陈力丹 孙江波：从“违规擅自发布”受罚到信息公开

———由《突发事件应对法草案》两条款删改引发的思考
■陈力丹  孙江波
2006年6月提交全国人大常委会一审的《突发事件应对法草案》第57条规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”第45条规定：“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。”
今年6月24日，提交全国人大常委会二审的《突发事件应对法草案》，相比以前的草案（一审稿）有两处重要的修改：一是删除了第57条新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定；二是删除了第45条中“并对新闻媒体的相关报道进行管理”这句话。
一审稿这两个条款曾引起社会各界的广泛关注，中国法学会、最高人民法院等许多单位和部门认为，信息的发布和透明是处理突发事件的关键。“违反规定”的表述含义不清，“有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体对其谎报瞒报开展舆论监督”。
两个条款的删改，可视为政治理念新走向的象征，这个象征传达出在行政机构对信息控制权与信息公开原则的权衡中，最高立法机构最终倾向对信息公开原则的捍卫，信息公开原则在国家理念中得到更广泛的承认和最高立法层次的肯定。
信息公开原则已成为现代法治国家的共识
信息公开原则根源于人民主权的政治理念。信息公开与言论自由、知晓权有着紧密的联系，三个概念都来自人民主权的政治理念，均从人民主权推导而来。在所有的自由中，言论自由是其他一切自由的基础和实现的关键。马克思指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”而言论自由实现的前提是知晓权的实现，知晓权的实现的前提是信息公开，特别是政府信息公开。
信息公开是政府的义务，言论自由是人民的权利。一般来说，言论自由对人民来说是一种消极自由，信息公开是从消极自由发展到积极自由的转折点，而知晓权是接通言论自由与信息公开的桥梁。
信息公开原则的形成是一个历史过程。早期人们对自由的理解，尤其是言论自由的理解，是免于王权、国家的压制和侵害的自由。这实质上是一种消极的自由，是排除障碍的自由。后来人们发现，在市场经济的条件下，自由仍然很遥远，因为人们陷入新的奴役———金钱的奴役之中。没有财力的保障，言论自由便无从谈起。有了物质基础，才有一定的言论自由。于是，这个阶段的“消极自由”的理念被“积极自由”的理念所替代；免于压制的自由，被寻求物质条件保障的自由所替代。作为“积极自由”的言论自由，实现前提是知晓权的实现。言论自由的“积极自由”的内涵进一步丰富，不仅需要物质条件的保障，而且需要知晓权和信息公开方面的法律保障。
知晓权是“知悉、获取、了解与法律赋予该主体权利相关的各种信息的自由和权利”。现代社会是复杂、丰富，充满了不确定性的信息社会（也是风险社会），人民根据自身的直接感知，而不依赖于社会系统的制度化支撑，是难以实现知晓权的。最重要的、较为全面的信息资源掌握在政府的各部门，因而，公民知晓权的实现需要以政府履行信息公开的职责为条件。
最早在法律上宣布信息公开原则的法律文件可追溯到1776年瑞典制定的《新闻报道自由法》。但是直到20世纪中叶以后，建立以信息公开为核心的政府信息公开法律制度，才成为世界性潮流。20世纪末，世界上所有发达国家都通过了信息公开的法律，相当多的发展中国家也通过了类似的法律或法规。其中作为立法典范的是美国1966年的《信息自由法》、1976年的《阳光法案》以及作为《信息自由法》补充的1974年《隐私权法》。发展中国家较为典型的这类法律是印度的《信息权利法2005》，该法案的出台使印度成为颁布信息公开、保护公众信息权利法案的第55个国家。该法案规定了全面的机制，以确保公民获得受政府限制的信息，从而促进“每个公共机关的工作透明度和责任义务的履行”。印度新闻局的特别报道指出：“如果不能获得相关问题的必要信息，言论自由的基本权利就变得毫无意义。因此，获得信息的权利与言论自由的权利同等重要。”
法律的完备是社会思想成熟、稳定的体现，以法律形式确认“信息公开”的原则，现在已经成为一种世界潮流。
信息公开原则在我国的发展历程
