李稻葵：城市化是未来十年发展的金矿

中国城镇人口比重仅为46.6%，较其他大国相应阶段的平均水平低12%。中国城市化率过低，根本原因是地方政府过分注重GDP，把外来工当成创造GDP的工具，忘记了城市的灵魂是人。随着中国进入城市化加速发展阶段，要挖掘城市化的金矿，必须突破户籍管理、城市公共管理落后两大障碍，可以尝试推行工作导向的跨国移民式户籍改革和可携带式的户口福利，使本地老居民从移民中受益；并通过改善地方的公共管理能力，大幅提高城市资源生态的承载能力和紧急情况处置能力。

城市化是中国经济发展的最大短板

经过30多年的快速发展，中国绝大多数可比的经济指标都取得了长足的进步，但是城市化率这一指标却是重大例外。

截至2010年的官方城市化统计显示，居住在城镇范围内的全部常住人口(包括没有户籍但常住城市的人口)比例为46.6%。根据本人与中国人民大学经济学院助理教授冯俊新的研究(Feng and Li，2007，清华大学中国与世界经济研究中心工作论文；以及冯俊新，2009，清华大学博士学位论文)，这一比例与其他大国相应发展阶段的平均水平相比整整低了12%(附图)。更重要的是，中国接近47%的城市化率，已经包括那些在城市中打工的外来居民，他们大多数还没有和这个城市完全融合，他们的家庭还在异地(往往是农村)，他们的消费行为、收入水平都与城市的其他居民还有很大差距，也就是说，中国已经非常低的城市化率也是浅层次的城市化，即使这样一个偏低的数字也是夸大了中国城市化的进程。

中国的城市化水平远远落后于整体经济发展水平包括工业化水平，这不是偶然的，其根本原因是我们的发展方式和体制亟需改变。长期以来，地方政府过分注重GDP，热衷于各种开发区，热衷于招商引资，热衷于城市土地面积的扩大，把外来工当成了创造GDP的工具，忘记了城市的灵魂是人。这当然导致了城市化率过低的局面。

城市化是未来十年发展的金矿

邓小平讲过，差距就是潜力。城市化率如此之低，恰恰是中国经济未来十年乃至更长时间发展的最大潜力，是一个金矿。根据我们的研究，中国已经进入城市化加速发展的阶段，而城市化比例在人均GDP达到2000-12000美元之间会出现一个加速的过程。中国城市化的比例虽然低于其他国家，但就发展趋势来讲是一致的。

中国未来十年在城市化方面蕴藏着三个巨大的潜力。第一是中国进入城市化加速发展阶段。根据一般规律，在经济发展初期，城市化过程是比较缓慢的，因为城市的容量有限，工作岗位有限，也就是说，城市的拉力不足。同时，在从农村进入城市的过程中，很多农村居民一时也没有足够的财富积累来支撑他们进入城市所需承担的初始成本。但是，当经济发展到一定水平之后，这两个困难会开始缓解，城市经济规模的增大会导致城市的拉力增大(容纳能力扩大)，使得城市化开始加速。当人均GDP发展到一定水平之后，城市化则会逐步饱和，城市化进程将放缓乃至停顿，而中国目前恰恰处于城市化加速的中间阶段。

第二个潜力，就是中国要弥补与国际相当发展水平的12%差距。这是我们历史的欠账，未来得还，还账的过程就是发展的过程。

第三个潜力在于我们需要深化城市化率。中国今天大量的城市人口是外来工，而由于我们的制度缺陷，他们还没有真正融入城市。让他们变成真正的城里人也是一个还账的过程，如何还账就是发展问题。

以上三大潜力足以让我们相信，城市化将是中国经济发展的最大动力。国际经验表明，城市化比例每提高一个百分点，会拉动两个百分点的增长速度。假如中国未来十年城市化力度每年能够提高1.5%，就将带来GDP非常可观的增长速度。

城市化所必须突破的两大瓶颈

当前中国城市化的速度比较慢，有基本的体制原因，其中有两大体制性障碍都必须突破。

第一大障碍自然是户籍管理障碍。在中国当前的情况下，一刀切地从上至下完全放开户籍管理是不现实的，因为中国地区之间差距相当大，很多城市还需要保留现有的户籍制度，以维系社会安定，维系人口的有序流动。但这并不等于户籍体制没有改革空间，恰恰相反，许多地方已经因地制宜采取各种措施推动农村户籍城市化。本人几年前就已经提出，要让地方政府放开手脚，借鉴经济发达国家跨国移民的方式，大胆改革(详见本专栏2005年11月文章《中国须改革户籍制度规避日本病》)。比如说，给用人单位一定的外来用工指标，每个外来工必须有个工作许可，类似于绿卡，其实，现在很多城市的外来工也必须有若干证明，这一点不是创新。外来工人在一个城市获得绿卡达到一定的年份而且没有犯罪等不良记录，就可以申请本市常住居民的身份或者说户口。再比如说，针对那些已经在城市工作了很长时间同时已经获得长期稳定工作的外来工，直接给予本地户口。总之，这种类似于跨国移民的改革方式是工作导向的，它防止的是人口的盲目流动，鼓励的是经济发展所带动的人口迁移。

与此相关的另一个创新方式，就是让户口的含金量变成可携带式的。在逐步减少城市户籍含金量的同时，给拥有本地户口的居民一定量的现金补助，可以离开本地使用，比如说，用这种现金来购买外地的医疗保险。这种可携带式、现金化的福利，可以促使特大城市的一些退休或者个人的劳动技能与本地经济发展方向不完全一致的居民，流向其他城市和地区，实现城市人口的升级。特别要强调的是，这种福利制度一个明显的好处，就是使本地的老居民可以从外地移民中获得好处。

城市化停滞不前的第二个瓶颈，就是大型尤其是特大型城市的公共管理落后，具体反映为城市的承载能力显得不足。一个特别流行的说法是，像北京、上海等地生态资源承载能力有限，因此发展潜力非常有限。其他的一些城市如重庆、武汉等，也面临同样的问题。事实上，这种说法过于笼统，一个城市的资源生态的承载能力，在很大程度上取决于当地政府的公共管理能力。以水资源为例，城市生活中的用水可以在很大程度上乃至于完全地回收利用，但问题出在管理不到位上。比如，北京虽然推行了若干年“小区生活用水处理然后用作中水”的办法，但据笔者调研，由于管理体制不配套，价格不合理，这项工作事实上没有完全运转起来，许多小区的中水设施闲置不用，用自来水冲马桶。再以城市交通为例，完全可以通过大力发展公共交通，极大　地提高城市交通的效率，带来人均交通能耗的大幅下降。

再比如，特大型城市的紧急情况处置也有极大的改善空间。如何在大城市应付地震等自然灾害以及恐怖袭击等极端事件，不仅需要政府作出一系列预案，更需要全民不断地演习。笔者在5·12大地震之后提出，应该把5月12日这天设立为巨灾预防日，主要目的就是在这天举行各种各样的防灾演习(详见本专栏2008年6月文章《设立5·12巨灾预警日》)。很遗憾的是，5月12日虽然已经成为国家的灾难纪念日，但是防灾演习的落实仍然很落后，过去两年，大部分单位看不到实际演习的活动。

总之，城市化是中国未来发展的最大动力，但是要释放这一潜力，必须在管理理念上实现改革和飞跃。