《联合国宪章》和国家主权问题

《联合国宪章》和国家主权问题
作者 钱文荣 摘自 人大报刊复印资料 发表 2006-10-26 14:19:30 人气 504 背景色        字号大 中 小
近年来，一些发达国家，主要是以美国为首的西方大国认为，冷战结束后，国际形势发生了根本性的变化，民族矛盾和种族冲突加剧，国际经济迅速向区域化、全球化发展，一些全球性问题如环境保护、人口控制等日益突出，因此，传统的主权概念“已经过时”，国家主权受到越来越多的制约而正在逐渐弱化，主张在新的国际形势下，联合国应该发挥“全球警察”的作用，不仅可以帮助解决国际间冲突，也应被允许干预其会员国的内部事务。诸如此类的观点涉及联合国的性质、职权和作用的根本问题，与目前正在联合国内外热烈讨论的联合国改革密切相关。本文拟从《联合国宪章》的角度就当前关于主权概念争论中的几个主要问题作些探讨。
一、关于主权概念的演变和争论
主权概念在一定的历史条件下产生，因而也必然随着历史的发展而发展，然而，主权概念的演变又同国际政治斗争密切相联，而并非仅仅是经济、社会发展的结果。主权的概念和理论产生于16世纪，是在西欧社会经济发展、要求建立统一的国内市场、民族国家开始形成、政治权力开始集中和得到加强的历史条件下形成的。法国法学家博丹首先提出系统的主权理论，他以国家主权反对封建贵族的割据状态，提出主权是一个国家不可分割的、统一的、持久的、凌驾于法律之上的权力，认为主权即“权力行使不受另外一种权力的限制”，是国家存在的原则。在资本主义社会初期，资产阶级为了反对封建君主，当时强调主权的绝对性和不可分割性。随着资本主义迅速发展到向海外扩张，尤其是到了19世纪和20世纪初，资本帝国主义为了推行它们的殖民政策，掠夺和瓜分殖民地，便提出了主权可分割的学说，并开始鼓吹“民族主权过时”的理论。第二次世界大战后，美国为了谋求世界霸权，进一步宣扬“国家主权概念过时”的论调。联合国成立后，尽管在《联合国宪章》上明确写上了“各会员国主权平等之原则”，西方一些学者仍然不断鼓吹“国家主权过时”的观点。美国普林斯顿大学教授雅克。马里旦早在1949年在芝加哥大学的一次讲演中呼吁国际社会“必须放弃主权的概念”，并提出了建立所谓“世界社会”的主张。前苏联勃烈日涅夫时期为了加强对东欧国家的控制，与美国争夺世界霸权，插手别国内政，也提出了所谓“有限主权论”，为他们1968年入侵捷克、干涉别国内政辩护。冷战结束后这几年，西方国家的报刊杂志上充斥大量关于否定国家主权的文章。1992年，美国学者托马斯·魏士和贾拉特·乔普拉两人提出“主权不再是神圣不可侵犯的”。1993年，美国华盛顿国防学院教授特里。戴贝尔认为“禁止干涉内政已成为国家主权基础上的旧制度因素”。他公然主张“美国和国际组织应该参与被人们通常认为是主权国家的内部事务”。诸如此类否定国家主权的理论，使广大发展中国家深感担忧。因此，在1991年第46届联合国大会上就出现了以西方发达国家为一方和以发展中国家为另一方之间关于主权问题的激烈辩论，出现了两种明显对立的主权观。前者认为“传统的主权概念已不适用于当今国际社会所面临的大量问题，特别是在全球环境、民主与人权领域内”；后者则强调，国家主权是国际法和国际关系的基本准则，包括环境、民主和人权等问题的解决虽然需要加强国际合作，但本质上仍然属于各个主权国家管辖范围内的事，不能借口国际合作来干涉一国内政，损害国家主权。现在这场争论还在继续进行，远没有结束。由此可见，关于主权概念的争论不是一个单纯的学术问题，而更主要的是一个国际政治问题。
当然，随着世界经济全球化趋势迅速发展，各国间相互依存关系不断加强，不论大国、小国，还是强国、弱国，在行使主权过程中不同程度地受到越来越多的制约，尤其是在经济领域内更为明显。现代通讯技术的发展，使任何一国政府在国内实行各种政策措施都会迅速引起国际上的反应，从而使有关国家政府不得不更慎重考虑或修改自己的决策。因此，不承认或看不到这种变化是不对的。各国政府的决策者和政治家应该充分认识这种变化，在行使国家主权过程中要适应这种变化，以利于更好地维护国家主权和最高利益，避免给自己带来被动。正如联合国秘书长加利在《和平纲领》中所说：“尊重国家的根本主权和完整是取得国际任何共同进步的关键。但是，绝对和专属主义的时代已经过去了，这种主权的理论也从来不符合事实。