信息公开原则在我国形成一种观念，经历了艰难的历程。喀麦隆学者丹尼尔·埃通加－曼格尔认为，“文化乃是体制之母”。中国有数千年的人治传统，民众习惯性地形成了“皇恩浩荡”的仰视心态，传统文化中强调的是差序格局，而不是平等；在人伦特质中，强调的是礼教关系中对人的规定性，而不是个性的自由。这些，与现代人权意识、知晓权意识和信息公开原则等，尚有较大差距。
改革开放以来，很多学者和法律专家对这方面的问题进行了深入研究，不断呼吁，前赴后继，持续了二十多年，他们发表了很多文章，通过各种途径提交内部提案。信息公开的原则，在1988年通过《保密法》时就被很多学者和法律专家提了出来。我国的很多学者、法律专家，以及历届人大代表、政协委员，为此做了很多推动工作。
信息公开原则早在20世纪80年代就已经进入了党政领导层，成为一种理念。从1987年党的十三大政治报告提出“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”到1997年十五大报告提出坚持公平、公正、公开的原则，“实行政府信息公开”，历经十年，“政府信息公开”的概念成为一种正式的表述。
我国的信息公开的法规，经历了由“分散”到统一协调、由从权力本位到权利本位、由地方法规试点到中央行政法规出台的发展历程。信息公开首先从局部信息开始，并渐成体系。从重大新闻发布制度和新闻发言人制度，到政府提出的“政务公开”、审判机关提出的“审务公开”、检察机关提出的“检务公开”、公安机关提出的“警务公开”等等，从领导干部任前公示制度到重大政府行为听证制度，从实施政府上网工程到定期公开审计报告等等。
2001年末，我国加入世界贸易组织，WTO的文件贯彻了政府透明度的原则。因此，加入WTO、适应国际标准，进一步要求和推动了我国的信息公开化。
2003年，“非典”事件成为一个转折点。“非典”疫情发生前期，有的地方政府和中央政府的部门谎报信息，疫情迅速从南方蔓延到北方，使得世界上127个国家宣布抵制中国的人流和物流。这一教训使“尽快建立健全政府信息公开制度”成为人们的共识。中央政府也认识到，要告别“调查研究模式”(或“微服私访模式”)和“焦点访谈模式”,寻求新的路径。信息公开制度成为当然的选择。
2005年10月19日，中国国务院新闻办公室发表《中国的民主政治建设》白皮书，包含如下表述：“中国宪法和法律保护公民的宗教信仰自由、言论出版自由、结社自由等权利……为使公民享有充分的知情权、监督权和参与公共事务管理等民主权利，中国不断建立健全信息公开等相关制度。”白皮书代表政府立场，这说明，中国政府把知情权（即知晓权）视为公民的民主权利，也宣布了政府对信息公开原则的确认，并上升到制度层面。
2007年4月5日，温家宝总理发布第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，以法规的形式确立了政府信息公开的义务，政府的信息公开理念，实现了信息公开从办事制度型到权利型的重大转变。
二审稿删改体现的意义
最近全国人大常委会讨论的《突发事件应对法草案》二稿，是政府、社会各界、公民在信息公开方面意见协调的结果。
首先，政府从“全能政府”走向“有限政府”和“有效政府”。
让政府负责突发事件中的一切方面，甚至包括信息发布的所有细节，既要“统一”信息发布，还有对新闻媒体的管理权，还可以对新闻媒体处以罚款。这是“全能政府”理念的表现。“全能政府”是建国后计划经济体制下的一种政府理念。政府是人民的政府，因而传统体制将人民的生老病死一切全包下来，政府、个人、市场等不同主体之间的边界不清……社会主义市场经济以来的实践已经在不断地告诉人们，“全能政府”是神话，应该树立的是“有限政府”的观念，充分调动各种社会力量共同参与解决危机。
而承认政府作为的有限性，是现代国家的普遍共识。信息公开，是从“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”的必要过渡。“有限政府”即政府的权力是有限的，不能把什么东西都归入自己的权力之下，更不能把权力神秘化；“有效政府”则是指政府必须是高效的，政府与百姓如果“信息不对称”，那就没有高效可言。因此，信息公开原则成为政府的理念，既象征着政府从“全能”走向“有限”和“有效”，又表明了政府的开放和自信，告别“暗箱操作”，欢迎舆论监督，这是一种健康有效且可以信任的政府形象。
其次，新闻界的权利空间有所保障，社会责任得到体现。
草案一审稿的“违规擅自发布”受罚的条款中，“违规”的“规”是何种规定，是模糊不清的。法规概念的模糊性，很容易为行政权的扩张和任意延伸提供法规的空挡。
