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论政治的合法性原理
《天津社会科学》2002年 第04期
作者: 白钢， 林广华
内容提要：合法性理论是政治学的关键性命题之一。把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念，代表当代社会对合法性概念的最一般、最普遍的认识。马克斯·韦伯从经验分析出发，提出了三种类型的合法性基础理论。哈贝马斯提出了重建性的合法性理论，认为合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。文章探讨了合法性与政治角色、法律、有效性、合利性和合道德性等的关系，分析了合法性危机产生的原因以及中国政治的合法性基础的问题，指出：中国在实现现代化的过程中，必须保持政治稳定，必须克服目前已经萌芽并且有可能扩大的合法性危机。
关键词：合法性，合法性危机，政治稳定
权力是政治的核心，而合法性，则是政治的价值判断。法国政治学者马克·思古德指出：“合法性事实上与治权有关。合法性就是对治权的认可。”“合法性形成了治权的基础，是法治体制中开展政治活动的基础。合法性作为政治利益的表述。它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”[1]这意味着，政治权力要想持久并被人们自愿服从，就必须具有合法性基础，否则，政权就会出现危机。正如美国政治社会学家利普塞特所说：“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展。也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”[2]那么，什么是政治的合法性？政治合法性的相关因素有哪些？如何使政治制度具有合法性，从而避免合法性危机，以实现一个国家的长治久安呢？本文拟就这些问题作一探讨。
一、什么是政治的合法性
合法性（legitimacy）是政治学的一个重要概念，但它不是某一专门学科的专有术语。哲学和政治学、法学、社会学近年来都十分关注合法性问题。一般来说，合法性或政治合法性指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。当人民对终极权威愿尽政治义务时，这一权威就具有合法性。合法性被看作是有效统治和政治稳定的基础。很显然，只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政局的稳定。相反，如果统治的合法性受到怀疑乃至否定，政府的动员和贯彻能力将会被削弱，最终导致政治动荡。
如果我们探究合法性理论的历史渊源，就会发现：实际上，西方近代政治哲学史的主流思想就是政治制度的合法性问题。布丹的君主主权说，霍布斯的利维坦，洛克的契约论，孟德斯鸿的论法的精神，菲尔默的君权神授说，卢梭的公意说等等实际上都是对合法性问题的哲学探讨。不过，明确把“政治的合法性”当作一个核心概念，是现代政治社会学的贡献。这一贡献可以追溯到德国著名政治社会学家马克斯·韦伯。在韦伯看来，由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念；所谓合法性，就是促使人们服从某种命令的动机，故任何群体服从统治者命令的可能性主要依据统治系统的合法化程度。韦伯从经验事实的视角出发，认为合法性不过是对既定政治体系的稳定性，亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。韦伯认为，在现实政治中，任何成功的、稳定的统治，无论其以何种形式出现，都必然是合法的，而“不合法”的统治本身就没有存在的余地。[3]韦伯的这种经验主义的合法性主张，对当代政治学有重要的影响。著名政治社会学家帕森斯、利普塞特等对合法性的界定都承袭了韦伯的观点。如利普塞特认为，“任何政治系统，若具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念，即具有政治的合法性。”[4]罗思切尔德则认为，“政治系统统治的合法性，涉及系统成员的认知和信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统的结构与体制及在既定的范围内有权使用政治权威。”[5]阿尔蒙德也认为，“如果某一公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这种政治权威就是合法的……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规。”[6]这种把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念，代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识、由此可见，政治制度的合法性评价标准就是公众对政治制度的认同与忠诚的程度。合法性是一个政治体制存在、持续发展的基础，如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的政策法规，而且不是因为不遵守会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治体制的合法性程度就较强，就越能长期稳定地存在。
