毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论课程网站

四、扩大基层民主，保证人民群众依法行使民主权利

中国共产党第十六次全国代表大会的报告指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。从建设社会主义政治文明和全面建设小康社会的高度出发，强调要进一步扩大基层民主，并将此视为“发展社会主义民主的基础性工作”①。这是对基层民主建设的重要地位和深远意义的高度概括，也为新世纪我们党和国家建设社会主义民主政治指明了工作重点。

（一）、基层民主对于民主政治的意义。基层民主是社会主义民主的重要组成部分，对我国民主政治有重大意义。

第一，基层民主是民主政治的基石。社会主义民主政治的本质和核心就是人民当家作主，这就离不开广大人民的直接参与。当前我国社会主义民主的实现形式有两种：一方面表现为人民代表大会制度，人民通过选举自己的代表组成代议机关，代表人民行使国家权力；另一方面则表现为基层民主制度，人民群众通过各种自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务。由此可知基层民主是社会主义民主的重要内容。其次，人民代表制度的完善最终也是以基层民主为基础的，基层民主的发展，使广大民众直接体验到社会主义赋予他们的民主权利，增强广大民众关心和参与民主建设的积极性，不断提高广大民众的民主素质，也对广大的人民代表的素质提出了更高要求，为高层民主、国家层面的民主提供了动力。如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。

第二，基层民主为民主政治的实现提供观念基础。民主制度在一个社会中得以实施，有赖于该社会的公民理解它、熟悉它，从某种意义上讲，公民的民主意识、民主知识、民主能力决定着民主的实现程度。对于中国这样一个整体文化素质不高的超大社会来说，抽象的民主理论灌输可能事倍功半，而在民主实践中学习民主可收到事半功倍之效。广大民众通过基层民主的实践，不仅提高了民主管理能力，学会了现代民主技术，认识了现代民主制度，而且逐渐培养了宽容、理性的现代民主精神，民主和法制意识都得到了强化，民主、平等、公正的观念开始在基层群众中形成，当家作主的意识开始在基层群众中形成。这使占中国人口绝大多数的民众成为具有民主意识和民主能力的成熟的选民和民主主体；产生了一整套适合中国国情的成熟的民主技术、民主制度和民主经验。可见，基层民主是广大民众进行民主培训的基地。

第三，基层民主是符合我国国情的民主实践方式。1997年9月召开的中国共产党第十五次全国代表大会指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”②首先，我国人口众多，不可能人人直接高层参政议政，实行的人民代表大会制度属于代议制政治，人民群众通过自己选出的代表来行使权利，管理国家和社会事务。但是，代议制政治并不是囊括了公民的一切政治权利，许多方面还需要公民通过基层民主来实现，如法律规定的选举权、被选举权、知情权、监督权和管理权，这都要靠基层民主来实现。其次对当代中国来说，社会的和谐秩序和相对稳定是民主建设赖以顺利推进的社会基础，而中国社会的稳定主要在于基层的稳定，扩大基层民主正是实现社会政治稳定的根本保证。扩大基层民主，让人民群众真正当家作主，就能真正获得群众的支持和拥护，从而实现整个国家和社会的稳定。

（二）、我国基层民主建设的成就和不足。我国1989年首先在农村进行村民委员会直接选举，进而城市社区居委会、企业事业单位也开始了以直选为特征的民主建设，基层民主取得了巨大的成就，具体表现在：

     第一，民主实践的扩大。现在全国90%以上的乡镇都实行了政务公开；在企业、矿山、工厂，厂务公开制度普遍推行，重大决策必须听取职工的意见，提交职代会审议；在城市，居委会的整体素质和服务水平一届届提高。在一些企事业单位、机关团体，也开始尝试由所有参选者填写候选人的“海选”方式来选拔任用干部；“执政纲领”、竞选答辩已经在各种选举中普遍运用。村委会、居委会、职工代表大会已普遍建立，目前这3种群众性自治都己取得一定成就，尤其是广大农村中以村委会选举为主要形式的基层民主影响较大，成效也较显著。在中国这个从来没有民主并不懂得什么叫民主的国家里出现了如此大范围的民主实践是我国基层民主最大的成就。

