中国需要新的开放战略

--关于外资新政的补充看法
马 宇
4月15日，国务院正式发布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（9号文）。4月22日的《南方周末》，发表了“外资新政不新？”的文章，其中引用了我对于此文件的若干评论和建议。媒体采访，当然不能要求记者能完整、准确地表达被采访者的意思，因此可能会造成某些歧义，或者是错漏。所以，为了更为准确地表达我的看法，还是自己写出来的好。
对于这个文件，我确实是评价不高。跟1986年的《国务院关于鼓励外商投资的规定》和1998年的《中共中央、国务院关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》（6号文）相比，无论是高度还是含金量都远远不如。
正如我国整体上的的改革开放一样，以前（即使在在摸着石头过河的八十年代九十年代）还有战略，现在却是越摸越糊涂了，甚至是只摸不过河了，所以已经谈不上什么战略。也正因此，战术（政策）也不明确，乃至于颠三倒四，让人无所适从。多少年前，就在说“改革还要过大关”，这关过了吗？或许再过若干年，我们还在念叨：改革还要过大关！但实际上，就是不过。因为过关总有风险，万一失败了呢？改革就要调整利益格局，若是得罪了这些既得利益者导致不可收拾呢？所以没有气魄也就没有战略，不能改革只好修修补补了。
三十年前，说“摸着石头过河”的是智者；三十年后，说“石头我还没摸着呢”的该是什么呢？
在这样的前提下看现在的9号文，就不能不觉得很遗憾而且无奈。我的基本观点在南周的稿子中已经有所表述，不再重复，只是对没有表达完整、清楚的再做点修正和补充。
对于目前外商投资形势的判断，我个人是不乐观的。
首先从全球跨国投资中的地位来说，我国是在大幅度下降，何谈“利用外资的优势依然明显”？1995年，我国吸收外商投资占全球比重是11.2%，2007年是4.6%，2008年金融危机后有所上升，到6.4%，但依然没有达到15年前的水平；2000年我国吸收外商投资存量占全球的3.3%，到2007年却下降到2.2%；发达国家对华投资占我国吸收外商投资的比重高的年度达到32%，现在却下降到了13%左右，而这些国家的对外投资占到了全球对外投资的80%上下---这表明我国在全球外商投资中的地位是在下降的！也意味着我国投资环境对于外资的吸引力或者竞争力是在减弱的！在这样的数据面前，我真不知道我们是如何判断利用外资形势好的？
其次，是不是我国吸收外资的地位在下降，但质量在提升呢？这又属于自欺欺人了。分析外资结构就知道，根本不是那么回事。12年前，我曾经就外资规模与外资质量的关系与一高层领导有过争论，我坚持“没有规模就没有质量”，因为越开放外资进入越多，则市场竞争越激烈，外资引进先进技术和产品的动力越强，越会把研发等高端环节拿进来；反之……并举了很多行业和企业的例子。该领导不仅没有动怒，反而有保留地同意了我的观点，6号文中提的也是“更多更好地利用外资”。而现在我们居然还是希望靠行政手段来命令外资，你要投资高新技术、要引进总部研发中心物流中心、要去中西部投资--可能吗？所以我们看到，外商投资产业结构长期畸形(服务业比重很低，且局限在房地产等领域)、中西部地区吸收外资所占比重也比九十年代下降、我们鼓励的行业外资不去我们限制的行业外资依然拼命挤入--这都是我们不重视市场经济规律、不按市场经济规律办事的结果。其实也很容易理解：市场准入限制多的领域意味着超额利润和更弱的市场竞争，为什么不进去？投资实体经济风险大（政策、市场等等），投机必然兴盛。指责外资推动了我们的泡沫经济是推卸责任，也是不解决问题的，人民币汇率、国内外利差、一年涨24%的房地产，外资进入就稳赚不赔，政府用什么样的手段才能把这些投机资本拒之门外？关门？严格金融管制？严格外资项目审批？都根本不可能。实际上，只有解决了实体经济的投资问题，才可能解决这些问题，或者把这些问题的危害控制到最小。否则，投资实体经济的环境不好，政策不稳定、不透明、不规范，必然导致更多的资金转向投机领域！
我在调研中遇到过很多这种情况：本来做实业的老板，因为各种原因做不下去了，就把厂子处理掉，转而购买房产。你看看金融危机以后中国的房地产市场走势，做什么样的实业能有一年50%的收益？绝大多数行业平均利润率不过在5%上下。而且做实体经济还辛苦，经营一个厂子要费多少心？所以很多大大小小的老板都看清楚了：办厂不如买楼。赚钱莫过中国房地产。国内老板如此，外资自然也不例外。
所以，外资质量不如意，政策目标不能实现，能怨外商吗？
要真正解决这些问题，就必须对我国的改革开放进行新的战略设计，推出新的战略措施。这当然不是区区一个9号文能够解决的。但，即使是在这个文件力所能及的范围内，也应该有些实质性内容，起码不应该避实就虚。