按照上述合法性的概念，合法性的基础是什么呢？或者说，权威为什么会得到服从？某种统治依据什么正当理由而存在？在这个问题上，马克斯·韦伯从经验分析出发，提出了三种类型的合法性基础理论：一是基于传统的合法性，即传统合法性；二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性，即个人魅力型的合法性；三是基于合理合法准则之上的合法性，即法理型合法性。[7]韦伯强调，这三种合法性统治的基础都属于纯粹的类型，它们从来没有在社会和历史中以纯粹的形态出现过，所有经验事实中的统治形式都是这三种纯粹类型的混合，但不同类型的因素的比重和组合方式可能有差异，因而某种现实的统治合法性可以非常接近某一类型。韦伯认为，在现代国家中，统治的合法性基础必然要求是法理型的，即通过法律程序实现合法化。当代政治学家戴维·伊斯顿把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三方面。[8]意识形态是为政治系统的合法性提供道义上的诠释，有助于培养系统成员对于政治权威和体制的合法性情感；结构作为合法性的源泉则意味着通过一定的政治制度和规范，政治系统的掌权者即可获得统治的合法性，亦即合法的政治结构能赋予其执政者合法的地位；而合法性的个人基础是指执政者个人能赢得系统中成员的信任和赞同。然而，并非所有的执政者都真正具有超凡魅力，但通过营造一种虚假的魅力他们也能够操纵大批的追随者，上述三种合法性源泉相互影响、相互作用，共同为政治系统奠定合法性的基础。经验主义的合法性理论虽把合法性基本理解为公众对政治权威的认可和支持，但也表现了一定的价值取向。正如洛文索所说，每一个不同的社会和文化均有自己一套界定合法性的方法与标准，很难一概而论，但在当代的背景下，一个长久的政治秩序的合法性应具备三个条件，即政治体系建立一套明确一致的运作规则；统治者与民众拥有一套广泛的价值共识；民众深信既定的运作程序，以完成共同的价值共识。[9]
哈贝马斯将历史上的合法性理论分为经验主义和规范主义两类，井批评其各自的片面性，然后将两者有机地结合起来，形成自己的重建性的合法性理论。经验主义的合法性概念认为：“一种统治规则的合法性仍是根据那些隶属子该统治的人对其合法性的相信来衡量的，这是一个‘相信结构，程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有道德上良好的品质，并且应该借此得到承认’的问题”[10]这种合法性概念，是依据被统治者是否相信、是否赞同某种统治，来确认统治的合法性，凡是被大众所相信的或赞同的、能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性统治。马克斯·韦伯的合法性理论就是属于经验主义的合法性概念，以大众是否赞同的经验作为合法性存在的基础。规范主义的合法性概念，则把某种永恒的美德、正义作为合法性的基础。一种统治是否合法，不依赖于大众对它的相信、赞同或忠诚，只要它是符合永恒的美德、正义的，即使它得不到大众的赞同和支持，也是合法的。苏格拉底的正义理论就是一种规范主义的合法性概念。这种规范主义的合法性理论，具有价值绝对主义的性质。哈贝马斯认为上述两种合法性概念都有片面性。经验主义的合法性概念，将有效性，亦即将被统治阶级的相信、赞同与否，作为合法性的标准，而缺乏对有效性基础的说明，缺乏对大众的赞同、认可的依据的说明，从而陷入了“历史解释的无标准性”。其实，不合法的统治也会得到赞同，否则这种统治就不能维持下去。例如，在古代社会，帝王们为了证明自身统治的合法性而宣称自己为神的化身或子嗣，在传统社会中，统治者利用宗教来为自己的合法性进行论证，但这些统治者真的具有合法性吗？对此，哈贝马斯的回答是否定的。他认为，在这些高度专制的社会里，由于统治者集政治权力和合法性解释权为一身，合法性解释或证明完全只是出于统治者的需要而出现的一种工具，因而难以赢得大众的忠诚；即使大众对政治权力产生了忠诚和信仰，也并不意味着就一定存在合法性，因为从中无法解释在对国家政权的忠诚曾盛极一时的法西斯主义国家，其政治秩序的合法性的理智基础究竟是什么。显然，经验主义的合法性概念是有缺陷的。哈贝马斯的合法性概念与此种经验主义的合法性概念不同，但是他并未由此走向完全排斥经验主义的合法性概念。相反，他也批评了那种完全排斥经验性的规范主义的合法性概念。他认为，规范主义的合法性概念完全排斥了大众赞成、认可的经验基础，去寻求一种合法性的永恒的正义基础和标准，从而陷入了一种抽象的思辨。哈贝马斯指出：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值――这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上被承认。”[11]在哈贝马斯关于合法性的这个定义中，他力图将经验主义和规范主义结合起来，强调的是符合价值规范基础上的支持和忠诚。