当今国家领导人的任务是了解这一点，设法平衡兼顾国内良好政治的需要与日益相互依存的世界的需要。”但是，他又指出联合国维护世界和平与安全“这项工作的基石是国家，而且始终是国家。”②这就是说，在今后相当长的历史阶段里，主权的民族国家将仍然是构成国际社会的基本单位，而根本不可能出现一个超国家的“世界政府”。因此，不管主权概念如何演变、发展，都不能否定主权国家的存在，即使那些主张干涉别国内政的人，在涉及本国利益时又回到了维护国家主权的立场。如前面提到的那位主张干涉别国内政的戴贝尔教授说：“如果美国主张趋向国内管辖，果然有利于它（美国）为推行自己的政策去任意干涉别国内政，但是其他国家也就会干涉它们所关心的美国的‘内部’事务。”
由此可见，主权概念的演变既不能否定主权国家的存在，也不意味着国家主权的削弱或消失。
目前，在争论中认为对国家主权提出挑战的因素主要是三个：(1)认为国际组织的作用增加，对国家的主权起着“抵消、侵蚀或约束”的作用，使主权国家“相形见绌”；(2)所谓“全球化”的过程加速，各国相互依存关系加深，使各国主权受到越来越多的损害，这里主要是指跨国公司的发展正在不断削弱国家主权；(3)全球化问题的出现，如环境问题、人口爆炸、艾滋病问题等越出了国界，超出了一国能够单独解决这些问题的能力，各国若仍然坚持传统的主权概念将影响这些问题的解决。对于这些问题应该怎么看呢？我们不妨对上述三个方面的发展情况及其与国家主权的关系作一些具体分析。
1、关于国际组织的作用
当今世界上所有的政治性国家（政府）间国际组织，都是由主权国家组成，并在它们的章程或条约中都明确地把尊重成员国的领土完整、主权和政治独立作为全体成员国必须遵守的首要原则。当然，参加任何一个国际组织，其成员国就必须承担该组织章程中规定的义务，但这是与享受的权利密切相联的，都是该国行使主权的结果。如果它认为自己国家的最高利益不利或将损害自己国家的主权，它完全有权对某一条款宣布保留，不承担义务，或拒绝接受有关条约。因此，一国在国际组织中或在对外关系活动中所承诺的法律义务的多寡，并不影响一国主权。再说，各国对国际组织和国际条约不但有决定参加与否的自由和权利，即使参加了也有退出的自由和权利。即使成员国在行使主权中受到一定的约束，仍然保有充分的主权。我们不能把一个国家在国际组织中为保持权利和义务的平衡而受到的制约同干涉别国内政混为一谈。
现在，人们常常拿《欧洲联盟条约》作为国家主权已受到削弱，把部分主权“让渡”给国际组织的例证。这是一个值得辩论清楚的问题。
我们只要对该条约产生的经过和它具体条款进行一些分析后，就会发现上述论点是站不住脚的。首先，现在根据1992年2月欧共体12个国家和政府首脑在荷兰马斯特里赫特签署的“欧洲联盟条约”（简称“马约”）建立起来的“欧洲联盟”不是超国家的组织，而是欧共体12个国家内部合作的多边结构，原先条约草案中有关建立“欧洲联邦”的构想的提法在英国的强烈要求下被全部删除了。第二，即使如此，“马约”通过后，在欧共体各成员国的议会内外掀起了激烈的辩论，争论的焦点还是国家主权问题。丹麦第一次公民投票结果否决了“马约”，主要原因是人们担心欧洲政治联盟将成为“大国统治小国”的工具，会使如丹麦这样的小国丧失“主权、独立、自由和民族特性。”第三，条约本身也说明了无论在外交政策方面，还是在安全和货币方面都没有要求成员国放弃国家主权，相反，《马约》规定，欧洲联盟“尊重组成这一联盟的各个国家的民族特性。”条约中虽然有关于制定“共同外交和安全政策”的条款，但是，《马约》规定，12国部长理事会将“一致决定”在对外政策和共同安全政策的共同利益范围内所应采取的行动。这里强调的是“一致决定”和“共同利益”，就是各成员国拥有否决权来维护自己利益的权利。在实施欧洲单一货币方面，拟议中的欧洲中央银行体系是由各国的中央银行和欧洲中央银行共同组成，它也不是一个超国家的机构，条约规定：“共同体机构和团体以及成员国政府承诺尊重一个原则，在欧洲中央银行和成员国中央银行工作时，不寻求对其决策机构的成员国施加影响。”即使如此，英国还是在备忘录中声明，它“将在货币政策方面保留按照本国决策的权利。”它并且没有同意签署《马约》中的社会政策部分的条款。由此可见，按照《马约》规定，欧共体国家，即欧洲联盟国家在外交、安全和货币政策方面达成的协议以及超越所有其他合作的政治联合的协议，仍然必须要根据各国的主权来安排。