马晓河：中国需要新的改革路线图

马晓河：中国需要新的改革路线图

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第170期日前举办。50人论坛特邀专家、国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河发表题为“改革需要顶层设计”的主题演讲。他表示，中国过去30年的改革取得了巨大的成绩，但是它具有明显的阶段性。它是渐进式的改革，是从下到上先易后难的。当前，民众要求参与政治的呼声越来越高，可以从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，对政治体制改革的要求越来越迫切。这种改革与过去的改革不同，需要有更新的改革路线图。但是，这种改革必然会导致一些人损失利益，所以肯定会有阻力。这就需要有大智慧的人进行顶层设计。

　　制度创新改变了中国

　　马晓河说，过去的30年，中国发生了翻天覆地的变化。最根本的原因是进行了改革开放，没有改革开放就没有中国的今天。改革开放本身就是一种制度创新。改革开放30年，中国有三大制度创新改变了中国。这三大制度创新是：产权制度改革、吏制改革、对外开放。这三大制度的核心是解决了两个群体的问题：第一个解决了弱势群体或者说是穷人的吃饭问题，第二是解决了精英的出路问题。

　　第一，产权制度改革。中国的产权制度改革一开始是在农村先开始的，就是承包制。于是同样的地、同样的人，制度不一样粮食产量就上来了，大家就有饭吃了。产权制度改革随后又在城市推进。1985年之后工厂也开始实施承包制，工厂开始发计件工资，随后又搞股份制改造，企业产权制度改革，民营化等等，使城市的许多民营企业、股份制企业发展起来，工人有工作，也就有饭吃。农村家庭联产承包制、工厂承包制的推进，使得广大的弱势群体有饭吃、有业就、有学上，解决了基本生活问题。

　　第二，吏制改革。人事制度改革在过去叫吏制改革。改革开放以后吏制改革主要做了两件事。一是恢复高考，让千万知青通过公平考试走入国家的政体里去，改变自己的命运。这些大学毕业生进入到各个岗位，给中国奠定了牢靠的人力资本基础，保证了后来中国的繁荣发展。二是建立了干部轮替制度。政治局委员70岁下，国务院总理干两届下，市长当到一定的时候换地方……这是一个很大的举措。当官员有各种条件，大家都不想下来，可是这样底下的人就上不去。轮替制度给了年轻人机会，保证了体制的生机。

　　第三，实行全面对外开放，推行外向型发展战略。通过对外开放，中国引进了资本、技术和管理，使得中国经济由过去完全封闭的状态纳入到世界体系里去，中国的观念、政策制度、产业体系都改变了。再通过发展，使得中国从过去的外汇短缺、贸易赤字双缺口变成了双剩余。

　　通过以上三大举措，解决了穷人和精英这两个群体的问题，让这两个群体各自都有事情干，社会就稳定了。中国改革30年，实际上就是解决这两个群体的问题，让他们有正当渠道各司其职，使中国强大了起来。

　　过去30年渐进式改革成果明显

　　马晓河说，过去30年，中国进行了三大制度、两个群体的改革，有一个特点非常明显，就是渐进式。当年前苏联改革采用的是休克疗法，一夜之间搞了资本主义，把股权分给职工、城乡居民、老百姓。中国没有这样做，而是采取了一种渐进式的改革，具有鲜明的时代特点。

　　这种渐进式可以体现在四个方面。首先，它采取的路径是从下到上先易后难。为什么这么改？因为当时的中国也有利益集团，从下改对上层建筑影响最小。先让农民试点改革，成功了上面就下一个文件承认，这样对上层建筑影响小，引起的社会震荡也就小，成本低而且社会容易保持稳定。

　　其次，从改革的领域看，改革的顺序是先经济后政治，经济领域内又是先生产后流通。我们看到，改革农村就是先从生产领域进行的，把地包给农民，然后才逐渐地实行双轨制，卖足了平价粮给国家，议价粮由国家征收。随着后来粮食的增加，改革才从生产领域逐渐走向流通领域。经济与政治的顺序则是先经济后社会政治领域。因为当时大家都穷，肚子饿着要吃饭，所以改革先从经济领域抓起，吃饭第一。

　　再次，在改革进程上，中国采取了先点后面的方法，先试点，试点成功后再推广。中国的对外开放就是这样，先是东部沿海地区，再逐步是沿江地区、沿边地区和中西部地区。

　　最后，在利益分享结构上，中国采取的是增量改革的方法。先对增量部分进行改革，然后用增量的改革成果带动存量改革。马晓河说，他曾经在北京市石景山区的一个工厂实习，当时这个工厂拿出一部分的优质资产和外国公司合资搞股份制，通过引进国外的技术和管理经验，合资企业的产品质量提高了，工人的工资也随之提高。结果这个厂没改革的工人们就着急了，也要求进行改革。中国后来纷纷进行的股份制改造、产权改造，也都采用的是这种办法。