哈贝马斯认为合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，而这种被认可的价值是与一定历史时期的社会规范相联系的，是在当时的社会规范中能有效地证明这种政治秩序是有价值的，是值得认可的。政治统治者是通过当时的社会规范来证明自己的政治秩序、政治权力的合法性，这才是真正的合法性，而不是不顾社会规范而宣称自己是合法的，强迫被统治者认可；被统治者是在当时的社会规范中，认可与这种规范相一致的政治秩序、政治权力。当某种政治秩序在当时的社会规范中存在被认可的价值时，这种政治秩序、政治权力就具有了合法性。这一点是理解哈贝马斯关于国家的合法性问题的关键所在。哈贝马斯认为，政治秩序的合法性，亦即国家统治权力的合法性是同神话、宇宙论、新自然法的社会规范相联系的。古代文明帝国取代早期的家族统治，现代国家取代古代帝国，是伴随着国家的合法性的基础的更迭，伴随着社会规范的更迭。哈贝马斯认为，现代国家的合法性的程序化类型是由卢梭创立的。《社会契约论》提出了社会的新的行为调整原则，它表明正义通过什么途径能够实现，当每个人把自己的所有自然权利整个地交给共同体时，就形成了“总意志”，这个总意志能够合法地表达公共利益。国家的“总意志”的合法性来源于此。哈贝马斯认为，卢梭的理论提供了现代国家的合法性基础，代表了这个时期的证明国家的合法性的社会规范类型。另外，哈贝马斯还进一步从五个方面，即世俗化的价值观、理性的法则、抽象权利的观念、主权思想和民族意识，具体阐述了伴随着现代国家的形成的合法性主题，通过这五个方面的规范，现代资本主义国家的合法性得到了证明，大众也是通过这些规范认同了现代国家的合法性。[12]在现代社会，合法统治应以法理型的统治为归宿。法治实质上是对政治权力的限制。它的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。它既规范公民的行为，更制约政府的行为。亨庭顿在论及政治现代化的权威合理化时指出，现代政治权威的有效建立，“这一变化意味着，政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人民的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其它任何责任。”[13]当然。政治体制不是通过颁布法律就必然获得合法性的，也不是按照一定的法律规范活动就必定具有合法性。社会大众对政权的认同和忠诚并非统治者单向作用的结果，更非依靠强力威胁就能达成，而是取决于政治体制的价值与其成员的价值是否一致。因此，合法性一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中产得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务。这就需要政治制度不仅要有合法的外在形式和程序，更要有内在的道义价值。
二、合法性与其他相关因素的关系
1.合法性与政治角色。
继韦伯之后，帕森斯从结构功能的角度分析了政治尤其是现代公民社会政治的社会基础。帕森斯认为，无权者之所以服从有权者的指挥，其原因是有权者行使着代表整个社会作出有约束力的决策的权力。合法性对帕森斯来说就变成了如下两个问题：为什么有些人能够作出约束他人的决策？为什么有些人作出的决策被看作代表了整个社会？从结构功能主义的角度来看，在一个社会，尤其是一个较为发达的社会，权力是广泛地配置在每一个个体身上的，因此从现实来看，不可能清楚地区分谁是有权者，谁是无权者；在政治社会中，只是存在着相对有权者的角色如选任的官员和相对无权者角色如选民。
担任无权角色的人之所以服从有权角色的人，有如下三个原因：首先，他们服从有权者，是因为他们所担任的角色，而不是因为担任有权角色的个人的品性。比如公民角色在服从选任的政府官员时，其所真正服从的是后者的角色，而不是后者作为个体的品性。而公民之所以服从政府官员，其原因就在于公民角色本身包含着作为公民的权利，据此公民可以在服从政府官员的同时，要求政府官员提供服务和保护。因此，公民之所以服从政府官员，政府官员的权力地位之所以具有合法性，其原因就在于政府官员角色使公民角色所具有的权利有了实现的可能。“相互负有义务的功能作为一种约定俗成的形式保证了个人权利的有效性：所谓我们对于某一个体有义务，就是说我们对他的权利作了承诺，这是以这个个体也将赋予我们权利为先决条件的”。[14]那么，怎样使政府官员的合法性得以持久，或者使公民的权利得到保障呢？这要求有一些约束公民行为和政府官员行为的具体安排，这就是作为政府官员角色的义务和作为公民角色的义务。因此，公民的义务实际上是保障政府官员合法性的第二个因素。