西欧的一些政治家早在50年代就提出了建立超国家的欧洲联邦的设想，但是，“西欧通过放弃主权实现超国家的一体化的政策，在如此长的时期里没有取得实际的结果，应该看作已经失败，或者是无法实施的。”③英国戴维·马什在他最近的一篇文章中说，“现在大多数欧洲联盟成员国的政策都越来越把焦点放在本国的利益上”。④ 1994年5月5日，即《马约》签订后仅仅两年多一点，意大利因欧洲议会通过了一项要求意大利新政府必须“信守欧洲联盟赖以建立的基本价值观”而发表了一项措词严厉的声明，强烈抗议欧洲联盟干涉意大利的内政。随后，在选举欧洲联盟委员会主席问题上英国使用了否决权。这些事实再次证明欧洲联盟的产生并不意味着民族国家主权的消失或受到实质性的削弱。
值得一提的是，近年来，有人主张在安理会改革中，区域性的政府间国际组织也应该成为安理会的成员。按照国际法的解释，政府间国际组织是各个主权国家依其主权权利从事国际合作与交往的产物，是根据国家间的协议据以产生并确立其职权。可见，主权国家是国际组织的主体，而且还是国际组织权力的授予者。因此，把任何其它国际组织变成联合国的成员都是不合适的，也是行不通的。
现在还有一些学者夸大非政府间组织的作用，企图把非政府间组织的作用提高到政府间国际组织的地位，乃至主权国家的地位，主张像一个主权国家一样在联合国内平起平坐地参与讨论国际事务。有人还借目前正在讨论联合国改革之机，提出在联合国内设立上、下两院，上院由各国政府代表组成，下院由非政府间国际组织的代表组成。他们的理由是今天主权应该是从政府转到人民手中，而非政府组织是“真正代表”人民的。这种主张也是行不通的，而且是站不住脚的。非政府间国际组织虽在数量上已大大超过政府间国际组织（据不完全统计，目前全世界大约有33600个国际组织，其中政府间国际组织约3600个，非政府间国际组织约30000个），但它们的作用是有限的。从民主程序上说，它们的意见、批评和建议，各主权国家的政府和各个政府间国际组织可以听取，从这个意义上说它们可以产生一定的影响，在促进社会发展和进步方面发挥一定的作用。但它们的意见只能是一种咨询性质的，任何一个主权国家的政府或政府间国际组织具有决定采纳或拒绝的充分自由和权利，没有非执行不可的义务。我们还应该看到，有些非政府间国际组织，如一些人权组织，实际上就是某些大国用以干涉别国内政、侵犯别国主权的工具，根本不是代表什么民意，已经不是正常意义上的国际行为了。
总之，无论是地区性政府间国际组织参加安理会的主张，还是在联合国内设立上、下两院，由非政府间组织成员作为正式成员参加联合国，都涉及联合国是否仍然由主权国家组成的根本性质的大问题。至少在可以预见的未来相当长时期内，这种设想是不可能实现的，因为它超越了当前国际关系的现实。英国学者丹尼斯·麦克沙恩在他的一篇题为《国际组织的新作用》的文章中写道：“联合国及其下属机构——从关税及贸易总协定到国际劳工组织——一直在其作用问题上争吵不休。争论的问题是政治问题，而根本的问题是主权。所有有关国家的政府都不愿把任何领域的主权交给联合国及其下属机构。”⑤这位学者讲的就是当前国际政治的现实。
2、关于跨国公司的作用
随着世界经济日益向国际化发展，使国家间相互依存关系日益加深，特别是跨国公司从26年前初次出现到现在有了飞速发展。它们对世界经济的影响确实很大。于是，西方有些学者大肆渲染跨国公司对各国决策的影响。1971年，哈佛大学教授雷蒙德·弗农在他的那本《穷途末路的主权》的书中认为，没有国界限制的企业在世界范围内对国家的独立主权构成了相当的威胁。近来，有些学者认为跨国公司的作用已使国家主权“相形见绌”。美国未来学家托夫勒甚至认为未来的联合国应该接纳诸如公司等非国家实体为联合国成员。但是，也有一些学者如前美国花旗银行的首脑人物沃尔特·里斯顿等人认为，这种说法过于夸大了跨国公司对有关国家决策的影响力。美国的两位国际问题学者西奥多·哥伦比斯和杰姆斯·沃尔夫指出，“跨国公司只是技术、金融资本、管理和波及数个国家的劳动力所组成的网络。设想跨国公司危及各国的特权，而又不遭致国家以限制其公司‘权力’的方式予以报复几乎是不可能的。”⑥跨国公司中相当一部分是设在发达国家，它们之间互相渗透，从来没有听到哪一个设在发达国家的跨国公司影响或干预了该国政府的政治或经济决策。与此同时，发展中国家的跨国公司经营也在迅速发展，亚洲四小龙这几年迅速发展跨国经营就是一个明显例子。