重庆户改跃进

本文见《财经》杂志2010年第18期 出版日期2010年08月30日   共有 10 条点评
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在十年间，将1000万农民转为城市户籍，重庆为实现此宏伟计划，降低了农民工进城落户门槛，也让更多人得以均等享受城市化过程中各项公共服务，但此次改革并未突破中国长久以来户籍与福利捆绑的现实，距离公民自由迁徙的最终目标，仍相距甚远
《财经》记者 朱雨晨
8月15日，星期天，重庆市繁华的商业区——校场口日月广场。
十几张办公桌一字排开，渝中区国土分局、人力资源和社会保障局、公安局等部门的20多名工作人员，坐在桌后，静候前来咨询的人。
这是广受关注的重庆市户籍改革启动第一天。
在此20天前，重庆市发布了《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（下称《户改意见》），推出一个宏伟计划：至2020年，将该市户籍的1000万农民转户成为市民。
重庆市宣称，这是中国1949年以来最大规模的农民转市民运动。
事实上，早在2007年重庆成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”时，即为日后的户改埋下伏笔。当年9月，国务院通过《重庆市城乡总体规划（2007年－2020年）》，规划提出“至2020年，城镇人口2160万，城市化水平达到70％左右”。
在现实中，重庆目前拥有的城镇人口为1200万，为达到上述规划目标，将1000万农民转为市民为必然选择。
2008年，重庆农村土地交易所成立，以“地票”方式突破了农村和城市间流转建设用地指标的禁区。2010年3月，重庆市又宣布了庞大的公租房计划：在2020年前完成4000万平方米公租房建设，且公租房的申请不受户籍限制，对农民工群体开放。
户籍改革，可视为重庆“统筹城乡”的又迈出的重要一步。
户改启动当日，重庆在全市40个区县均设立了现场咨询点，日月广场的咨询活动持续了三个小时，数十名警察事先被安排在现场维持秩序。然而，自始至终，未见人潮涌现。
同时，全市40个区县807个派出所，亦开始全面受理农民转户申请。但大多数农民在接受《财经》记者采访时表示，暂时还无法下定决心转变户籍。
今年50多岁的戴朝龙在城区开一家殡葬用品店，他全家人户口都在远郊丰都县。戴朝龙对《财经》记者说，自己已在城里打工20年，早习惯了城市生活，当然非常愿意将全家户口都转入城市，这样孙子可以到城里的学校读书。尽管如此，他却依然犹豫不决，他的顾虑在于，虽然重庆市承诺农民自转户之日起，三年内继续保留承包地、宅基地的收益权和使用权，但是三年之后农民是否能继续保有土地？并没有明确说法；而转户后如果放弃农村土地，能获得多少土地补偿金，标准是什么，也是未知数，“我还要再等等，再看看”。
戴朝龙的犹豫颇具代表性，转户过程中，能否保全自己的土地利益，是农民的最大顾虑。
千万农民进城
重庆户改的目标可谓雄心勃勃，1000万人，相当于比利时或葡萄牙的全国人口。如此浩大的工程，重庆计划通过分级设置准入标准，分为两个阶段实施。
重庆市市长黄奇帆向《财经》记者介绍，第一阶段，2010年至2011年的两年内，将300万农民转为城市户籍，这其中包括在主城区工作五年以上、在县城工作三年以上的农民工，这两部分共计225.6万人。此外，还有在城区就读的农村籍大中专学生近70万人，以及已被征地但未转户等历史遗留的40余万人。
在重庆主城九区，符合以下任意一项条件，农民即可携配偶、子女、父母迁移入户：务工、经商五年以上，有合法稳定住所；已在主城区购置商品房；投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上。
如果申请在远郊31个区县的县城落户，务工、经商年限减为三年以上，有合法稳定住所；投资兴办实业，三年纳税5万元或一年纳税2万元以上。
至于到乡镇一级落户，则没有前提条件限制。
据《财经》记者了解，所谓“合法稳定”住所，也包括租房。
按照户改方案设计，重庆的意图明显，鼓励那些已融入城市生活，且有一定经济基础的农民工先行落户。
第二个阶段，2012年至2020年，重庆将进一步放宽城镇入户条件，以达到2020年新增城镇居民700万人的目标。