　　这种从下到上式的渐进式改革方式，虽然在短期内不容易取得大范围成功，效果也不是特别明显，但是如果用30年的时间来看，它的社会震荡小，试错成本低，成果非常明显。

　　中国需要新的改革路线图

　　马晓河提出，中国需要新的改革路线图。为什么这么讲呢？因为过去30年改革虽然确实取得了很大的成功，使得中国从穷国变成一个经济大国，经济总量即将超过日本成为世界第二，但是这种改革具有明显的阶段性和群体性。它是渐进式的改革，是从下到上先易后难的改革。改革开放初期，由于从基层率先发动改革，工人、农民优先获益，所以他们支持改革。但是进入到上世纪90年代以后，随着改革从生产领域转到流通领域，从经济领域转到社会领域，从一般部门向垄断部门和公共权力部门推进，改革的受益群体开始从农民、工人转向了精英群体，随后又从精英群体转向了核心精英群体。随着实践的推移，改革越深入，精英群体特别是那些核心的精英群体从改革中获得的利益越多，农民、工人则被边缘化，获得的利益非常少。因为他们没有掌握公共权力，也没有掌握公共资源。

　　在这种情况下，过去的改革方式就推不下去了。原因有两方面：第一，随着信息化、市场化的深入发展，老百姓素质提高以后要求要公平分享改革发展的成果。与此同时，既得利益群体打着改革的旗号强化自己的部门利益、个人利益。他们不断地扭曲市场，破坏市场秩序，甚至造成一个视觉错误，认为垄断资源集团可以无限制地、无节制地甚至无制度制约地在资本市场上圈资本，在土地市场上圈土地。于是这两个利益群体矛盾加剧。第二，改革30年以后的今天，我们需要从下到上推进的改革领域已经越来越少，需要从上到下推进的改革领域越来越多，而且大多涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高，牵一发动全身，但是不改又不行。

　　马晓河引述西北一个地方国企老总的话说，现在出现了一个问题，叫做“四进四退”。首先是党进政退。地方上市委书记往往兼任人大常委会主任，市委书记有人事安排权，人大常委会主任有选举权，都一个人一肩挑了，于是政务决断就往往是一言堂，地方上无论是建设高新技术园区，还是批地盖楼，都由市委书记说了算。党把政府该干的事都干完了。其次，政进市退。地方上的党组织作了政府应该做的事，政府就向下走去占领市场，干预市场，政府进、市场退。再次，中央军进杂牌军退。中央企业下来办项目，既有钱又有资源，到处收购地方企业。最后，国进民退。

　　马晓河认为，尽管这位老总说的并不都对，但是至少反映了改革到今天需要处理的几个关系。比如说党政关系，政府和市场的关系，等等，都是需要决策者考虑的。另外，还有一个需要慎重考虑的是中央和地方的财权、事权到底怎么界定？有人说地方政府大力发展产业，到处引资招商，结果生产了过多的产能。需要思考的是，地方政府这么做的动因是什么。是因为当前的制度安排，中央把好的资源，容易收税的项目都集中在自己手上，但是却把事权放到地方，地方上一方面没钱干事，另一方面又希望做出业绩不影响仕途，于是就只能去建工业园区。全国各地都这么做，产能当然就会过剩。

　　再说收入分配政策。调整国民收入分配模式，已经提出来很多年了，结果过去十年里边，政府和企业在收入分配中占的比重越来越高，老百姓占的比重越来越低。老百姓拿的越来越少，现在却说他们不消费，光储蓄。其实中国现在的情况是，一方面鼓励老百姓扩大消费、减少储蓄，另一方面却容忍国有企业不断增加储蓄搞投资。今年三月底全国储蓄存款已经达到63.8万亿元，去年一年中国储蓄增加了13万亿元，今年前3个月储蓄增加了4.04万亿元。如果按这个速度发展下去，用不了三年中国的储蓄会达到100万亿元。这种制度需要重新安排，靠从下而上的改革是改变不了的。

　　马晓河说，到了今天，现行的政治体制跟经济体制相比，改革相对滞后，已经影响了发展。过去30年中国的改革之所以成功，是因为当时经济体制可以独立地进行改革，但是到了今天，再去独立地改革经济体制已经不行了，需要改革上层建筑。

　　顶层设计必须要有大智慧

　　当前，中国改革的动力结构也在发生变化。30年前中国的改革动力主要来自于内部，而当前和今后中国改革的动力既来自内部，也来自外部。从国内而言，目前中国正在形成一个逐步支撑社会主体的中产阶层，而且这个阶层人数众多，未来很可能成为中国最大的群体。中产阶级有理想、有知识、有财产，他们对社会的需求不同于弱势群体，既要求公平分享改革发展成果，又要求社会公正、平等、透明，而且有着强烈的参政意识，希望建立一个更加完善的社会主义民主和法制社会。