更主要的是，发展中国家在利用跨国公司的资金和技术来发展本国经济的同时，也逐步完善了一套管理跨国公司的办法，并且通过联合国制订了一些跨国公司的行为准则，以维护本国的主权和利益。1974年5月1日，联合国经济特别大会通过的《建立新的国际经济秩序的行动纲领》第五部分关于“对跨国公司的活动管理和控制”中要求作出一切努力来制订、通过和执行一项关于跨国公司的国际行动准则，以“防止它们干涉它们在其中从事经营的所在国的内政以及“防止它们干涉它们在其中从事经营的所在国的内政以及防止它们同种族主义政权、殖民政府进行勾结”和“管理跨国公司在所在国的活动，以取消其限制性商业活动和顺应发展中国家的发展计划和目的。”同年12月12日，联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》中又进一步明确规定，“每个国家有权(a)按照其法律规章并依靠其国家目标和优先次序，对在其国家范围内的外国投资加以管理和行使权力，任何国家不得被迫对外国投资给予优惠待遇；(b)管理和监督其国家管辖范围内的跨国公司的活动，并采取措施保证这些活动遵守其法律、规章和条例及符合其经济和社会政策。跨国公司不得干涉所在国的内政。”由此可见，跨国公司在各国的活动必须受所在国法律管辖和国际文书的制约。
3、全球化问题和国家主权
当前许多全球问题，如环境问题、人口爆炸问题、贩卖****问题等等，确实日益严重。这些问题的解决超出了一个国家单独解决的能力，而且这些问题造成的影响也越出了国界，所以只有仰赖于国际社会的共同努力。但是，这种国际合作只有在尊重而不是损害各国主权的前提下才能取得成功。西方工业发达国家则认为，传统的国家主权的观念将阻碍国际社会更好地在这些领域内开展合作，其目的是为它们干涉发展中国家内政制造理论依据。例如，在环境保护领域内，不少西方学者主张限制、甚至取消国家主权。他们认为，当前的生态危机，正是享有主权的民族国家的行为造成的，要切实解决这个问题，必须对某些过去认为是天经地义的权力进行约束，或者将一些权力归由具有权威性的国际机构集中掌握。美国国际法协会主席冈瑟·汉德尔公然说，“为了保护处于危机状态中的更大的共同体的利益”，“第三世界国家必须调整自己关于各国相互依存和领土主权的观点，以适应处于危机中的世界相互依存的现实，并接受决策权从各国当局向国际论坛和国际机构的不可避免的转移。”⑦在1992年世界环境大会期间，发达国家与发展中国家围绕主权问题展开了激烈斗争。发达国家以保护环境为名，要求发展中国家用环境政策来指导经济发展，发展中国家认为对自己国家的自然资源享有主权，有发展和保护的自由，不容他国干涉其内政。由于广大发展中国家坚决斗争的结果，世界环境大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》就环境问题与国家主权作了明确的规定：“根据联合国宪章和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确定在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖边境范围以外地区的环境的责任”，“对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境的评价，作为一项国家手段，并应由国家主管当局作出决定。”
通过在上述三个问题上关于国家主权的争论的分析，足以证明这是一个严肃的政治问题，而不是纯学术问题。最近，古巴学者西尔维奥·巴罗·埃雷拉在《新自由主义：世界新秩序的政治思想支柱》一文中对西方学者上述种种观点归纳为西方的核心是想根据世界权力“中心”及其跨国公司的利益来提出调节国家间和国际关系的新的准则、原则、政策和制度，积极推动全球化把经济与政治权力集中在一小部分国家手里，主张不发达国家不参与对世界重大问题的决策，鼓吹把部分国家主权割让与一些国家集团和国际组织，同时还赞成建立超国家机构。他指出，这种观点“把世界看作是一个宠大的经济实体，在这个实体里，国家是一个过时陈旧的机器，而国家间的边境已成为国际生活跨国化达到新水平的障碍。这些观点，使人联想起一些文学作品中所说的‘野蛮的资本主义’。”埃雷拉的这个分析评论一针见血地揭露了事物的本质。
二、关于国际干预问题