《户改意见》明确提出：“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”具体鼓励措施是：对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。
重庆市为何在推动农民转户同时，鼓励其“退房退地”？在《户改意见》公布伊始，即引发不少质疑之声，认为重庆是借户改之机，行圈地之实。
对此，黄奇帆坚决否认，“如果是为了多征地，政府可能有很多种办法，何必绕一个大圈子？”
黄奇帆表示，重庆户改的动机是真正推动城市化运动，解决工业化过程中农民工的待遇问题，同时，解决城乡统筹中要素流转的问题。
户改土地账
但在中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡看来，“重庆政府推动户籍制度改革的激励根源，要从土地问题上去寻找。”
现实似乎确实如此，随着重庆的工业化进程提速，土地瓶颈凸显。按照中国现行土地管理制度，各省新增城镇建设用地，皆由中央以“用地指标”的方法严格控制，并按年度下达。据重庆市国土房管局提供的数据，2007年之后，重庆市每年获得的用地指标，与重庆城市化发展所需的土地相比，缺口在50平方公里左右。
接下来，重庆用地紧张的局面可能还会加剧。东部沿海企业因劳动力和土地供应日趋短缺等原因，正逐渐向中西部地区转移。同时，中国正实施的功能区规划突出了十个重点开发城市带，成渝城市带位列其中，并有望聚合为西部开发之增长极。目前，重庆已吸引了惠普、思科、富士康等企业落户。而2010年6月18日挂牌的两江新区，开发面积达1200平方公里，成为继上海浦东新区和天津滨海新区后的“中国第三区”、内陆首个开放新区。
重庆方面也认为，随着农民大量进城务工，农村的土地利用率不高，而城市建设用地日益紧张，因此，通过将城乡之间的土地要素盘活，可以使土地得到更有效率的使用。
遵循这种思路，重庆市2008年独创出“地票”制度，就是将农村宅基地复垦，在“用地指标”之外寻求新的建设用地资源，供城市发展使用。
地票的操作方式为：将闲置的农村集体建设用地复垦为耕地，经土地管理部门验收合格后，发给土地使用权人相应面积的“地票”。“地票”可在重庆农村土地交易所上市，法人和自然人均可公开竞价购买。“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量的城镇建设用地。
在制度设计者看来，“地票”是个好东西，既可解决城市用地紧张的问题，又可以保持耕地数字不变。
但实际上，“地票”已经突破了中国城乡建设用地增减挂钩实验的界限。按照规定，“增减挂钩”只能在县以下项目区内部平衡。重庆“地票”的“增减挂钩”范围已扩大到主城区，或在区县之间跨地域进行。
就重庆的“地票”交易总量而言，则被严格控制在该市每年新增建设用地指标10％以内，而这只能部分缓解城市用地之困。
据重庆市国土房管局人士透露，重庆市方面正在和国土资源部协商，争取扩大“地票”交易的份额。重庆市政府甚至计划，未来商业开发用地全部来自农村土地交易所，即通过“地票”交易实现；而国家下达的“用地指标“则全部用于公益开发。
重庆冀望此次户改后，可释放出更多的土地。依据重庆市官方统计，目前，该市农村人均建设用地为250平方米，城市人均建设用地为80平方米，因此一个农村人口若转化为城市人口，可节约170平方米的建设用地。这些土地资源被盘活后，既可经过复垦成为耕地，也可用于基础设施建设、工业用地或是居民住宅用地。
对于转户农民退出土地后的处置方法，《户改意见》做出明确规定：对于退出的承包地，农村土地整治流转机构将促进其向经营大户、龙头企业流转，以实现规模经营；对于退出的宅基地，则在优先保障农村发展建设用地的前提下，通过“增减挂钩”、“地票”交易等方式，显化其资产价值，预计每亩价格可在10万元以上。
重庆户籍改革方案反复强调：“自愿有偿”为基本原则，并允许农民在获得城市户籍之后，三年内依然保留宅基地和承包地使用权及收益权。在此情况下，宅基地和承包地是否能大面积被释放出来，则取决于农民是否愿意放弃地权。
而农民关心的是，退地的同时，能否得到合理的补偿。
