转变发展方式须积极推进地方治理模式科学化

转变发展方式须积极推进地方治理模式科学化

作者：李跃

来源：学习时报

    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）确立了“以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线”的指导思想。大量事实告诉我们，我国现行地方治理模式的弊端已经成为转变经济发展方式的体制性瓶颈之一，只有按照完善社会主义市场经济体制和依法治国的根本要求，加快推进我国现行地方治理模式的改革与创新，才能为实现科学发展和经济发展方式的转变奠定坚实的体制机制支撑。

    中国发展进程中“经济高速度”与“社会和谐度”相背离的问题值得高度重视   

    自2002年中国走出了始于1997年的亚洲金融危机之后，宏观经济便步入了超过两位数的“高速增长通道”。2008年以来欧美爆发百年不遇的金融危机，其对中国经济所产生的负面冲击力量大大超过了1997年的亚洲金融危机，但中国宏观经济下滑的幅度比前次要小，特别是经济下行的时间要短得多，而且中国经济已经成为公认的带动全球经济摆脱国际金融危机走向复苏的首要力量。在欧美金融危机背景的映衬下，中国经济的高速度更加显得光彩夺目和不同凡响。

    从理论和逻辑上讲，经济的高速度应该是与社会的和谐度高度正相关的：经济发展速度越快、经济成果越大，越是有利于减少和化解社会矛盾，社会也就越和谐越稳定。近年来，我国社会和谐状况的基本态势呈现两大特点。一方面，随着财力的不断增长，各级政府不断推出许多惠民利民的政策举措，全社会的总体稳定形势在不断改善。另一方面，社会不稳定不和谐因素不断积累，正如《建议》所指出的那样，“社会矛盾明显增多”。因城镇房屋拆迁（如江西宜黄强拆自焚事件）、农村土地征收、环境污染、企业改制和农民工讨薪等问题而引发的群体性事件和极端事件时有发生；因部分官员的严重腐败问题而引发的“仇官”心理现象借助网络传播蔓延。河北保定发生的校园驾车肇事案件演变为引起全国公众普遍关注和强烈公愤的“李刚门”社会性事件，折射出当前“仇官”问题的严重性，官民失和已经达到比较紧张的程度。一些地方不同程度地出现社会失和与失序问题，充分说明“中国奇迹”的“经济高速度”与“社会和谐度”发生了一定程度的背离。

    “经济高速度”与“社会和谐度”出现一定程度的背离又进一步说明，中国经济傲视全球的高速度是以牺牲一定程度的社会和谐为代价换来的，正如严重的自然生态环境问题充分说明中国经济傲视全球的高速度是以牺牲一定程度的自然生态环境为代价换来的一样。伴随经济高速增长而产生的“两大失和”——即人与自然之间的失和以及人与人之间的失和，归根到底都与以GDP增长为核心的粗放式经济发展方式有着必然的联系。十七届五中全会确立“十二五”时期要以加快转变经济发展方式为主线，其主要着眼点之一就是要破解我国经济高速增长过程中出现的“两大失和”问题。

    我国现行地方治理模式的弊端是粗放式经济发展方式和产生“官民失和”问题的体制机制性根源之一   

    改革开放以前，我国的政府体制和社会管理体制实行的是与大一统的计划经济体制相配套的、权力高度集中在中央、党政高度一体的中央集权体制。在大一统的中央集权体制下，地方党政权力机构特别是地县（市）及其以下的权力机构的自主决策权力较少，主要行使行政权力的执行职能。改革开放以来，我国政治体制、行政管理体制和社会管理体制的改革随着经济体制改革进程不断推进，改革的主要思路及主要成效可以高度概括为“党政分开、权力下放、简政放权”。以此为主要内容和基本特征的政府体制改革，对我国的改革开放和经济发展既产生了巨大的正面效应，同时又带来了不可忽视的负面效应。一方面，中央将权力重心下移导致地方自主权显著增强，极大地调动了地方政府促进本地经济发展的积极性。地方政府成为利益主体和区域竞争主体，参与区域竞争并强力推动区域经济增长，这既是改革开放30多年来中国经济高速增长的重要因素之一，又是“中国模式”的重要特征之一。另一方面，它又不可避免地产生了三个比较突出的问题：其一，在过去很长的时间里部分地方官员成为“唯GDP”模式的重要推动者。受区域竞争的外在压力和追求自身利益的内在动力的双重驱使，“以GDP论英雄”成为地方官员的行为规则和刚性约束，“发展是硬道理”也就自然演变为“增长是硬道理”、“GDP是硬道理”，为了实现自己任期内GDP和本地财政收入的高增长，其它方面都可以为之让路。其二，当经济增长与改善民生发生冲突时，部分地方官员取前舍后的选择，导致官民失和加剧以及社会矛盾增多，严重损害了党群干群关系，显示出现行区域经济发展方式和地方治理模式付出了较高的政治成本。其三，部分地方官员贪污腐败现象的蔓延，特别是低级别官员巨贪案时有发生，如原辽宁省抚顺市顺城区国土资源局局长罗亚平敛财涉案过亿元，原山西蒲县煤炭局长郝鹏俊身家逾7亿元，显示出现行地方治理模式在吏治方面存在着不容忽视的漏洞和缺陷。

