地方官员称放弃土地财政就是自毁长城

http://www.sina.com.cn  2010年09月02日 01:15  第一财经日报
厦门市规划局局长赵燕菁：放弃土地财政就是自毁长城
邵芳卿
在土地财政的利弊之争中，厦门市规划局局长赵燕菁坚决站在正方一边，反对轻言中国城市化道路改弦更张。
“地方政府依赖土地财政的发展模式的确存在很多问题，但现在一边倒地否定土地财政，似乎它一无是处，则是十分危险的。过去二十年，中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲，土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力！放弃土地财政模式无异于自毁长城。”日前，赵燕菁在接受《第一财经日报》记者专访时说。
赵燕菁认为，土地财政模式需要改进，完善，而非放弃，更非转型。政府应当做的是完善二次分配，将土地和高房价中获得的收益，确保新增市民都有一次置业机会，以分享社会财富的增长。
“让市场决定房价，让富人多掏钱买房，然后通过‘房改’等二次分配机制，将这些财富转移给更广大的社会阶层。”说此话时，这位加迪夫大学博士同时拥有两个头衔：中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授。
反对改弦更张
对于国内有些学者所提的“中国城市化速度过快”、“中国城市化率被高估”、“中国城市化道路必须改弦更张”等观点，赵燕菁不以为然。
“我觉得舆论界、经济界对城市化的讨论缺少坚实的理论基础。城市化不能仅看数量，还要看质量，简单比较城市化率没有任何意义。”赵燕菁说，城市化的本质，乃是公共服务。城市化是公共服务在空间上的叠加。
他说，讨论的混乱，源自于我们对中国城市化的模式还缺乏深刻的理解，“我们基本上不知道中国经济是怎样起飞的。”
近期，有学者指出，中国过去的城市化道路仅是城市空间扩张意义上的，而非人口聚集下的人口密度优势和规模优势上的，未增市民幸福指数，必须改弦更张。
就此，赵燕菁指出，这表明已开始意识到城市化不仅仅是简单的数量，同时还有质量。但是仍未厘清基本概念，“究竟要‘更’什么‘张’？目标参照系在哪呢？什么是我们所要的城市化？还没搞清楚目的地，就急着说我们现在的路走错了。”
他认为，城市化的经济学的目的，就是通过规模经济、集体消费，提高公共服务的水平。人口密度是公共服务的函数，人口集聚，是提高公共服务的效率的前提，唯有大规模的空间集聚，才能降低公共服务的平均成本，获得递增的报酬。说中国是只有空间扩张的城市化，是外行的说法。
针对未来城市房地产价格是降还升，他认为，地价是公共服务的函数，公共服务质量越高(公园越多、交通越方便、治安越好)，价格(门票、车票、税收)越低，外溢到土地上的价值就越高，需求的增加和消费者之间的竞争，自然迫使地价上升。土地没变，但附着的服务变了。尽管可能有起伏，但“除非政府有意降低公共服务水平，否则，伴随城市化的深化，地价上升就是一个不可逆的长期趋势”。而容积率的提高，不过是市场对冲土地价格，降低单位建筑面积中土地成本的经济手段。“你不能指望地价很低的市场条件下，提高土地的使用强度”。
力挺土地财政
赵燕菁认为，建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心，是中国独有的优势。
“任何一座城市，其城市化速度快慢，取决于它获得第一笔融资的能力。”公共服务提供的最大门槛，就是其一次性固定成本。一座桥梁必须一次建成，才会发挥效益，哪怕只差一米，这座桥梁就毫无价值。道路、污水厂、地铁都是如此。“七通一平”缺少一项，土地就无法发挥其功用。因此，克服筹集“第一笔钱”难题，便成为所有城市化模式面对的核心问题。
他指出，在中国的经济模式下，地方政府的土地收益，不是政府投资收益，而是地方政府从市民手中的融资，是借来的钱，是其提供70年服务的贴现。既然是融资，抨击地方政府卖地是“寅吃卯粮”，就没有道理。了解了这个关键性差异就会明白，地方政府高地价，并不是利用垄断地位与房地产开发商相互勾结追逐暴利的贪婪行为，而是经营成功的体现。相反，压低地价，让利给开发商，才真有可能是将未来政府的服务，转送拿地的个人。
“现在经常看到有媒体、学者将中外地价直接对比，这是最低级的概念错误。美国是地价不含未来的服务，未来的服务体现在财产税里，而中国是免征财产税，地价包含70年的公共服务。因此，中国地价中很大一部分是政府抵押未来服务的融资，不是净收入。”
赵燕菁认为，中国市民花钱买房子，如同购买城市股份，在地价上与政府风险共担，与美国地方政府发行债券一样，都是为了融资。但如同股票和债券的差异，中国未来的政府免费提供服务，无需返还欠款；美国市政债券需要偿还，违约就会破产。相应地，中国市民分享城市的财富增长，美国债券持有人只获得相应的利息。
