成都户改

　　成都的户籍改革方案经过了“政治、社会、经济”三方面的风险评估——政府的投入成本正是户改的难点。在终于“搞清了胜算与败算”之后，主政者决定，这事能干。

　　在经历了7年和全国各地一样不痛不痒的户籍改革之后，成都终于决定干一票大的。

　　这份在11月16日广为公布的户籍改革方案，名为《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（以下简称《意见》），它宣告成都在2012年年底前将真正破除城乡二元结构，实现城乡户籍统一，实现城乡居民各项基本公共服务与社会保障的权利平等，实现城乡居民的自由迁徙——一句话，农民可以“无条件”自由进城，并享受和城里人一样的各种保障。

　　不仅仅如此。

　　与此前一些城市的做法不同，成都的户改，农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。而且农民即使不进城，政府也同样提供基本的公共服务、社会保障和社会福利。

　　还不仅仅如此。

　　同时，成都户改方案还提出，将破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，将实现在有充分保障的情况下，城里人也可以自由“下乡”。

　　舆论一时震动。

　　此前，各地持续了多年的户籍改革因为城乡二元化体制壁垒破除困难，成本巨大，往往只是“表面动作”，几近停顿。而此次成都的户改方案，也由此迅速被誉为“最彻底的户籍改革”。

　　成都何以会做出这样的户改？其动力和勇气何来？要承受的改革成本又有多少？成都户改的真正用意又是什么？

　　“搞清胜算与败算”

　　看起来“震撼人心”的户改方案，最初始于四川省委常委、成都市委书记李春城的两句批示。

　　今年5月，两份文件先后摆上了李春城的案头。一份文件是《关于全市农村工作“四大基础工程”推进情况的报告》；另一份是《成都市户籍农民工和农村居民移居城镇意向抽样调查报告》。

　　所谓“四大基础工程”，即成都城乡一体化改革在农村正在实施的四项改革内容：产权改革、农村新型基层治理机制、村级公共服务和社会管理和农村土地综合整治。而户籍改革正是成都城乡一体化改革进程的一段必由之路。

　　在看完这两份报告后，这位搞了多年统筹城乡改革的市委书记给成都市“统筹委”写了两段批示，一个是“研究全域成都统一户籍的问题”，第二个是“就进一步打破城乡住房、公共壁垒，促进城乡居民自由流动提出意见”。“统筹委”即成都市委统筹城乡工作委员会。成立于2007年10月。彼时，成都刚刚被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。

　　调研任务落到了市委统筹委。

　　他们很快意识到，真正要调研的，是户籍“背后的东西”。

　　仅就户籍管理制度而言，2004年，成都就已取消“农业户口”和“非农业户口”划分，统一登记为“居民户口”。但显然，户籍制度真正的问题，是其背后城乡失衡的资源配置与权利差别。

　　参考了专家的相关论述和各地户改的做法后，市委统筹委会同有关部门开始对成都现存的城乡不平等进行“逐条梳理”，并不断“纠正和斟酌”：比如曾经列入的医疗卫生问题被剔除，原因在于其根源是“公共优质资源过于集中”，而非身份差异引起。

　　所有的努力，最终形成了一份包含9大方面城乡差别的“研究报告”，基本弄清楚了所谓城乡差别，到底在何处。

　　按照执政党的惯例，报告要先问计于“官”，说白了就是协调部门意见或者部门利益。

　　报告先经历了两次专题会讨论，全市四十多个政府部门都要参与，随后又向各部门和专家书面征求意见。然后“上会”，经过市委常委会讨论，此时已经大概有了样子，随后再让各区市县主官们前来讨论——他们是执行者，甚至是某些程度上“被革命者”，当然要统一思想才好办事。

　　主政者显然相当谨慎，“任何表述不清和可能会引发歧义的内容”都被修改，也不能与现行法律法规相冲突。

　　经过了如此反复的官方讨论，最后的结果却是要让文件变得不那么“官方”——9大方面的“研究报告”最终变成了不足5页的12条“精炼明了的意见”。“领导希望，老百姓能掐头去尾，一眼看清楚我们究竟要改什么。”市委统筹委社会处负责人刘礼说。