遵照联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系合作之国际法原则宣言》，“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家内政或外交事务。因此，武装干涉以及用其他一切形式干预国家人格或其政治、经济及文化机构基础均系违反国际法。”但是《联合国宪章》并没有完全排除国际干预。《宪章》第一章第一条中说，为了维护国际和平与安全，“采取有效的集体方法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏，并以和平方法且以正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”这里所说的就是国际干预，在联合国的文献中通常称之为集体安全制度。这种国际干预与国际法上反对一国对另一国的专横干预（即干涉）在性质上是不同的。首先，它必须遵守而不是违反不干涉内政的原则，它的目的不是侵犯而是保障国家主权，维护国家和平与安全。按照上引《宪章》第一章第一条文字的精神，这种集体安全制度显然包括强制行动与和平方法两个方面，《宪章》第六章（争端之和平解决）、第七章（对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法）和第八章（区域办法）是构成集体安全制度的具体内容、办法和措施，但是，国际政治界和学术界讨论集体安全制度时往往只强调“强制性行动（经济制裁和使用武力），而不谈和平方法。近几年，在联合国内表现为一些西方大国动辄就提出经济制裁和使用武力的主张与要求，这是有悖于《宪章》的宗旨和原则的精神的。有关集体安全制度的问题很复杂，本文将集中讨论在联合国集体安全制度下的所谓“国际干预”与国家主权的关系问题。
（一）关于《宪章》第七章的性质及执行中存在的问题
《宪章》第七章的性质从它的标题上就清楚地表明，它是专门用于对付破坏和平及侵略他国之行为。同时，本章中规定的种种强制性行动均应在一切和平努力用尽之后不得不采取的措施，尤其是使用武力更应该慎而又慎。“联合国作为一个维护世界和平与安全的国际组织，既要对和平负责，也要对历史负责”。⑧按照第七章采取“强制性行动”，应是对维护国际和平与安全负有主要责任的安理会全体成员国、特别是五个常任理事国的集体意志的体现，而不应是某个超级大国或少数几个大国通过各种手段把它们的意志强加给安理会的结果。
过去几十年东西方对抗，使“集体安全陷于冷战之中”。安理会常任理事国之间，确切地说，主要是美苏两个超级大国之间的争斗，相互轮番使用否决权，使安理会几乎陷于瘫痪状态，使联合国在维护国际和平与安全方面发挥的作用极为有限，有时甚至无能为力。冷战结束，为恢复联合国的活力，实现联合国创始人关于集体安全的理想创造了有利条件。1990年8月2日，伊拉克进兵科威特，这是一次赤裸裸的侵略。对此安理会作出了前所未有的果断而迅速的反应，从8月2日至11月28日接连通过了11个决议，要求伊拉克立即无条件地撤出科威特。在伊拉克当局一再无视上述决议、拒绝撤出科威特，安理会于1990年11月29日通过了授权“使用一切必要手段”（即使用武力）的678号决议。如果这次侵略发生在东西方对抗的冷战时期，要使安理会采取这样的行动简直是不可思议的。
遗憾的是，海湾战争后四年来却出现了某些西方大国滥用所谓“海湾战争经验”的倾向。他们认为冷战结束既然已不再有象前苏联那样的对抗力量，就可以不受任何约束地使用集体安全这个概念，也就可以任意利用他们在政治、经济和军事上的优势和影响力把自己的意志强加给联合国，实际上把联合国集体安全制度变成他们推行霸权主义和强权政治的“合法”工具。无论在海湾战争过程中，还是在对待索马里、波黑、海地和卢旺达等国的内部冲突中，人们都可以看到这种情况。
就海湾战争来说，由联合国“授权”美国为首的多国部队进行的这次军事行动，固然制止了伊拉克的侵略，恢复了科威特的国家主权和领土完整，但是这场战争自始至终不在联合国的控制和指挥之下，而是完全操纵在美国为首的几个西方大国的手中。多国部队的行动实际上远远超出了678号决议规定的行动范围，将决议规定把伊拉克赶出科威特变成力图摧毁伊拉克，完全为他们自己的政治目的和战略利益服务。因此，当时的联合国秘书长德奎利亚尔明确说，海湾战争没有完全按照《宪法》第七章的原则和规定进行，不是联合国的行动。他指出，海湾战争的经验告诉我们，“必须对将来使用《宪法》第七章所赋予安理会的权力的许多问题进行集体的思考，……所要思考的问题中应当包括：需要怎样的机制使安理会觉得遵守了按照问题需要恰当地使用武装力量的规则，是否遵守了武装冲突中适用人道主义方法的规则，还必须周详地考虑到，在运用第七章措施时不会被认为范围过大。”⑨