第二，民主意识的加强。首先，基层民主培养了基层干部的民主意识和依法办事的工作作风。以前，我们不少的基层干部习惯于以行政手段开展工作，长官意识浓，特别擅长向人民群众作指示，发号施令。基层实行民主自治以后，各级领导，特别是基层领导的领导方式有了新的转变，从以前直接监督管理，转化为指导管理，尊重人民群众的意志，尊重他们的自我管理。其次，随着一次次民主实践，不断提升了基层自治组织组成人员和广大人民群众的民主意识，培育了他们的民主思想、民主习惯、民主能力，使他们掌握了民主政治活动的规则和技巧。翻开今天的报刊，政务（村务、厂务、校务、检务）公开、民主评议、竞争上岗、旁听人大会、立法听证、质询、海选、罢免……这些对中国人来说一度较为陌生的词汇、术语，如今已是耳熟能详，这体现了民主的意识的深入人心。

第三，民主制度的逐步完善。改革开放以来，我国在基层政权的法制建设、组织建设和基层群众性自治组织的建设等方面已取得了阶段性成果。在基层政权的法制建设和组织建设方面，除宪法有关条文外，全国人大及其常委会相继制定和颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。在基层群众性自治组织的建设方面，全国人大和国务院相继颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(简称《村委会组织法》)、《中华人民共和国居民委员会组织法》(简称《居委会组织法》)、《全民所有制企业职工代表大会条例》等法律和行政法规。

尽管我国基层民主建设得到很大发展，但是作为一个相对来说比较新的事物，难免也存在着一些问题，主要表现在：

第一，法制建设尚不完备。国家己经制定了基层政权和三大基层群众性自治组织的法律法规，为基层民主建设奠定了良好基础，但这些法律法规却普遍缺乏与之配套的实施细则。即使是目前进展最大的村民自治方面，与之配套的省级地方性法规以及省级以下执法的相关规定也不尽人意。比如，目前基层选举程序的制度就很不严格，随意性非常大：为了追求高投票率，流动票箱和代票随意使用，造成了投票中的困难；对于候选人的提名上级部门进行干预，影响了自由和自愿的原则；选举中还缺乏竞选的过程，时有选民直到选举时与本选区的候选人仍素未谋面的现象；选举结果也时常没有正式的公示程序，选民往往对选举结果感到茫然。一个制度化的、规范的、能够适合于中国基层选举的制度还远远没有建立起来。

第二，发展不平衡。这表现在两个方面，一是地区发展不平衡。民政部及大部分的省虽然制定了基层民主的制度框架、规范和规则，但是各个省和地区之间由于经济发展程度的不同，对于民主认识的不同，地方政府推进选举的态度的不同等，影响推行民主的强度和难度，从而导致不同地区出现较大的差异。二是城乡发展不平衡。城市居民自治与农村村民自治相比较，起步晚、步伐慢，就全国范围而言，农村基层民主进行得有声有色，而城市的基层民主却显得冷冷清清。《居委会组织法》实施10年来，居民自治实践中未出现过有影响的创新举措，居民自治内容没有得到全面贯彻，居委会基本上只是传达政府对居民的各项要求而很少起到表达居民利益的作用。

第三，基层政权与基层群众性自治组织的关系尚未完全理顺。现在在基层民主自治的条件下，出现了通过选举而产生的领导和上级任命的党支部这样的两个权力结构。按照有关法律的规定，基层政权对基层群众性自治组织是“指导、支持和帮助”，后者则是“协助”前者工作。但是，由于法律对“指导、支持和帮助”的内容规定不详，故而群众性自治组织领导和上级任命的党支部之间产生了权力矛盾，并且常有越俎代庖的侵权现象，一些基层政权对居委会、村委会、工会仍采用行政任命方式，个别地方甚至公然违反法律撤销基层委员会，而由自己代管。致使基层政权与基层群众性自治组织角色错位的事情时有发生，基层群众自治成效大打折扣。

第四，基层选举中的“金钱政治”现象渐露端倪。市场经济下，一些经济能人经济地位提高之后，必然要表现政治诉求，寻求某种“特权”或“保护”，以利于自己的事业发展。这些人中许多缺乏知名度和美誉度，想实现自己的愿望，只能选择贿选或者其他方式进行。如2002年5月，广东吴川浅水镇人大换届选举如期进行，柯建明等向各乡乡代表行贿，送出现金7万余元，人参、糖果等无数。结果柯建明等分别当选副镇长，镇人大主席团主席。而镇人大主席团推荐的正式人大主席候选人和3位副镇长候选人全部落选。浙江一些富裕的农村，近来也陆续出现贿选现象。中国基层民主刚处于起步阶段，如果对此不加以警惕，就有可能妨碍其发展的进程，甚至会使基层民主偏离中国民主政治发展的目标。

