来，各级相继采取租赁、股份合作、拍卖“四荒”使用权和专业队治理等多种治理形式，进一步明确了责、权、利，鼓励和引导大户参与治理开发，为水土保持生态建设注入了新的活力，在全国初步形成了“治理主体多元化、投入机制多样化”的新格局。据统计，目前全国已有878万户农民、专业大户和企事业单位参与“四荒”土地的治理开发，已治理水土流失面积12.7万平方公里，注入资金108亿元。
在取得巨大成就的同时，水土保持工作在长期实践中积累了宝贵的经验。这些经验，概括起来，主要有以下几个方面：一是坚持预防为主，依法防治。深入贯彻实施《水土保持法》，建立健全水土保持法规体系和监督执法体系，加强对生产和开发建设行为的监督管理，落实水土保持“三同时”制度，把生产建设活动中造成的水土流失减少到最低程度。禁止陡坡开垦、毁林开垦和毁草开垦，避免不合理的水土资源利用，有效地遏制人为水土流失。二是坚持正确的技术路线。以小流域为单元，科学规划，综合治理。根据水土流失规律和当地实际，因地制宜，科学规划，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置，山、水、田、林、路综合治理，形成水土流失综合防治体系。充分考虑水资源的承载能力和植物地带性分布规律，因水制宜，科学施治，宜林则林，宜灌则灌，宜草则草。三是坚持治理与开发利用相结合。坚持把治理水土流失和开发利用水土资源紧密结合起来，与群众的切身利益联系起来，突出生态效益，注重经济效益，兼顾社会效益，实现三大效益的统一，使群众在治理水土流失、保护生态环境的同时，能够改善农业生产条件，并取得明显的经济效益，促进农村经济发展和农民增收，激发广大群众治理水土流失的积极性，有效巩固水土保持防治成果。四是坚持依靠科技。以科学技术为先导，重视理论与实践、科技与生产相结合，努力探索新的技术、新的理念和新的管理模式，大力推广成熟的水土保持技术和经验，充分发挥科学技术第一生产力的作用，加快水土流失治理速度，提高水土流失防治的质量和效益。五是坚持机制创新。通过制定优惠政策，调动社会各界参与治理水土流失的积极性。加强水土保持宣传，提高管理者、建设者和广大群众的水土保持法律义务和责任意识，增强水土流失防治重要性、紧迫性的认识，促进全社会齐心协力，共同开展水土保持。
三、当前水土保持工作面临的形势
当前，我国水土保持面临新的机遇与挑战。从机遇看，主要体现为三方面：一是水土保持成为贯彻落实科学发展观的重要组成部分。进入21世纪，党中央要求我们在经济社会发展中全面贯彻落实科学发展观，促进人与自然和谐，建设社会主义和谐社会。水资源和土壤资源既是基础性的自然资源，也是战略性的经济资源；既是生态与环境的重要组成部分，也是影响生态与环境的关键因素。搞好水土保持，防治水土流失，有效保护和合理利用水土资源，是促进人与自然和谐的基本保障，也是人口、资源、环境协调发展的基础工程。落实科学发展观，就必须切实加大水土流失防治力度，保障水土资源的可持续利用，促进生态与环境的可持续维护和经济社会的可持续发展，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二是水土保持成为全面建设小康社会和社会主义新农村的重要任务。全面建设小康社会，建设社会主义新农村，重点在西部地区，难点在广大农村，攻坚在水土流失严重地区，关键在大幅度提高土地生产力，大力改善农业生产条件和生态环境。这就要求我们水土保持行业能充分发挥综合治理，工程措施、植被措施和农业技术措施合理配置，经济效益、生态效益和社会效益统筹兼顾的优势，推进人口、资源、环境协调发展，为全面建设小康社会和建设社会主义新农村做出贡献。尤其要加快坡耕地改造、坡面水系建设，加快改善农业生产条件，加快生产发展，解决好群众当前迫切需要解决的粮食和温饱问题。加快生态修复和林草植被建设，以解决群众急需解决的燃料、饲料问题，改善城乡生活环境和生态环境。加大面源污染控制，改善河流、湖泊、水库的水质，维护河流良好生态，让群众喝上放心的水。三是水土保持成为实现水土资源可持续利用和生态环境可持续维护的根本举措。良好的生态与环境是保障经济与社会可持续发展的重要基础，生态与环境的可持续维护是社会主义现代化的重要标志。国务院批准的《全国生态环境建设规划》明确提出，用大约50年左右的时间，使我国适宜治理的水土流失地区基本得到整治，大部分地区生态环境明显改善，基本实现中华大地山川秀美。要实现这一目标，就必须高度重视预防保护工作，最大限度地减少开发建设过程中造成的人为水土流失，遏制生态环境恶化趋势；必须千方百计加快水土流失严重地区的治理，减轻由于水土流失而导致的各种自然灾害和经济损失；必须充分发挥水土资源在生态与环境可持续维护中的支撑作用，合理配置水土资源，改善生产和生活条件，促进生态与环境的改善。