然而，联合国并没有认真总结和吸取海湾战争的教训，也没有听取前任秘书长的忠告。这几年以联合国名义采取的强制性行动，实际权力还是在西方大国的控制或操纵之下。伊拉克在海湾战争中战败后，北部的库尔德族和南部什叶派人乘机起来反对巴格达，伊拉克政府进行了镇压。这本来纯属伊拉克的内政。可是，美国等西方国家以违反人道主义为由强行干预，迫使安理会通过决议，先后在这两个地区设立“安全区”和“禁飞区”，并且在安理会同意之前，多国部队强行开进了库尔德人地区，以阻止伊拉克政府在那里行使自己的主权。随后，1993年1月13日、17日和6月6日，美国先后三次空袭伊拉克南部的军事设施和首都巴格达。而这些军事行动事先均未经安理会讨论批准。因此，甚至西方舆论也批评说：“从国际法角度上或者从建立世界新秩序的概念上，这样做很难说出正当理由。……任何惩罚性的行动都应事先由安理会作出裁决。”⑩1993年8月，安理会在美国等西方大国的压力下通过了关于对波黑塞族实施空中打击的决议。从那以后一直到1994年5月间，联合国秘书长与美国和北约之间就谁拥有最后下达空袭令的权力这个不应有的问题争吵不休。1994年4月间，美国飞机在波黑上空击落两架据称是塞族的飞机，也没有经过安理会讨论批准。1994年3月26日，美国《纽约时报》发表一篇社论指责联合国在索马里搞盲动，使之陷入与艾迪德将军发生军事对抗。几天后，该报立即收到一位名叫戴维·费尼的国际问题专家的来信，批评这篇社论，指出安理会于1993年6月6日通过的关于逮捕、起诉、审判和惩罚艾迪德将军的837号决议恰恰是美国“一手策划的”。因此，当克林顿总统批评联合国在索马里问题上的错误时，联合国秘书长加利不客气地回敬说，联合国只不过是一只“替罪羊”而已。可是，美国有些人认为联合国还不够听美国的话。美国前负责国际安全事务的助理国防部长理查德·阿米蒂奇在1994年2月24日的《纽约时报》上发表了题为《使联合国顺从我们的意志》的文章，公然鼓吹要使联合国“以一种符合我们的（美国的）国家利益的方式发挥作用”。因此，许多发展中国家担心，这样发展下去，集体安全制度将不是维护和平和保护各国主权的“有效办法”，而变成是某些大国利用来任意侵犯弱小国家主权的工具。
经济制裁是强制性行动的另一项重要措施，近几年也几乎到了被滥用的程度，遭到越来越多的质疑。在长达40多年的冷战时期，联合国只对南非和白人统治时期的罗得西亚（即现在的津巴布韦）实施了长时间的经济制裁。冷战结束后到现在短短几年里，制裁次数逐年增多，仅1994年就作出了7次制裁决定，被制裁的国家已有伊拉克、海地、利比亚、南斯拉夫联盟共和国等。美国等西方大国还经常在安理会内拿经济制裁进行威胁，企图迫使有关国家屈从于他们的意志，如在核问题上美国曾多次威胁要对朝鲜民主主义人民共和国进行制裁。对伊拉克的经济制裁已经有四年时间，尽管不断有报告证实伊拉克在执行安理会有关永久停火的678号决议方面有了许多进步，但是美国等西方国家仍然无视国际社会的一再呼吁和广大伊拉克人民的苦难，拒绝解除或放松制裁。制裁对被制裁国政府可能会造成一定困难，但不可能促使它在政策上有根本变化，而真正受害最大的恰恰是广大的普通老百姓和那些被迫执行制裁决议的弱小国家。如，对南斯拉夫的经济制裁不仅给这个国家造成几百亿美元的损失，其邻国保加利亚、罗马尼亚和乌克兰也因此蒙受了约200亿美元的损失。事实证明，制裁不仅未能解决冲突，恢复和平，相反，如果一些大国为了自己的政治目的和利益而迫使联合国对其会员国进行经济制裁并执意长期不予撤销，等于剥夺了被制裁国发展经济、改善本国人民生活的权利，同样是违反尊重国家主权的原则的，并且也违背了他们宣称的尊重人权和人道主义的精神。
（二）关于国家内部冲突的干预问题