就目前来看，相关补偿标准尚不明确，按照重庆的政策，农村居民整户自愿转为城镇居民、退出宅基地及建筑物的，按照区县政府制定的标准给予一次性补偿，同时，还将参照“地票”政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。相较于被征地农民而言，自愿退还土地所能得到的额外补偿即来自“地票”。
重庆市户籍改革办公室（下称户改办）测算，以上几部分相加，农民可得8万至12万元，“但因各区县情况不同，会有很大差异”。
有学者担心，如果农民在退出土地后，发现自己所得到补偿与市场价格过于悬殊，激愤之下，可能引发社会不稳定因素。今年以来，中国多起群体性事件便是由农民对征地补偿不满引发。
另外，虽然按照重庆《户改意见》，农民在转户后的三年内，仍可保留地权，但三年以后农民是否能够继续保有土地及收益，尚未有明确规定。
教育压力
此次重庆户籍改革并未突破中国长久以来户籍与福利捆绑的现实。而户籍改革的根本并不是农民换个城镇户口本，而在于其能否与市民享受同等的公共服务。
在各项公共服务中，对农民最有吸引力的当属教育。与《财经》记者交流过的大部分农民工都表示，希望子女能在城市里成长，是其进城落户的主要动因。梁平县农民工李中堂就说，“我最不希望看到的，就是将来我的孩子还走我的老路。初中毕业后再以农民工的身份出去打工。”
据重庆市发改委主任杨庆育介绍，第一批户籍改革的目标人群，即在主城、县城稳定下来的225.6万农民工的大部分子女，已被城镇范围内的623所学校消化。这些学校已接受义务教育阶段的农民工子弟25万人，其中近十万是由位于主城区的147所“农民工子弟学校”吸收的。
所谓“农民工子弟学校”，是指在城市户籍学生之外，有承担农民工子弟能力和任务的学校。自2008年秋季起，重庆市教委规定，对重庆籍农民工子弟，也实行分片就近入学原则。其入学证明，是父母的暂住证、收入证明再加户口本（证明父子、母子关系）。
重庆核心城区渝中区教委副主任何俊生称，其辖区内共有小学35所，初中8所，已接收农民工子女大约１.6万人。但据《财经》记者了解，渝中区的农民工子弟只有在区教委指定的5所小学、3所初中就读时，才可免费，若他们想进入其他学校，则需交纳每年约900元的“助学费”。
何俊生认为，利用现有的教育资源，该区有能力吸引更多的转户农民工子女入学，因为区内各个学校目前都处于“吃不饱”的状态。对此，他的理解是，由于城市户籍人口逐渐老龄化，适龄入学人数处于下降趋势。就重庆全市而言，情况相似，该市统计局资料显示，自2002年起，全市小学在校生总人数就在持续减少。
但仍有学者对重庆户改后中心城区面临教育压力表示担忧，当年郑州就是因为对城市教育承载力估计不足，最终导致其户籍改革陷于困境。
2001年11月1日，郑州市发布了户籍新政策，从“亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入户”等七个方面做出规定，凡符合条件便可办理郑州市区户口。此后，自2001年11月户口放开，到2003年7月，郑州市区新增人口10.5万余人。
2003年8月22日开始，郑州市进一步降低城区落户门槛，相关政策更为宽松，其中包括“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”，同时，郑州还取消 “农业户口”“暂住户口”“小城镇户口”“非农业户口”，统一为“郑州居民户口”。此后一年，郑州市新增入户人口15万。
新的户籍政策实行后，跨过户籍门槛的人们涌入城市落户，令郑州市区教育、医疗、交通等方面的压力骤然增大。其中，教育资源尤为紧张。到了2004年秋季开学时，郑州出现了历史上最大的入学高峰。2004年8月20日，郑州市公安局下发通知，规范户籍办理程序，为此次户改“大跃进”急刹车。
《财经》记者了解到，重庆目前符合转户条件的农民工225.6万大都处于育龄阶段，其子女数除前述25万人，仍有为数众多留守在农村，与祖辈同居，一旦实现户籍转变，城区教育压力增大实属必然。
对此，重庆正在规划扩建、新建中小学校115所。规划依据义务教育阶段人群总人数的10％至15％建立学校，即每5万人至8万人设立一座小学，每10万人至15万人设一所初中。重庆市教委副主任赵为粮说，此类学校一般不建在人口密度极高、寸土寸金的主城区，而是随着城市外扩的步伐，在新楼盘附近新建。