    我国现行地方治理模式的主要缺陷有：一是地方权力过于集中，缺乏必要的、合理的分权与制衡，存在着权力集中于“一把手”的现象。二是地方官员权力的约束软化和监督缺位。存在上下双层监督缺位和约束软化，即“上级有权监督却看不见和群众看得见却监督不了”的问题；权力缺乏责任约束，权力大责任小，权力与责任严重不对称。三是权力的运用具有较强的个人随意性，程序性和规范性不强。四是权力的约束软化和监督缺位，权力运用的个人随意性，这就为部分官员以权谋私提供了机会，由此产生了公共权力私有化问题。

    积极稳步推进我国地方治理模式科学化    

    《建议》指出：“坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制。”地方治理模式的改革与创新既涉及政治改革又涉及经济改革。地方治理模式的科学化直接关系到区域发展与社会和谐，在构建有利于科学发展的体制机制中占有非常重要的地位。

    第一，按照《建议》的要求，完善政府绩效评估制度，建立符合科学发展观和转变经济发展方式要求的地方政府及地方官员绩效考核评估机制。一要调整优化绩效考核指标体系，降低经济增长等经济指标在整个绩效考核指标体系中的权重，加重社会建设、生态环境等非经济指标在整个绩效考核指标体系中的分量。二要改进和创新考核评估方式，增强考核形式和考核过程的公开性和民主性，将地方政府及地方官员绩效的评估权赋予广大公众。以科学的绩效考核评估机制为导向，端正地方官员的价值取向和行为偏好，充分调动地方政府及官员推动本地区治理模式的改革与创新、提高本地区治理模式科学化水平、加快本地区经济发展方式转变的主动性和积极性。

    第二，调整和优化地方政府职能配置。进一步科学、合理、明确划分和界定中央、省及各级地方政府的职能、职权及其相应的责任，既要充分调动地方政府和地方官员推动本地区经济发展的积极性，又要促进地方政府和地方官员转变推动本地区经济发展的方式和手段，减少其对微观经济活动和正常市场运行的直接干预和不当干预，适当弱化地方政府的经济发展职能，强化地方政府的社会管理、公共服务与环境保护职能。

    第三，按照《建议》的要求，推进行政体制改革，健全地方权力“科学决策、民主决策、依法决策机制”，规范地方权力运行，调整优化地方权力架构，切实解决权力过于集中问题，减少权力运行中的个人随意性。

    第四，构建多层次监督体系，强化对地方官员的外部监督，切实提高监督的有效性。一要切实提高中央政府对地方政府及官员监控的有效性。解决中央监控难以到位的难题，不是要走回头路将地方权力上收，而是要在坚持权力下放的同时将监督重心下移。在完善现有纪检监察制度的基础上，可探索建立中央越级下访直接巡查问责惩处制度。二要积极探索民主监督的有效途径和有效实现形式。民主监督既是监督成本最低和监督效果最好的方式之一，又是现有监督体系中最薄弱的环节，应大力发展代表委员监督、媒体舆论监督、公众网络监督等社会化监督体系，不断提高广大公众的参与度。三要积极推行政务公开，增强地方权力运行的透明度。信息失灵和信息不对称是导致监督失效的主因，只有让权力在阳光下运行，权力运行才能受到最有效地监督和约束。

    第五，加强对我国地方治理模式科学化的理论研究，为推进我国地方治理模式的改革和创新提供理论支撑。地方治理模式的有效性与区域经济社会发展状况高度相关，积极推进我国地方治理模式科学化是推动科学发展和经济发展方式转变的迫切要求，这不仅是一个重要的实践课题，也是实践提出的一个亟待深入研究的重要理论课题。