（三）、解决我国基层民主建设问题的对策。

第一，加强法制建设。党的十六大报告中提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”③针对前面所述制度上所存在的问题，当前迫切需要的是制定具体操作程序法规。如应该制定一个全国比较统一的《投票法》或者投票规则，规范基层民主的民主选举行为；推行具体的政务、财务公开操作制度，明确公开民主权利运作的范围、内容和程序；完善基层代表大会制度、委员会选举制度和民众对委员会干部的有效监督制度。做到凡是直接关系人民群众切身利益的事情，都必须通过民主程序决定。只有充分发挥群众的民主权利，才能在管理过程中防止和减少基层干部滥用权力的现象，这是克服官僚主义、形式主义的有力武器，也是调动人民群众积极性的直接动力，更是实现人民当家作主的重要途径。

第二，不断提高群众素质。尽管我国推行基层民主已有十多年，但目前仍有相当一部分群众及领导的思想政策水平、科技文化知识和参政议政的能力还难以适应民主建设的要求，特别是对如何正确理解并行使民主权利尚缺乏全面、深刻的认识。因此，要继续加大对基层民主有关法律法规的宣传力度，深化广大民众及领导干部对基层民主建设的认识。首先让领导干部接受民主意识教育，提高领导干部的民主意识。一份权利就是一份责任，按照“三个代表”重要思想树立“公仆意识”，改“为民作主”思想为“让民作主”。再次，对广大人民进行民主意识宣传，提高普通民众的民主意识。组织群众认真学习科学文化、市场经济理论和法律知识，引导他们正确理解和掌握民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求、方法和途径，具备履行民主权利所需要的素质和能力，提高议事能力，从而正确有效地行使民主权利，提高基层民主建设的实效性。

第三，找出基层民主发展不平衡的原因，从源头上解决问题。影响基层民主发展程度的因素很多，作用机制也非常复杂。比如，有的乡村地区控制集体资产的乡村领导害怕失去控制权；有的乡村地方政府害怕一旦推行基层选举，就无法通过各种税费征缴收入以及强制性手段来完成上级安排的各项任务，等等，导致他们不愿推进基层民主。而城市基层民主发展慢的原因一是因为客观上推行时间比农村晚，二是因为城市的领导者和政府的有些部门对社区的地位、自治的意义认识还不到位，对居民自治的引导和支持也不到位。我们应把握各地区基层民主建设的区域特点，坚持因地制宜的原则，正确处理好重点与一般、共性与个性的关系，抓住各个地区的主要矛盾和矛盾的主要方面，突出区域性、针对性和操作性，是什么问题就解决什么问题，哪里的问题突出就在哪里解决。克服阻碍基层民主的障碍，促使全国、城乡[1][1]达到高水平的平衡态。

第四，调整结构，主要是调整基层政治中的权力结构。在《村委会组织法》《居委会组织法》《全民所有制企业职工代表大会条例》条件下，一个村、乡镇、企事业的领导该做什么？基层组织及其领导该做什么？要有明确的分工。在农村，体现为依据宪法和有关组织法，规范乡（镇）基层政权与村民委员会之间的权力关系，使村民委员会充分行使其应有的自主权；同时，在乡（镇）基层政权中，处理好党政关系，使直选基础上形成的乡（镇）人大发挥应有的作用。在城市，体现为依据城市建设和发展的需要，调整好城市各级政府与街道组织之间的权力关系以及街道组织与居民委员会之间的权力关系，保证街道组织和居民委员会有效地组织和管理基层社会。在企事业单位，要正确处理好职工代表大会与单位管理者的关系，充分发挥职代会的民主管理职能，调动、凝聚和依靠职工的智慧和力量，深化改革，提高效益。（胡建兰）

①《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》江泽民1997，9，12

② 《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》江泽民1997，9，12

③《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》江泽民1997，9，12

[1][1]