　　从国外看，随着中国的繁荣富强，国际地位不断上升，最终将成为世界多极格局当中重要的一极。中国作为一个强国，要参与国际经济政治游戏规则的制定，要分享权力，同时也要承担越来越多的国际责任。将来中国是一个开放社会，所以中国每一个项目的改革推进都会与国际息息相关，受到它的制约和压力。在这种情况下，中国再想关起门来搞改革根本就不可能，国际社会会要求中国的游戏规则跟国际接轨。比如说节能减排，哥本哈根会议出了一个碳排放的气候协议，中国可以不签字，但是美国人可以根据这个协议征收碳关税，要出口就要交碳税。

　　“中国下一步的改革既是自己的事，也与国际化高度关联，简单地套用过去的办法来改革是行不通的。所以，我们应该找到更新的改革路线。”马晓河说，“更新的改革路线是什么？就是需要顶层设计。”

　　首先，从上到下、以难带易、内外联动、重点突破。中国当前和今后应该紧紧地把握国内社会结构的变迁和国际政治结构的新变化，以走强国之路为目标，化危机和压力为动力，采取从上到下的改革路线，从难的方面率先攻关突破。同时，把内部改革和对外开放结合起来，体制内和体制外结合起来。通过外部施加压力，增强改革的内部动力。实现这种改革路线，就是要针对难题，选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题，自上而下集中力量进行改革，协调政治改革与经济改革的关系，协调地区之间、城乡之间、内外改革之间的关系，为中国下一步走向世界强国创造制度条件。

　　顶层设计还指的是中国下一步改革要在宏观层面上有整体推进方案，不能摸着石头过河。整体方案包括今后中国改革整体思路、基本方向、最终目标，等等，应该有整体设计、长远设计。不能这届政府不管下届政府的事。为了更好地体现社会的公平、正义，均等享受改革开放的成果，社会权力的结构配置是个大问题。马晓河又举一个金融部门老总的话说，社会上都说垄断部门工资高，我现在年薪100多万元，可是还有人年薪一两千万元的，我的薪水怎么就高了？这位老总的话反映出，资源的分配要充分注意公正性和透明性。

　　其次，这种顶层设计要既有利于国内现代化，又能适应全球化进程要求。首先要从上层建筑领域推进政治体制改革，以降低下一步经济社会发展的阻力。要考虑怎样去构建政治体制与经济体制更加适应，能让民主体制跟法制体制更加配合，政府与社会、市场与政府、中央与地方、国企与民企的关系更加和谐。

　　在这个大思路下，在党政关系方面下一步可以考虑按照党政分开的思路，把经济社会发展、公共管理、事务管理这方面的事情，更多地交由政府去完成，不能市委书记一人说了算。至于在政府和市场的关系上，改革的方向是政府要有边界，干预的范围要限定在市场失灵的领域，要给市场经济发展留出足够的空间。这说起来容易做起来难。马晓河说，中国现在设的政府职位越来越多，部级干部越来越多，这些人要找事干。现在好多人说国进民退，这种表象的后面是制度安排失当。让那些利用垄断和政府支持获得竞争优势的国有企业走规模化、集团化道路，越走越大，没边界是不行的。连美国的《反垄断法》都规定，企业达到占有市场50%以上就得分散。所以只有通过制度来限定，才能让政府跟市场之间有边界，不至于把本来理顺的关系又扭回去。

　　其三，用人制度也要改革。“我认为现在中央组织部的安排是对的，就是要逐步扩大差额选举，扩大社会招聘范围。”马晓河说，改革开放初期，穷人的孩子大学一毕业就可以分配到关键部门。今天却不一样了，工人子弟通常进入不到重要的岗位上，这不是改革的初衷。所以今后应该扩大招聘范围，扩大差额选举，让更多的优秀人才通过公平竞争进入关键部门。一定要逐步推进这种人事制度改革。它的核心目的是用人公平、公正，不能让农民的孩子花了十几万元上了大学，毕业以后却找不着工作。一个人找不着工作没问题，100万人找不到工作，就成了社会问题。

　　马晓河最后总结说，今后在体制改革方面的突破口在于公共权力、公共资源这两公。公共性产品一定要用在公共事业上，而不是要用在集团利益和权贵身上。公共资源和公共权力也是大家的，要为大家而不是为少数人服务。要从制度上防止两公部门集团化和个人化。

　　改革是对原有结构和利益的再调整，这种调整必然有人要损失利益，包括权力，包括资源，所以肯定会有阻力。改革要破除阻力，实现再平衡，需要勇气，需要大智慧。马晓河说，未来世界留给中国发展的空间特别大，但是中国的未来必须靠一代又一代的改革者不断推进才能走向成功。改革没有回头路，不进则退。