同时，从挑战来看，也体现为以下三个方面：一是水土流失治理任务依然很重。全国还有水土流失面积356万平方公里，需要治理的水土流失面积有200多万平方公里，按照现在的治理速度，还需约半个世纪才能实现初步治理一遍。特别是西南地区的石漠化、西北地区的土地沙化、东北黑土区的黑土流失，以及遍布全国的坡耕地水土流失等，已严重制约了当地经济社会的发展，阻碍了社会主义新农村的建设。因此，加快水土流失防治步伐，促进水土资源的可持续利用和生态环境的可持续循环，成为当前水土保持最为迫切的任务。二是人为水土流失加剧的趋势尚未得到有效遏制。尽管半个多世纪以来水土流失防治工作取得了巨大成效，但由于气候变化和人类开发利用活动增强两重因素的影响，水土流失恶化趋势尚未得到有效控制。继森林砍伐、陡坡开垦、草地开垦、草原过牧等活动之后，随着工业化、现代化、城市化的加快，交通修筑、能源利用、资源开发等生产建设活动忽视水土保持已成为人为新增水土流失的主要因素。自20世纪90年代以来，我国每年新增水土流失1.5万多平方公里，新增草地退化面积2万平方公里、土地“沙化”面积2460平方公里、土地“石化”面积2500平方公里，东北黑土地年平均损失黑土层厚度超过1公分。三是人口、资源、环境的矛盾更加突出。我国人均耕地不到世界人均水平的40%，人均水资源占有量只相当于世界人均水平的32%，降水量在400毫米以下的区域，占国土面积的52.8%，沙漠、戈壁、冰川、永久冻土及石山、裸地等生态环境脆弱区占国土总面积的28%。南方缺土、北方缺水的现状降低了水土资源的利用效率，人口增加、现代化进程加快、经济过摸的增长，使人水矛盾、人地矛盾更加突出，水土资源已经成为经济社会发展的“短板”。可以想象，在全面建设小康社会和社会主义新农村的过程中，我国农业生产和农村生活条件将有大幅度的改善，铁路、公路、水利、能源等基础设施建设，水、土地、矿产资源、能源的大规模开发利用以及城市化进程的加快，必将进一步加大对水土资源的需求，对生态与环境压力也越来越大。这种情况下，如不加大水土保持和生态环境建设的力度，实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，现代化进程中超强度、大规模的开发建设活动，将很可能超出水土资源和生态环境对经济社会发展的支撑能力，使我国经济社会发展出现大的波折。
四、今后一个时期水土保持工作的目标、任务与措施
今后一个时期水土保持工作总的思路是：以科学发展观为指导，全面落实中央治水方针和关于防治水土流失，改善生态环境的一系列重大战略部署，以保持水土为基础，以改善农业生产条件和生态环境、减少进入大江大河泥沙、保护水源为目标，坚持依法行政，有效控制人为水土流失；坚持以小流域为单元综合治理的技术路线，提高土地生产力，实现生态、经济和社会效益相统一；充分发挥生态自我修复能力，促进大面积植被恢复，加快水土流失治理步伐，以水土资源的可持续利用、生态环境的可持续维护，促进经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会，特别是建设社会主义新农村提供有力支撑。
关于水土流失防治的目标，我们将其分为三个阶段来考虑。第一个阶段的目标是，“十一五”期间全国水土流失面积占国土面积的比例减少2个百分点，七大流域特别是长江、黄河中上游水土流失强度明显减轻，人为水土流失得到有效遏制。中期目标是，到2030年全国水土流失治理程度达到75%以上，大江大河减沙20%至30%，全面制止各种人为造成的新的水土流失。远期目标是，到2050年适宜治理的水土流失面积实现初步治理，沙漠化基本得到控制，人为水土流失得到根治，大部分地区基本实现山川秀美，全国生态环境明显改观。
围绕国家经济社会发展的大局，近一个时期内，水土保持将主要抓好以下六项任务：
一是做好监督保护工作，控制人为水土流失。综合运用行政、法律和经济手段，突出抓好开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，控制水土保持重点预防保护区和滑坡、泥石流易发区的开发建设活动，控制城镇化过程和农业开发中的生态破坏和水土流失，加强对现有植被和治理成果的保护，基本遏制生态环境恶化趋势，实现开发建设同保护水土资源与生态环境相协调。