　　更谨慎的还在后面。最后一道程序，是《意见》经过了“政治、社会、经济”三方面的风险评估——具体过程颇为隐秘，现在未能尽知，但可以明确的是评估涉及城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务、教育资源配套、地方财政可持续支付能力等诸多方面——这也是户改真正的难点和代价。

　　11月9日，经过五个月的层层讨论与审慎斟酌，主政者终于“搞清了胜算与败算”，决定这事，能干。

　　大幕，就等着最后拉开了。

　　改革成本？几年来一直在花

　　11月16日，成都户籍改革新闻发布会召开。

　　舆论显然是掩饰不住地怀疑。在新闻发布会上，成都市委统筹委副主任秦代红被追问最多的便是：拥有1100多万人口，其中510多万为农村人口的成都，究竟要承担多大的改革成本？

　　众所周知，户籍背后是城乡长期不平等的资源分配，是日益悬殊的保障体系和公共服务。一个政府要想彻底打破城乡二元体制，要花钱。

　　秦的回答看起来倒颇为自信：“我们不是一夜之间要来填平城乡差异，而是已经持续投入了7年，城乡居民所享受的公共服务水平差已经基本找平。”秦说，所以“现在户籍改革已不会增加太多的投入”。

　　检视过往，自2003年，成都提出城乡一体化发展战略，就一直在持续不断地向农村投入。

　　数据显示，2003年成都地方财政的三农支出仅10亿元人民币，而2009年，成都市县两级财政对“三农”的投入已达192.3亿元，6年间累计投入了594.8亿元。这极大地改善了成都农村的公共基础设施和公共服务。

　　数字背后所意味的变化，倒是可以浓缩在一个出身农家的城里人身上，比如在成都一家医院工作的庄络。

　　庄络的家在成都市新都区一个普通的乡村。每月都会回家探望父母的庄络发现，颠簸泥泞的乡村公路渐渐都变成了宽阔的水泥路。回家的中巴车也变成了和城里一样的公交车，花6元钱她就可以从成都市区坐到家门口。

　　最近的变化是，村里原先简陋的沟渠也已被重新翻修——这些钱都来自成都市政府拨付给每个行政村的村级公共服务费，具体的使用则由村民组成的村民议事会自行商议决定。

　　改变的不仅仅是公共设施。

　　庄络的父母都参加了城乡一体的居民医疗保险。个人每年缴费40元，政府补贴180元，就可以报销60％的住院医疗费。去年，庄络的父亲气管炎犯了好几次，都在乡镇卫生院住院治疗。

　　数据表明，2004年，成都城乡人均在教育、卫生和社保等方面公共服务投入的差距是1542.8元。而2009年，成都城乡人均公共服务投入的差距已缩小到136.2元。其中仅医保一项，成都市政府每年就要投入40亿元。

　　当然也有尚需改善的地方。“现在就是养老，城乡差别还比较大。”庄母说。

　　庄络最近回家时正好碰到村主任来劝说他的父母购买城乡居民养老保险。此前他们一直犹豫，因为要加入，他们需要每人按4500—22000五个档次交钱建立账户，但到退休年龄只能拿100元／月到300多元／月，这与城镇居民月人均1269元的退休金标准差距仍属巨大。

　　不过现有的境况已经让成都颇感轻松。“如果没有（之前）这些基础，成都推行户籍改革所面临的成本肯定是一个很大的数目。”秦代红说，但现在，哪怕是再谨慎的政府官员都已经在用“水到渠成”来形容这场改革。

　　算账：算得清的和算不清的

　　虽然说着“水到渠成”，但决定改革之前，成都市政府对每项措施可能产生的财政支出都进行了测算。

　　结果看起来颇为乐观，成都市委常委常务副市长孙平向南方周末记者透露，按照时间表的要求，到2012年3年时间，政府可能需要在公共服务和社会保障上增加的投入不过8个亿。“一年就是两个多亿，”孙平说，“花不了多少钱。”而2009年成都全市财政总收将近1000亿元。

　　其中可以明确的是，将农民工综合保险与城镇职工保险合并，每年需投入2000万～3000万元；另外就是统一城乡计划生育标准每年要7000万元。

　　不过不是没有“暗流”。这位常务副市长承认，其中有两个问题不好测算，“心里没底”。

　　其中一个是统一城乡住房保障体系。虽然目前农村的农民基本都有住房，很少需要进入政府的保障体系，但改革以后，究竟会有多少农民进入城镇，从而产生保障房需求无法计算，因此政府要增加的保障房建设成本也难以具体测算。