如“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组”，假如是条政策，则既无新意又言不由衷。因为外资参股、并购国内企业，多少年前就这么做了，还记得所谓的“老企业嫁接改造”吗？虽然提法不一样。那过了十几二十年又说“鼓励”是什么意思？是以前没有鼓励？而且，如何体现“鼓励”？是在产业政策方面放得更宽一点，还是在有关的财税政策方面多加支持？都语焉不详。而在近几年的实际审批中，我们都知道，对于外资参股、并购国内企业，限制远比外商进行绿地投资要多得多！投资同样项目，如果是绿地投资也许地方可以批，若是并购或许就得中央部门批；绿地投资可以外商独资，但若是并购就不许外资控股。也正因此，全球跨国投资80%以上都以并购方式，到了中国就大多数搞绿地投资了。如此矛盾，说明什么呢？
再比如，“加快建立外资并购安全审查制度”，似乎没错，也已经成了下一步外资管理的一个重要方面，但问题在于，目前我们对于外商投资项目实行全部审批制度，不管投资金额大小（十亿美元或十万美元），不管投资什么项目（限制类或者鼓励类），都要至少经过商务部门审批合同章程、工商部门登记注册以及外汇、税务等等部门审批，有些项目还要发改委审批、核准或备案，有些涉及行业管理的还要行业管理部门审批，一般一个外资项目要经过20个左右的政府部门审批，多的甚至达到一百多个审批环节，难道这些部门、这些审批都没有进行安全审核？实际上，在如今的外商投资法律法规政策框架下，对于外资的审批管理已经考虑了安全因素，包括外商投资产业政策和目录，那些限制外商投资产业，不也考虑到了安全因素了吗？这种情况下，假如目前的外资审批管理体制不改革，再建立外资并购安全审查制度，如果审批标准与目前一样，岂不是重复审批？但假如不一样，岂不是又自相矛盾，政府的信用和权威何在？前面说“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造”，现在又要对外资并购进行双重审查(反垄断审查是另外的事，且已经在做了），到底是鼓励还是限制呢？
所以，我才提出了，应该先改革现行的全面审批制度，再建立并购审查制度，甚至是包括并购在内的新的外资审查制度。这种新的外资审查制度，是先放再管，抓大放小，对于鼓励和允许类外商投资直接实行登记制，不再全面审批；而对于限制类外商投资，不管金额大小，一律到中央政府审批（南周在谈到这个问题时把我的观点略有误解），并最好成立专门的类似“外国投资管理委员会”之类的部际联席会议这样的机构来审批，而不再是目前的多头审批。至于市场竞争审查，则由专门的反垄断部门执行。如此方该放的放，该管的管，彻底纠正这么多年来该管的管不住、该放的放不开的问题，也从根本上解决重审批轻管理的问题。而这样的改革，符合国际惯例，也符合我国的政府管理改革方向—大家可以去看看2004年国务院发布的《关于投资管理体制改革的若干意见》就明白了。
至于市场开放问题，南周文中已经基本表达清楚，不再赘述。
但对于中西部地区的外资政策，可能会引起误解。我的观点主要两点：一是中西部市场准入要更大程度开放，刚好跟以前从沿海到内地逐步开放反过来；二是在贫困地区投资（并非中西部所有地区），无论内资外资一律进行更大程度的税收减免，甚至在一定时期内不收企业所得税。原因也很简单：对于这些贫困地区，国家财政每年都要进行大量的转移支付，企业到这里投资，是在激活市场、培育本地的发展基础，比政府转移支付意义更大，为什么还要向这些企业征税？毫无疑问，通过减免税收这样的政策措施激励当地自我发展，吸引外来资本进入，远比政府每年补贴好得多！
顺便说一句，有些莫名其妙的所谓专家，以为给外资优惠政策就是“超国民待遇”，违反公平竞争原则，其实是短视的、偏颇的。没有全面的市场开放，不可能有所谓的公平竞争，如我们看到的那些垄断领域，而外资进入首先是打破垄断制造竞争，然后就会通过健全市场机制创造公平竞争的基础，进而把内外资政策拉平（市场垄断领域，外资不能进入，民营资本在其中也不可能享受公平竞争待遇；国内不同所有制企业的平等待遇才是对外资实施国民待遇的基础）。其次外资作为外来的要素，对于我国、当地经济来说是增量，在我国体制转轨、经济发展中更具有内资不能替代的作用，因此采取某些激励措施是必要的。即使发达国家或其地方政府，一样对于外来投资有激励措施，只不过各自根据情况不同而政策目标和措施不同而已，如中国企业到美国去投资，解决了当地100人就业，地方政府也会给予土地优惠或者税收返还等，甚至还给移民指标。其中如何把握，关键在于对于我们通过引进外资所获得利益大小和让渡多少的衡量而已，而不是简单否定激励政策。
还有很多琐碎问题，不多谈。
公开批评国务院文件，或许会给我带来某些麻烦，但我以为这是我的职责。高唱赞歌，恐怕不是我们研究人员该做的。
（2010年4月22日）