南方周末 - 保持社会稳定：应改进“分散烧锅炉”的治理方式 走出“中央治官，地方治民”旧格...

保持社会稳定：应改进“分散烧锅炉”的治理方式
走出“中央治官，地方治民”旧格局
作者: 曹正汉
2010-06-23 21:52:40
 来源:南方周末
中国依然保持稳定的两个解释
长期经济增长，特别是私营经济的发展，将不可避免地导致政治大改革？
从1978年算起，中国经历了三十余年的市场化改革和经济增长，与此同时，政治体制一直保持稳定，未有大的变革。这一个事实令西方学者困惑不已。依据西方学者曾经普遍接受的理论，一国经历长期经济增长，特别是私营经济的发展，将不可避免地导致政治大改革。这一理论的简化版本是这样的：经济增长造就了一个有良好教育的、依赖市场谋生的有产阶层，这一个阶层为了保护自己的财产和控制自己的命运，开始要求权力，这将逐渐使政府作出让步。显然，中国最近三十年的经验与这一理论推断有很大出入。因此，最近十年，西方学者开始提出新的理论，以揭示中国政治体制能够保持稳定的原因。
有一种理论是这样说的：一个社会要形成走向现代政治文明的压力，需要解决民众的组织与协调问题。而这依赖于一些特定的公共产品，称之为“协调性公共产品”，如良好的结社环境、宽松的表达的空间、开放的公共媒体等。因此，政府只要采取一种策略，就能既推动经济增长，又化解民众要求政治权力的压力。这种策略是有选择性地提供公共产品，即政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品——如修建道路港口等基础设施、改善投资环境等，另一方面，又尽量延后提供有助于民众协调行动的公共产品。这种策略之所以有效，是因为这两类公共产品在技术上可以分离开，而且，政府延后提供后一类公共产品，对经济增长影响甚小。
另有一种理论是说，政府还有一种策略，所谓“吸纳策略”，即通过吸纳部分私营企业家进入现行体制，以分化新兴的有产阶层，使得这一个阶层不能形成统一的利益和要求，也能达到促进经济增长和保持政权稳定的目的。
这些理论无疑有它们言之成理之处。但我认为，它们还没有抓住中国的关键特征，在揭示中国的稳定机制上，它们都忽略了另外一些更加重要的因素。
治官权与治民权的分设
所谓 “上下分治的政治体制”，即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”
西方学者论及中国政治，首先想到的是自上而下的权力集中运行。其实，这是过于简化的看法。中国的关键特征是，在权力集中运行的原则下，通过将“治官权”与“治民权”分设，形成上下分治的格局。
这种政治设计体现着这样一种执政理念：中央官为了获得民众的心理认同和政治支持，要保持亲民形象，要让自身成为民众信赖的最高保护者和利益代言人。因此，中央官必须要避免与民众发生直接的利益冲突。要做到这一点，中央官的行为就受到一定限制。
在现实里，凡是与民众的利益有冲突的事务，如征地拆迁、收税收费、治安管制等等，都由地方官来办理。地方官因此获得了本地区的治民权，如有权征农民的土地，拆老百姓的房子，有权决定地方财政收入如何使用，决定向民众提供何种公共服务等。
不过，地方官在治理民众事务时，因有中央官监督，也不能无视民众的利益而独断专行，在一定程度上需要同民众协商和谈判，以找到民众能够基本接受的方案。
如果地方官处事不当，导致本地区发生群体事件或其他严重的抗议行为，这将引起中央官的不满，中央官为了安抚民众，有可能惩罚地方官。这就形成了上下分治的政治体制。
所谓“上下分治的政治体制”，简化来说，归结为一句话：即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”。
从整个政府系统所拥有的权力来说，上下分治的政治体制仍然是一种权力集中行使的体制，因为凡属公共事务以及与百姓利益相关的其他重要事项，原则上都是由政府说了算，而百姓选举或罢免政府官员的权利还不能很好地落实。但是，这种政治体制并不是西方学者通常所理解的“集权政治”。两者之间的重要区别是，中国上下分治的政治体制包含着两个重要机制：即在权力集中的原则下，巧妙地引入了分散执政风险的机制和自发调节权力集中程度的机制。我认为，这两个机制才是维持中国稳定的基本原因。
分散风险：“分散烧锅炉”
既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），但又不能把锅炉烧爆了，那就分成数以千计的“小锅炉”来烧
为了说清楚这两个机制，让我先从“分散烧锅炉”这个比喻说起。
有个人需要烧一座巨大的锅炉，锅炉里装有1000吨水，他的目标是既要把这1000吨水烧开，又不能把锅炉烧爆了。
不妨作两个假设。一个假设是，如果他把水烧开了而没有及时关掉炉火，锅炉就会爆炸。另一个假设是，由于技术和信息的限制，他只能凭经验判断锅炉里的水是否烧开了，然后决定是否立即关闭炉火；这种经验判断不能保证每次都正确，比如只有百分之九十的可能性是正确的。将这两个假设合在一起，我们可以得出一个推断：如果这位烧锅炉的人坚持要亲自烧那座大锅炉，那么，他每次烧锅炉，都有百分之十的可能性把锅炉烧爆。“百分之十”是一个很高的风险，任何烧锅炉的人都不会无动于衷，一定会寻找降低风险的办法。有一个简单的办法：他不用直接烧他的那座大锅炉，只要在大锅炉下面分设1000座小锅炉，每座小锅炉烧1吨水，小锅炉烧开的水直接输送到他的大锅炉。
现在，这位烧锅炉的人只需做两件事：一是挑选1000名锅炉管理员来负责看管1000座小锅炉，一是根据每一位锅炉管理员烧小锅炉的表现决定奖惩，如一旦某位锅炉管理员把他负责的小锅炉烧爆了，就把他撤掉。
用这种分散烧锅的办法，即使每位锅炉管理员仍有百分之十的可能性把小锅炉烧爆，大锅炉的安全性也大为提高了。我们不妨再作一个合理的假设：假设只有超过百分之十的小锅炉同时烧爆，才能威胁到大锅炉的安全。在此假设之下，运用分散烧锅炉的办法，虽然每天仍可能有100座小锅炉会烧爆，但大锅炉却始终是安全的。
中国政府在维持稳定上，正是运用了上述分散烧锅炉的原理。将上述比喻转换成中国现实：“烧锅炉”对应于政府要实现的目标，如尽可能控制更多的资源、推动更高的经济增长、征集更多的财政收入等；“烧爆”对应于某些时候做过了头，引发民众严重抗议，如发生群体事件等。
因此，中央政府面临的两难局面是，既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），但又要考虑到民众的接受程度和承受能力（即不能把锅炉烧爆了）。我们看到，中央政府采取的策略是不直接烧“大锅炉”，而是分成数以千计的“小锅炉”（即市、县级行政区，分析时省略了省级政府），然后选拔和监督地方官烧各自的“小锅炉”。这就是我们所说的“上下分治的政治体制”。用这种办法来治理整个国家，一个显而易见的好处是分散了执政风险，因为即使有少数几个地方官不小心把“小锅炉”烧爆了，也不会影响到整个政权的安全。
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/46702