联合国创始人设想的集体安全制度是为了制止侵略战争再次爆发，“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸。”（《联合国宪章》序言）这就是说，集体安全是针对国际冲突的。但是，冷战结束后，美国等西方国家认为集体安全制度同样适用于处理一国内部冲突。美国的一些智囊人士提出所谓“新干涉主义”，而且成为“克林顿主义”的重要组成部分。新干涉主义者们的一个基本观点是把一个国家的内部冲突看作是“理所当然地涉及到国际安全的问题”，因此，“积极的国际干预是冷战后建立世界秩序所必需的，”而“主权不再是建立国际秩序的工具，而是对国际行动的‘一种政治上的限制’。”(11)他们公然主张利用联合国“来干涉世界各国的内部冲突”。正是在这种思想指导下，冷战结束以来联合国按照《宪章》第七章采取的强制性行动越来越多地卷入国内冲突。据统计，在1945年至1988年的43年间，安理会根据《宪章》第七章12次通过了关于6个争端的决议，而在其后的5年里，仅就7个争端就通过了57项决议。(12)而且，冷战结束以来，联合国维持和平行动的性质也发生了变化。从过去主要处理国与国之间的冲突变成越来越多地介入会员国的内部事务，不仅直接处理国家内部的暴力冲突，还扩展到监督选举、调查违反人权状况、运送救援物资，乃至临时接管国家的部分权力。维持和平部队过去严格规定只准进行自卫，近年来却被用来执行强制性行动，甚至抛弃中立、公正的原则，在索马里和波黑对冲突一方进行武力攻击，而且所有这些行动都披上了“人道主义”的外衣。
经过这几年的实践，国际社会和许多有识人士（包括不少国际问题专家学者）开始对联合国如此频繁和深入地干预会员国内部事务的效果和影响产生疑问，提出越来越多的批评如果说冷战结束初期，包括第三世界国家在内的许多国家较多地期望联合国帮助解决他们的内部问题，现在他们对这种日益增多的国际干预已表示越来越担心和不安。“自1992年以来，联合国干预一系列内部斗争和种族斗争，往往只不过带来适得其反的结果，导致（联合国）在外交上遭到挫折和集体蒙受耻辱。”(13)这已是大家公认了的事实。以美军为主的联合国维持和平部队1993年夏季在索马里的军事行动不仅遭到彻底失败，而且使联合国的声誉受到严重损害。波黑问题三年多来一直是西方国家关注的重点，他们一而再再而三地企图通过利用北约军事力量在联合国的名义下进行干预，用武力解决问题，也已证明无效，只好让下台总统卡特出面调解，重新与塞族一起坐到谈判桌上。
面对这一系列严酷的失败事实，国际社会不得不重新检讨联合国的作用。1993年12月18日，在安理会非常任理事国摩洛哥驻联合国大使阿赫迈德·史努西的官邸召开了一次非正式座谈会，出席会议的都是安理会成员国的大使。在这次会议上，与会者比较一致地认为联合国维持和平行动已经到了改弦更张的时候。美国在索马里遭受惨败后也开始重新检讨自己的政策。1994年1月24日，克林顿总统在华盛顿对记者说，“我认为国际社会没有能力制止一个国家的人民打内战，除非他们自己解决停战问题。”1995年1月5日，联合国秘书长加利也不得不在提交安理会的报告中，实际上否定了他1992年6月提出的《和平纲领》中的某些观点，承认联合国这两年来在执行维持和平行动中的错误。他在报告中说，在联合国兵力组成、部署、后勤不到位的情况下，使用武力维持和平是“再危险不过的”。他强调今后应当避免授权执行这种任务。同时，他还指出，授权给一些国家去执行维和使命“可能给联合国的地位和信誉带来负面影响，同时也存在这些国家超越安理会的授权范围而擅自行动的危险。”
我们这样分析并不是否定一切形式的国际干预。冷战结束后，原来被东西方对抗掩盖着的民族矛盾、宗教矛盾和部落矛盾都突出出来。据报道，1992年，全世界共发生30起重大冲突，其中只有一起是国与国之间的冲突；1993年至1994年上半年，发生了62起武装冲突，其中绝大多数是内部冲突。面对这样的新问题，联合国如何发挥它的作用，特别是维护和平与安全方面的作用，确是值得研究的新课题。但是，不管以什么形式发挥作用，必须以《联合国宪章》的宗旨和原则为依据，不得干涉有关国家的内政。联合国基本上是一个调解的机构，对一切国际的和内部的争端，应主要是采取调查、调解、斡旋和说服的方法，使冲突各方坐到谈判桌上，而且要有耐心。伊朗和伊拉克的战争打了8年，联合国调解了8年，最后双方还是接受了安理会598号决议，实现了停火。联合国派驻维持和平部队必须征得冲突各方的同意并保持中立、公正的立场，决不能偏袒一方，更不能对任何一方进行用武力攻击。至于对内部冲突的介入，只有在两种情况下可以例外地被允许的，即(1)冲突双方主动要求联合国介入；(2)内部冲突已越出国境或被断定确已实际危及邻国的安全。此外，正如英国前首相卡拉汉所说，联合国的卷入只限于人道援助。离开了这些原则，如果继续强制性的国际干预，不但不能缓解内部冲突，还会使问题更加复杂化，延长和加剧冲突。这将使联合国越来越陷入难以发挥维护和平作用的困境。