相比核心主城区，九龙坡、渝北等区的教育资源的缺口较为明显。这两区均是典型的“大城市，大农村”格局，属农民工聚集之处。以渝北区人和小学为例，农民工子弟占该校学生总数的40％以上，且仍在增长。校长肖建新说，人和小学是一所老学校，校舍资源有限，对此略感吃力。
值得一提的是，若加大教育吸收能力，则意味着相应的财政投入，但县、乡镇一级的教育支出通常较为紧张，如何保证投入，并非易解之题。
户改成本几何
重庆市市长黄奇帆在接受《财经》记者专访时表示，此次户改，“政府是主导，最大的载体是企业。”按照重庆的计划，农民转户后享受的市民社保待遇，将由政府、企业、农民工三方共同承担。
近年来农民工群体虽已被逐渐纳入社会保障范畴，但保障水平极为低下。
以重庆的养老保险为例，城市职工和农民工之间的社会保障水平差距明显。城市企业职工的缴费，按职工本人工资收入的20％，个人收入的8％缴纳养老保险。而在农民工那里，单位缴纳比例却为12％。
此外，参加企业职工养老保险还需要有稳定的劳动合同为前提，对流动性高的农民工群体不具备操作性。据重庆市的相关统计，企业与农民工签合同的只占55％，农民工买养老保险的只有23％，参加职工医疗保险的仅为6.92％。
转户后，新老市民的养老保险将被拉平。
医疗保险方面，因基数不同，重庆的城镇职工每年要比农民工多缴纳约1000元。而失业保险也存在明显的差异，生育保险基本未对农民工覆盖，在各类社保中，仅工伤保险做到城乡户籍一视同仁。
至于农民工转户后的住房问题，在2010年3月，重庆市宣布将在10年内建成公租房4000万平方米，其中3000万平方米将在2012年前建成，以户均50平方米计算，可解决150万人的住房问题。重庆公租房的租金将比周边房屋租赁市场低40％，符合条件的转户农民可申请公租房居住。
但户改办一项调查显示，农民工群体目前可支付的房租基本不超过其收入的20％。而《财经》记者了解到，重庆本地农民工月收入并不均等，其中每月1000元以下的占总人数的35％，1000元－2000元的占55％，2000元－3000元的占8％，3000元以上的占2％。
由于在短时间内，农民工转户后的收入并不会有大的提升，按重庆预计的公租房月租金500元－600元计算，相当数量农民工并没有支付能力。
正因为原来农民工与市民所享受的社保待遇存在鸿沟，一旦数以百万计的农民工“穿上五件衣服”，其成本巨大。
对此，重庆市已做出测算，如果按全部整户转移、全部退出土地测算。2010年至2011年的两年间，集中转户300万人，其总资金需求为2010亿元。其中，农民取得城镇居民身份需要1241亿元，包括就业、养老、住房、医疗、教育等方面投入。另外，农民退出承包地、宅基地及农房退出补偿还需资金769亿元。
挑战重重
对于上述改革成本，重庆方面表示并非由政府独自承担，而是“政府作为主导”，“撬动社会各方面分担”。
2010亿元改革总成本中，企业需投入1229亿元；转户农民需投入465亿元，政府需投入316亿元。
由此可见，在此次重庆户籍改革中，超过总成本的一半将由企业承担，但企业是否愿意付出这项改革成本，是这笔经济账中的最大变数。
为应对人力成本上涨，企业是否会大规模雇用外省农民工，而将转户之后的“新市民”交由城市低保、失业保险兜底？重庆市方面承认，这种担心并非多余。但他们同时强调，第一阶段转户的农民工，是在城区已就业的“存量”人口，“企业出于团队稳定、减少培训成本等意愿，应该可以承担这一部分压力。”黄奇帆接受《财经》记者采访时曾表示，“宁可降低保障条件，也要先保证就业。”
虽然在重庆的经济账中，政府为户籍改革的投入并不多。但《财经》记者在采访中发现，越到基层，官员越担心此项改革的成本。动辄万人的转户补偿，每个区县需要的启动资金都以亿元计，而是否能够保证投入足够资金，亦直接关系到改革成败，对于一些经济欠发达的县区，确实压力不小。
与此同时，农民转户后退出的土地集中于政府之手，如何防止政府的土地财政冲动，平衡财政压力与动力间的矛盾，以保证土地的合理、合法利用，是另一个需要注意的问题。
在这个问题上，九龙坡区的试验或可为鉴。重庆市成为城乡统筹试验区之初，曾选择主城区之一的九龙坡区为试点，就是考虑到该区的财政状况较好，便于完成这一过渡。