　　另一个难以测算的是大量农民进城后的教育花费。意见提出“统一户籍按居住地就近入学”，讨论时教育部门就表示压力很大，担心会出现大量人群涌向名校而导致资源紧张。最后估算的数字是，政府为此要增加投入3亿元。

　　另外，12条意见中，“分区域统一城乡‘三无’人员供养标准和低保标准”一条，因为城乡收入不同，低保判断标准不一，差距较大。而城乡标准一旦拉平，低保人数随之剧增，实力较弱的区县财政将难以承受。

　　在常委会上讨论时，一些区县官员便表示压力很大。最后作出的妥协是，按照城乡两种居住地设置两个标准，由各区县自己确定，并且将实现的最后时间放宽到了2015年。有评论说这是否实际上拖延了2012年这个时间表？不过孙平表示，实施过程中可能会加快，“大不了到时候转移支付”。

　　事实上，感觉到压力大的不仅仅是区县，更有成都市的各个相关局委办，诸如教育、卫生、社会保障等部门显然感受真切。不过看起来局长们只能“顶着压力上”了，因为《意见》明确要求，1个月内各部门要拿出具体的实施意见和方案。

　　除了到底要花多少改革成本，成都此次户籍改革最受瞩目的，是农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价——这些东西，哪怕你进了城，还依然是你的。而即使不进城的农民，政府也同样提供基本的公共服务、社会保障和社会福利。

　　统筹委副主任秦代红打了一个形象的比喻：“不仅不是‘光脚’进城，反而是穿着‘风衣’进城。”

　　统筹委社会处负责人刘礼的解释是：“我们没有倾向性。我们是觉得进城也好，下乡也好，这是你自己选择的权利。但不管你是进城，还是下乡，该给的基本权利、基本保障，都给。而基本权利、基本公共服务平等以后，你进城也好，下乡也好，你算自己的账。”

　　穿“风衣”的农民会进城吗？

　　刘礼的表述，是同一个关键问题中，乐观的这个侧面；当然，另外一个侧面则是，风险。

　　实际上，这和此前常务副市长孙平“心里没底”所涉及的都是一个问题，这也是新闻发布会上秦代红被问及最多的另一个问题，即：户改之后，农民会不会大量涌入城市，造成城市公共资源不堪重负？

　　这不是没有先例。

　　2001年郑州户改，因为完全放开户籍限制，结果导致人口迅速膨胀，引发交通、教育等公共资源急剧紧张，最后不得不紧急叫停，成为了户改失败的典型案例。

　　而郑州有关部门总结教训认为，当初进行户籍新政设计时，没有充分考虑到大量群众是冲着城市优越的教育资源而迁移户口，“进城的人最大的需求是教育。”

　　成都同样存在优质教育资源过分集中的问题。户改意见颁布后，成都人很自然的一个反应便是：在四、七、九三个中学（成都口碑最好的中学）附近租房，是不是孩子就能上四七九了？

　　不过成都的主政者对此倒也反应轻松，常务副市长孙平的观点是：人口的迁徙流动是有规律的，“不会出现大进大出”；假如农民都到城里送孩子念书，优质教育资源周边房屋的价格也会水涨船高，市场本身会调节；同时，这也会迫使相关部门加大教育资源公平化配置的力度。

　　而主政者更大的信心来自成都给农民穿上的“风衣”——从2008年至今，成都在农村全面实施了产权改革，将土地承包经营权、林地使用权和宅基地为村民确权颁证。

　　主政者的观点是，有了财产的农民不会轻易放弃财产进城——“我们的改革以保障他的财产权为前提，谁也不会对自己的财产采用轻率的态度，农民一样。”孙平说。

　　虽然户改明确，农民“移民”到城里，原来承包的土地和已有的宅基地都不会丧失，但是移居就意味着总要处理这些“财产”，这样流动在主观上便不会那么强烈，农民要算账。

　　实际上，在决定实施户改之前，市委书记李春城批示的《成都市户籍农民工和农村居民移居城镇意向抽样调查报告》已经证实了这个判断。这份调查报告对成都12855名农民工和农村居民抽样调查显示，超过60％的农民工和农村居民“不愿放弃农村资产进入城镇”。