二是做好生态修复工作，促进大面积植被恢复。在水土流失程度较轻、降雨条件适宜、人口密度小的地区，通过封山禁牧，转变生产方式，多能互补，减轻人为活动对自然的干扰，充分依靠大自然的生态修复能力，配合预防保护和综合治理，促进植被恢复，减轻和控制水土流失。在水资源配置中，确保生态可持续维护的用水量，有效保护和合理利用水资源，避免生态退化。
三是做好综合治理工作，提高土地生产力。在水土流失严重、人口密度大、人口资源环境矛盾突出、对群众生产生活和经济社会发展影响较大的长江上中游、黄河上中游、珠江上游、首都水资源区、东北黑土区和北方农牧交错区等区域，实施国家水土保持重点工程，突出抓好人工治理，加大水土保持综合治理的力度。
四是做好面源污染控制工作，维护饮水安全。大力推广新型小流域建设，统筹考虑综合治理和生态修复、化肥农药控制和小型污水垃圾处理设施、清淤疏浚和林草生物缓冲带建设，保护和净化饮用水源地的水质，维系河道及湖库周边生态系统。
五是做好秀美家园建设工作，改善城乡人居生活环境。适应全面建设小康社会、建设社会主义新农村的要求，不断拓宽水土保持工作领域，丰富水土保持生态建设内容，把产业开发、人居环境改善等统筹考虑，水系、道路、农田、村庄、绿化美化、景观建设一并进行规划和整治，为人们提供有益于身心健康的生态环境和良好的居住、休闲、观光、旅游场所。
六是做好监测评价工作，为生态建设提供科学支撑。搞好水土保持监测评价，及时、准确地反映水土流失的动态变化，反映水土保持预防保护、综合治理、生态修复等各项建设的成效，反映国民经济和社会发展环境资源成本，为国家生态建设宏观决策提供科学依据。
具体到各个地方来说，应结合当地实际情况，针对生态建设和经济发展的主要矛盾和问题，确定不同的防治目标和任务。东部经济发达地区，应把改善生态环境和保护水资源作为水土保持的第一目标。西部地区，则应坚持把减少泥沙，改善农业生产条件和生态环境作为重要任务，为促进当地经济发展做出贡献。从全国来说，按照分区防治的战略，我们计划对有潜在侵蚀危险的森林区、草原区、植被覆盖度在40%以上的风沙区，以及已经形成一定规模的治理成果区实施保护，尤其是对“三江”源区、内蒙古草原区、重要水源地库区和生态环境良好的区域要实施重点预防和保护；对晋陕蒙接壤区、豫陕晋接壤区及西部开发建设等重点区域实施重点监督，全面落实开发建设项目水土保持“三同时”制度；对长江上中游、黄河上中游、东北黑土区等七大江河上游水土流失严重地区，坚持不懈地实施重点治理。
为实现上述目标和任务，我们将采取以下五项措施：
一是强化依法行政。严格执行《水土保持法》的有关规定，重点抓好开发建设项目水土保持管理，落实“三同时”制度，把水土流失的防治纳入法制化轨道。加强宣传教育，不断增强水土保持意识和法制观念，坚决遏制人为水土流失，保护好现有植被。同时，尽快修改《水土保持法》，增强操作性和实效性。加大落实水土保持法律法规的力度，真正履行好法律赋予的职责。
二是搞好科学规划。我国幅员辽阔，各地自然条件差异很大，应因地制宜，分类指导。西北黄土高原区应以建设稳产高产基本农田为突破口，突出沟道治理，退耕还林还草；东北黑土区，主要是大力推行保土耕作，保护和恢复植被；南方红壤丘陵区，重点是推行封禁治理，提高植被覆盖度，发展以电代柴，解决农村能源问题；北方土石山区，重点是改造坡耕地，发展水土保持林和水源涵养林；西南石灰岩地区，重点是实施陡坡退耕，大力改造坡耕地，蓄水保土，控制石化；北方风沙草原区，重点实行围栏封育、轮牧、休牧，建设人工草场，防止土地沙化。
三是完善激励机制。建立适应市场经济要求的水土保持发展机制，把个人、集体和国家的利益紧密结合起来，调动各方面的积极性。巩固和发展以户承包、联户承包等多种形式的责任制，继续大力推动“四荒”使用权拍卖，积极引导、大胆鼓励和支持大户治理。根据农村“两工”取消的新形势，全面推行项目建设公示制、群众投工承诺制和产权预先确认制，提高治理开发的成效。探索和逐步建立水土保持生态补偿机制，力争能从煤炭、水资源等收益中提取部分资金，用于水土保持。
四是依靠科技进步。不断探索有效控制土壤侵蚀、提高土地综合生产能力的措施，搞好水土保持科学普及和技术推广工作。积极开展水土保持监测预报，大力应用“3S”等高新技术，努力提高科技在水土保持中的贡献率。
五是加强组织领导。加强各级政府对水土保持的领导，并纳入政绩考核的重要内容。建立有效的协作机制，充分发挥各级水土保持委员会的领导协调作用，实行水保搭台，政府导演，部门唱戏，推动全社会共同参与防治水土流失工作。
各位代表，同志们，我国水土保持生态建设任重道远，需要我们坚持不懈、持之以恒地去奋斗。我们有理由相信，在党中央、国务院的正确领导下，在全社会的共同努力下，防治水土流失，建设秀美山川的宏伟目标一定能够实现。