信息公开的法律或法规中模糊条款的规定，甚至可能取消信息公开本身，这一点可以参考美国的立法历程。1946年美国制定的《行政程序法》目的在于“尽可能地公开官僚的事务,促进多数市民参加政策制定过程”。但具有讽刺意味的是,这样一个以保障信息公开为目的的法律,由于其对信息公开作出的种种限制, 特别是使用了“公共利益”、“正当理由”等模糊的规定，反而成为行政机构抵制信息公开的依据。冷战期间,美国政府常常以国家安全为理由不愿将政务信息对社会公众公开,侵犯了公民知悉行政信息的权利。
《应对法》草案二审稿对两条款的删改，实际上赋予了传媒对突发事件及时报道的权利，原草稿中的“擅自”，说明传媒没有自由报道突发事件的权利，需要事先请示，现在删除这样的行文，传媒也就得到了较为开阔的法规活动空间。当然，传媒对虚假报道也要承担责任，权利与义务是对等的。不过，对于新闻真实需要有科学的认识，事件本身在发展，人们对事件的认识也在发展，因而新闻的真实性只能表现为一种过程，后续的新闻报道自然纠正前面报道的差误，这是新闻真实的特征，马克思把它称为“报纸的有机运动”。符合这个特征的报道，不属于虚假新闻。
新闻界要确认自身的责任，包括传播的责任和监督的责任。传播的责任是指：新闻界是专业的信息服务机构，政府的信息公开仅仅是公众知晓政务信息的第一步，传播效果如何，很大程度上取决于新闻报道的水平。监督的责任是指：尽管政府信息公开有助于公共利益的实现,但是,保守信息秘密比信息公开对满足政府部门及其官员的利益诉求来说，有更强的激励性。新闻界应监督政府信息公开的广度和深度，并利用公开的信息对政府行为进行监督。
第三，人民的知晓权得到制度化的保证。
在原来的传统中，政府有“信息保密偏好”，掌握信息在某种意义上就是掌握了某些“神秘”的权力，因此保密成为行政传统，政府成为信息的垄断者和把关人。政府把一部分信息传达给新闻界，这些信息在传媒过滤、选择后，根据媒介想象的受众范本，进行大众传播，从这个意义上说，传媒成为另一类信息的垄断者和把关人。政府信息公开的对象，应该是公民。人们在信息公开的原则下，可以要求政府和传媒提供他们需要的信息，打破政府和媒介的双重垄断。人们都可从政府直接获得信息，这无形中对传媒的报道，形成一种监督。
现代社会中，信息成为与物质、能量并列的三大战略资源。信息公开有利于塑造新的政府形象，形成新的管理理念。信息公开所带来的经济力量的释放，引发经济格局甚至经济秩序的重组和再造。信息公开对于文化制导权（过去译为“霸权”）是一种冲击，也有利于建构公共领域和市民社会，有利于大众社会的孕育和发展等等。作为信息公开主体的政府，以及新闻界、传媒受众，都要在这个新的宏观语境下调整自己的角色定位和行为，融入并熟悉新的时代环境，这是信息公开原则的当下要求。
草案还应做进一步修订。这次的二稿草案第45条，删除了一稿第45条中“并对新闻媒体的相关报道进行管理”这句话，前面的话“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息”是保留的。这句话中，“统一、准确、及时”这三个定语，“准确、及时”是应该要求做到的，但是“统一”这个定语建议删掉，这个词与已经删掉的内容是对应的，这头删掉了，那头也应删掉。
统一就是排他，只此一家，别无分店。统一并不一定都是好的。国家统一、法律统一、政令统一、工作步调统一，这都是很必要的。但是也有许多不能统一和无法统一的事物，生活是无法统一的，反映生活的新闻也是无法统一的，所有传媒报道的一模一样，就没有新闻可言。突发事件不是政令公报，而是社会事件。“统一发布”意味着只能有一种版本，等于取消了新闻。
温家宝总理指出，造成腐败最重要的原因，就是权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督。权力集中的表现之一，就是权力垄断信息。在《突发事件应对法》起草和修改过程中，一些政府部门和地方政府极力要争得自己管辖范围或地区信息的统一发布权和审核权，目的就在于要垄断信息。解决权力过于集中的问题，可以从破除信息垄断做起。
“统一发布”很容易成为对事故负有责任的政府部门封闭不利消息、掩饰错误、逃避责任的借口。突发事件如果是政府渎职造成，它当然不会“统一发布”政府应急处置措施如何失当或不力，如果媒体加以披露，那是不是破坏统一？显而易见，如果这成为一条法规，我们就不会知道南丹矿难，不会知道繁峙矿难，甚至也不会知道山西黑砖窑。可能有些情况需要统一，有些实际上也不可能统一，因而这个条文需要再认真推敲。
来源：九三学社主办的《民主与科学》双月刊2007年第4期