　　另一方面，城市的生活成本也是要进城的农民谨慎的原因。该调查报告显示，农民不愿进城的几大原因中，除了舍不得农村资产，还有房价太高，城市消费高和怕找不到工作。

　　调查报告显示，农民工收入一般，80％以上的农民工月收入低于2500元，其中40％都在1000－1500元；而农村居民收入更低，年人均收入不到1万元，其中近半数在5000元以下。

　　成都7年的城乡统筹改革，改革主政者最终发现，要真正解决“三农问题”，光靠政府投入远远不够且难以为继。只有一条路：还权给农民，让农民自己做主。

　　至于成都的想法，成都的主政者曾说：“户籍改革，在一定意义上是为我们将要推出的促进城乡要素自由流动创造条件。”

　　正是在这样的改革逻辑下，成都的户籍改革“水到渠成，必须要做”，核心是为了剥离长期以来土地对于农民的社会保障功能，还其生产要素的本质和财产价值——在提供同等的保障和自由迁徙之后，让拥有社会保障的农民放心地去交易。

　　就在成都市正式公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》的当天，由国家发改委副主任彭森率队的国家部委调研组抵达成都，对成都统筹实验包括户改进行调研。调研组的部委官员们对成都的做法认同颇多，称其为“真正把农民当作市民来对待”。

　　纷繁的户改背后，所要触及的改革，显然更为深阔，也显然需要更多的政策支持。

■观点碰撞

陈锡文（中共中央农村工作领导小组办公室主任）

土地资本化的实质是土地非农化

到处都流行的土地的资本化，我解读下来的理解，所谓的土地资本化，这里讲的是已经被耕种的土地，已经被使用的土地，它的资本化就是农业的非农化，否则农民使用土地难道不是一种资本吗？所以我觉得这个观点是非常值得商榷的。

土地市场化的实质仍是农地非农化

第二个观点现在也很流行，土地的市场化，因为土地是按用途管理，按规划使用，所以土地的市场一定是分类的，笼统地讲土地市场化实际上我个人的观察，努力地想把农地或者是农村的土地变成城市的土地。

农地与建设用地比较级差地租是荒诞的

把农地和建设用地来比较它的差距，我觉得这是很荒诞的事情。农地的（级差）利用主要表现在肥地上，对土地投入的越多，土地就越有价值。肥地用在建设上有什么用？显然是毫无用处，所以最肥的土地拿来盖房子不见得都弄得好，弄得不好由于土地的肥沃、疏松这样成本还会增加。

用地计划是宏观调控和经济平衡的手段

现在的情况我看到不少地方以各种各样的理由把农村的土地超过国家计划，或者是不按国家的计划进行大规模的投入，所以这样带来的结果不知道你要放多少贷款，你也不知道要用多少钢材，多少水泥，你也不知道要搞多少基础设施才能满足这样的建设需求，于是带来宏观调控难以实现，于是也带来经济结构不平衡。

坚持家庭经营为农业经营的主体

在很多地方都出现了引导城市资本，引导工商企业进入农村市场，以工商企业化经营替代农户经营主体。作为一个探索不见得不可能，但是作为一种理论，作为一种制度，我觉得是需要非常慎重考虑。

大家都可以把眼界放宽一点，二战之后全世界没有一个国家主张推行（农业）以资本为主导，因为那绝对不是成功的。

如果说把农民的合作组织搞好，把农业的社会化组织体系搞好，那么家庭经营的理念永远会是生机勃勃。

城乡建设用地增减挂钩的四个条件

第一，如果要搞这项事业，你必须获得国土资源部所给予的土地建设用地周转指标。

第二个基本原则，城乡建设用地增减挂钩置换过来的指标必须纳入当地的年度建设用地的计划指标，而不是计划之外的。

第三个原则，就是通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为它不是征地，这是农民的建设用地。

第四个，这项政策是为了保证县域经济和小城镇发展，所以非常清楚置换只能在县域范围之内，不能往中心城市发展，否则都往中心城市发展了小城镇没有什么发展机会。

（摘自陈锡文2010年8月在海南 “城乡一体化：趋势与挑战”中国改革国际论坛上的发言，未经本人审阅。）