他认为，建立在土地国有上的垄断的一级市场是中国城市融资的最大优势，虽然近年来征地拆迁摩擦急剧增加，但就整体融资而言，仍然效率奇高，远胜实行税收财政的国家。过去十年中国经济跨越式大发展，就是最好的证明。“不要轻言放弃一个在实践中已经被证明是成功的经济制度。”
针对有学者说的中国城市化模式造成户籍管制、紧张的征地拆迁关系、土地与房地产浪费等现象，赵燕菁认为，纵观各国历史，前述现象是中国在城市化道路上必须付出的代价。英国的“羊吃人”，美国对土著印第安人土地的掠夺，都是其工业化过程之中，低成本攫取要素的代价。不要以为私有土地+税收财政的模式比国有土地+土地财政制度摩擦更小，对比印度的特区建设，居民的反抗要比中国强烈得多，不仅共产党在执政多年的西孟加拉邦丧失了政权，而且至今印度的特区建设依然一事无成。“谁敢保证中国转变发展模式后，会比印度表现好？”
赵燕菁认为，过去二十年，地方政府对于国家经济增长的贡献，很可能被大大低估。他甚至认为，中国经济的高速增长，主要是靠地方政府推动。没有土地财政，就没有地方的大规模补贴，就没有近年来的基础设施建设(包括中央固投的核心“铁工基”)，也就没有地方政府大规模补贴地方工业。几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴(零地价只是最表面的现象)，而补贴的来源很少基于税收，绝大部分来自于土地财政。
“我们基于一级土地市场垄断的土地财政制度，是人类历史上独有的，成功也是前所未有的，”赵燕菁说，“过去二十年，以中国的速度和规模城市化的实例，全世界历史上有过吗？对此，我们没有必要妄自菲薄。”他甚至认为：“为何发达国家这么担心中国而不担心印度？那是因为中国通过制度创新，产生了一个人类历史上从来没有的政府模式，而这个模式是他们所无法仿效的！”
他批评说，“我们的舆论、学者不去总结我们的模式，而是带着别人的眼镜，否定我们的成功，鼓动中央政府‘转变地方政府的增长模式’，通过煽动群众对与地方政府对立来为自己寻找道德立足点，不客气地讲，这是对民族和国家不负责任，这是在自毁长城！”
“要学人家美国，你学得过人家吗？你有人家的文化传统和制度积累吗？你有人家的历史机遇和自然资源吗？”赵燕菁说。
重在二次分配
赵燕菁认为，土地财政模式只是中国走出的第一步，但作为一个“模式”，远谈不上完善，许多方面仍有待提高。
建议用税收财政代替土地财政的学者认为，地方政府要退出土地一级市场，让农民和开发商谈判，自由确定土地的供给和价格。赵燕菁则表示：“这是非常重大的政策改变。一旦实施，必定会造成财富分配的巨大不公，以及政府公共服务水平的急剧下降和经济发展速度的迅速下滑。”
他认为，中国现在的征地拆迁政策，已在城市制造了大量的百万和千万富翁，例如深圳城中村改造，还将造就一大批亿万富翁。一旦松动垄断土地一级市场，造富的速度将会远超煤矿私有化，其后果也会更严重。
那么，现有的土地财政模式该如何完善？
他说，正确的做法，不是在财富的初次分配，研究怎样在地方政府和郊区地主间分配剩余，更不是让私人直接同开发商谈判，而是由政府继续保持垄断利益，再通过二次分配，在更大范围内，重新分配社会财富。
这个“二次分配”机制就是住宅。“下一步，政府要千方百计，夸张一点，即使砸锅卖铁，也要向进城农民、大学毕业生、复员军人以及其他低收入的新增就业人群降低门槛，给他们创造第一次置业机会。”赵燕菁说。而前提之一，就是维持现有的“土地财政”——政府垄断土地一级市场。
谈到现在围绕市场商品房价格制定的各项房地产政策，赵燕菁认为：“这不过是一系列应激式的政策反射，真正的住房制度还没有破题。”现在住房的核心问题，是大规模解决城市新增就业人口的住宅需求，压低房价，不但解决不了问题，甚至可能导致严重的政治经济后果。
据赵燕菁观察，现在只有重庆等少数几个地方政府，开始认真考虑包括农民工在内的新增就业人口的居住问题。其他地方的经济适用房，社会保障房，大多只是针对本地居民。但只要诸如公共租赁住宅、保障房无法进入市场，就不可能利用融资手段，大规模地解决建设资金的来源问题。资金就会迫使政府将住宅问题的解决局限在“本地户口”这一可控的范围。特别是，如果保障房没有完整的产权，新增城市居民就依然不能变为城市的“有产者”，就依然无法通过二次分配，分享城市财富的增长，贫富分化就依然挥之不去。
“这就是‘房改’与目前名目繁多的住宅保障探索最大的差别。”赵燕菁说，就重要意义而言，“第二次房改”相当于城市化阶段的“土改”。它不仅仅是简单的宏观经济问题，也不仅仅是社会稳定问题，更不是单纯帮助无产者，同时也是社会发展取向的问题，也是保护有产者既得利益。
至于未来，赵燕菁说，70年以后，大部分居民在城市拥有了私有财产，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式，或者如新加坡那样的“企业财政”模式。世界上没有纯粹的发展模式，现实中，所有经济都是多种模式的混合，只是在不同的阶段，比重不同。土地财政也不会永远是最优的模式。但至少在目前的发展阶段，“我们不能直接吃第二个包子。”