2007年，九龙坡区被重庆市列为城乡统筹先行试验区，该区自行制定了试点内容——宅基地换住房，承包地换社保，因补偿标准较高而颇受农民欢迎。但伴随而来的是巨大的财政压力。
为了使集中起来的承包地产生更大的经济价值，引进农业龙头企业下乡，九龙坡在耕地上建起“小产权”的厂房。同年底即被国土资源部的“百日执法”行动发现，责令整改。自此，九龙坡区的城乡统筹试验陷入停顿，此案至今余波未平。
重庆大学城乡统筹发展学院教授蒲勇健对《财经》记者直言，“九龙坡出事以后，我认为重庆的城乡统筹实验区实质上已陷入了停滞。试验，就是试法律框架以外的东西。规定范围内的东西算什么改革？”
蒲勇健的观点在重庆政学两界都有颇多赞同声。赞同者认为，目前的户籍改革才算是重庆的独创，意味着城乡统筹进入深水区。因此，户籍改革的成败将决定重庆城乡统筹规划的成败。
“关键是该不该做？该做，就做下去。改革之后出现什么样后果是算不清的。”数位重庆官员都对《财经》记者表示，“如果你把什么都想清楚了，反而就束手束脚不敢改了”。
值得一提的是，此次重庆户改的受益者只集中于在市区工作的本市户籍农民工，来自外省市的农民工，以及外出打工的近400万重庆籍农民工皆在改革范围之外。
对此，中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡认为，就中国总体而言，户籍制度改革急需破题的是如何实现跨省流动农民工及其家属的市民化。如果全国各地都采取重庆的改革模式，则意味着跨省流动的农民工，将被户籍制度改革所遗忘。
争议之中，重庆各县区已忙碌起来，着手分解年度转籍计划人数，《户改意见》指明，“各区县、各部门推进户籍改革工作情况将纳入市政府年度工作目标进行考核”。
根据重庆市户改办提供的数据，截至8月27日，全市已有4万余人完成转籍手续。
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《财经网》网友 2010年09月02日 08:15:48     发表
在国家公民权益保障 ，国家次序不明确的情况下，推行户籍自由。必然会制造更多的社会矛盾，凸显的会是执政的不公开，导致经济建设投入不会下降；国家整体的形式会对地区形成冲击，最终会把压力分解到新的无产阶级的生活中去。
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ZPZXYZ 2010年09月02日 08:07:09     发表
同是一块土地上的中户民族子孙，为啥还用户口来分三六九等？！这也许算古今中外一大“创新”吧？！
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《财经网》网友 2010年09月01日 23:47:47     发表
地票有法律保障麽？
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尘世 2010年09月01日 22:59:51     发表
本人对政府的某些做法总是不惮抱着最大的质疑，无他，许多事实让我产生一种感觉：如今政府的某些部门信不过。所以对于此事，我抱着悲观的态度看待。其实，关键是土地问题；三年后，土地如何处置，政府能否保证土地的正常使用，而不是为了某些利益集团而将原本用于耕作的土地作商业利用。户改是应该的，但是政府的行为应该受到监督与监管，透明化操作，实现公平与公正。耕者有其田。如果政府以土地换户籍，那将置公民权益于何处？失去土地，大部分农民将有可能成为失业者，生计如何维持；教育支出如此高的今天，费用又该从何而来？！政府有考虑过吗？改革改革，在现今，应该是要考虑被改革当事人的利益实现，若是单纯为政绩为出位，不改也罢。不改，乱；改而放纵，更乱！！
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Yii 2010年09月01日 20:18:10     发表
“关键是该不该做？该做，就做下去。改革之后出现什么样后果是算不清的。”数位重庆官员都对《财经》记者表示，“如果你把什么都想清楚了，反而就束手束脚不敢改了”。 ---------------呵呵呵呵呵呵呵。
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