为了使联合国的干预不被滥用，前任秘书长德奎利亚尔早在1992年2月13日在接受法国一家电视台记者采访时，就建议建立决定国际干预的法庭，以便决定国际社会应予干预的事情。他指出，国际社会应该考虑干预权和不干预权各自的范围。他的这种建议是否现实，能否行得通，有待专家学者们深入研究，但他的建议中有一个思想是值得重视的，那就是必须有一个公正的机构来规定干预的范围和规则，不能让某些大国任意利用联合国对它的会员国的内部事务进行所谓“国际干预”。
通过上述几个方面的粗浅分析，我们可以得出以下几点结论：
1、国际政治关系的变化和经济、科技的迅速发展确实对国家主权的行使产生了一定影响和制约，不承认这种变化和影响是不对的，但不应夸大这种影响，若以此为理由否定国家主权更是错误的。英国历史学家保尔·肯尼迪在他的新著中说，“即使国家的自治和作用由于超国家的趋势而减弱，也还没有出现一种足够的东西来代替它。”(14)美国前总统卡特的国家安全顾问布热津斯基在他的新著中也指出，“目前的民族国家是活生生的现实，它们十分小心地维护着民族独立性，还有它们的主权，而其中大多数国家尤其是富裕的、先进的和强大的国家都将不会把自己置于某种超国家的机构的控制之下。”(15)可见，民族国家的概念在今后相当长的历史时期内不但不会消失，并且将仍然是组成国际社会的基本单位，因而，必将继续是国际关系中起决定作用的行为主体，相互尊重国家主权仍将是处理国与国之间关系的最基本的准则。
2、《联合国宪章》虽然是50年前制订的，冷战结束5年来国际形势的发展和联合国在这期间获得的经验教训表明，《宪章》的宗旨和原则依然是具有生命力的，没有必要作根本性的或原则的修改。今天联合国遇到的困难并不是《宪章》已经过时的问题，而是全体会员国是否真正按《宪章》办事的问题。正如联合国前秘书长瓦尔德海姆所说，“联合国成立以来的历史基本上是在国家主权和国家利益与国际秩序和国际社会长远利益之间寻找工作平衡的历史。”“在全体会员国不仅在口头上而且在行动上遵守《宪章》的各项原则之前，联合国现在不能、将来也不可能发挥《宪章》所期望的作用，特别是在有关国际和平和安全方面的作用。”(16)
3、但是，在新的历史条件下，为了迎接新的挑战，迫切需要按照《宪章》的宗旨和原则制订一些遵守国家主权平等原则的新的行为规则和贯彻执行集体安全制度的国际准则，如实施强制性行动和维持和平行动的准则等，同时应改进联合国机制的运作，特别是应加强民主化，建立必要的国际监督机制防止和反对少数大国操纵和利用联合国推行霸权主义和强权政治的行径，真正做到大小国家一律平等，共同参与国际事务，使联合国真正能够实现《宪章》的宗旨，维护世界和平和促进社会、经济的发展，为建设一个更加美好的世界作出它的贡献。
（1995年2月稿）
注释：
①　作者曾任新华社联合国分社社长。
②　加利秘书长报告《和平纲领》，联合国文件中文版第5页。
③　德国汉斯·阿诺尔德：《“马斯特里赫特”——一种发展的开始还是结束？》，德国《外交季刊》，1993年第3期。
④　英国《金融时报》1994年4月25日。
⑤　英国《新政治家》周刊，1994月30日。
⑥　西奥多·哥伦比斯、杰姆斯·沃尔夫著：《权力与正义》，中文版第468页。
⑦　冈瑟·汉德尔：《关于大气的法律和大气的保护》，载美国《美国经济影响》。
⑧　钱其琛外交部长1991年在安理会讨论和通过对伊拉克动武的678号决议时的发言。
⑨　德奎利亚尔：《秘书长关于联合国工作的报告》，1991年9月，中文版第8页。
⑩　英国《金融时报》文章《很难说出正当理由》，1993年6月23日。
(11)　斯蒂芬·约翰·斯特德曼：《新干涉主义者》，美国《外交》季刊1993年第一期。
(12)　西蒙·蒂斯德尔：《一个被世事压垮的人》，载英国《卫报》，1994年6月4日。
(13)　联合国军事问题专家理查德·康诺顿：《已到了清除原则困境的时候》，载英国《简氏防务周刊》，1993年4月9日。