公民的权利和义务是政府角色合法性的重要源泉，但是并不能充分地保证政府官员的合法性。因为有时候，公民可能对其所享有的权利不满意，或者觉得公民义务太约束人，想要摆脱义务，这时就需要有制裁机制，如运用强制性的威胁或惩罚措施，来迫使担任无权角色的人俯首听命。强制性的惩罚和制裁是有权者约束无权者行为的强有力的机制，这是无权者在一般情况下所没有的优势。因此，保证政府官员等有权者指挥无权者的第三个因素就是潜在的可使用武力。不过，帕森斯并不因此而认为武力是有权者合法性的根本基础。帕森斯指出，要了解武力在社会中的作用，就要了解是什么给予那些特殊角色的承担者使用武力的权利？因此，有权者最终极的合法性根源是一个社会的政治角色中所包含的价值和规范，也就是关于权利义务的规定。这些规范因素经过一个复杂的长期的过程成为有权者角色和无权者角色的行为准则。在帕森斯看来，规范因素（如同马克思所说的意识形态）广泛存在于社会的各种结构之中。比如美国宪法就赋予总统和国会代表整个国家的制策权；同时，宪法还解释了规范，阐明了价值观，在这种特殊而重要的情况下，上述规范和价值观认为，一些角色的承担者，如公民，必须服从另一角色的承担者，如总统和国会的活动。所以，一个社会中，政治统治的合法性的最终和最重要的基础就是政治统治者的统治或指挥是以该社会最高价值观为依据。[15]
2.合法性与法律。
合法性与法律之间的关系是我们理解合法性定义必须解决的一个问题。很多人通常把合法性表述为“符合法律的事”。合法性（legitimacy）这个词首先出现在中世纪的文件中，保留了与法律相一致的意思。合法性概念的政治特性是在认为授予权力的方式是正确时才被强调。合法性被等同于合法建立的治权，并被视为一种合法有效的政治活动。在神权思想衰败后，现代立宪主义的发展和成长中的法律理性主义，促进了成文法所起的作用和在合法性的发展过程中法定性（Legality）准则的重要性。的确，法律实证主义倾向于将法定的统治（legal domination）等同于合法的统治（legitimate domination）。如韦伯认为，“今天，最普遍的合法性（（Legitimacy）的形式是对法定性（Legality）的信仰，即接受形式上正确并按照法律制定的法规。”[16]按照韦伯的观点，现代国家的决议只要符合合法的程序，就足以体现政治的合法性而没有必要考虑价值观。韦伯法律实证主义概念的问题在于，他对法定性的信念能否构成政治合法性的最终标准。而且，虽然他为纯粹形式的法律概念作辩护，但是他对这种信念偶尔也猜疑不决。因为要为法定统治仅仅通过技术手段来确立合法性的论断辩护，就意味着法律的应用是合法性的多种表现成为多余的东西。这就等于肯定认为，国家效能能够产生合法性，是用中立的眼光来看待问题，而不是作为一个社会生活的参加者来看待和评价问题。但是，认为法律程序无须考虑公正就被接受下来的想法是与合法性的概念不相容的。如果凡是法定的就都是合法的，那么我们在权力面前就将是被动的，这是违背合法性的实质的。在这种情形之下合法性的理念本身就成了问题，因为不可能说明法定性和合法性之间的冲突，而这些冲突体现了合法性概念的重要性和意义。法规、法令和命令为控制社会生活的方方面面而不断增加，无论从哪种角度，其本身都不意味着对法律的遵从。合法性不局限于法律，法定性对于建立治权是不充分的，这一点也被法律不能单独引起对合法性的信仰的事实所证明。我们甚至可以说，当政治制度不合法并且没有能力树立法律的尊严时，法律的膨胀会更趋激化。
起草法律并不当然地意味着法定性等同于合法性。现代立宪主义者认为，一个法律，即使是一个自由选举和公开辩论而产生的立法机关根据严格程序一致通过的法律，而且法律通过后由一个严格认真的执行机关根据相关的程序规则实施，但只要这一法律侵犯了人类尊严，它仍然不具有合法性。显然，遵守公认的程序是重要的，但这不是充分的。[17]据此，对法定性的信念必须要求两个附加条件。首先，司法政策必须和决定社会认同的价值相一致。因为这些价值既是法律的源泉又是法律的保证。法律只有在直接从价值中产生出来的情况下，才能被认为是合法的。只有当法定性表达一个团体的认同时，合法性才能被认为与法律一致。其次。法律决议必须以某种值得信赖的方法促进社会价值的实现。否则现实中它们将最终遭到否定，有时还会引起对某些基本价值的怀疑；当价值没有找到社会中的具体的体现时，这些决议最终将成为没用的东西。
因此，只有当法定性遵从社会的利益时，遵从法律才能成为合法性的标尺，才会得到社会成员的服从和认可。权力的正确行使离不开合法的法律。合法的法律通过具体的方式划定了权利和责任的界限，并起到统治者拥有被统治者都必须服从的权威的象征作用。因此，法律是合法性的一个条件。然而，它是在社会中个人的承诺下并在这个社会的基本规范下分享这种地位。因为法律不是合法性的独立形式，它的公正性必须得到证明。为了使法定性在合法性的发展中起作用，即为了使遵守法律成为合法政府的标志，法律与被统治者的价值观必须是一致的。
3.合法性与有效性。
所谓有效性。是指政治体系在大多数人民及势力集团中能满足政府基本功能的程度。人们在合法性问题上往往有一个认识误区，即认为只要政府能满足人民的实际生活需要，就能够维护自身统治的合法性。这实际上是把合法性与有效性混为一谈，而有效性并不具有合法性所蕴涵的信念力量。有效性主要是指作用，而合法性是确定价值。利普塞特认为。政治权力或政治体制的合法性“涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力”[18]。利普基特认为，从短期眼光来看，效率很高但缺乏合法性的社会，要比效率相对低但合法性高的政权更不稳定。另一方面，延续几个世代，长期保持效率的政治制度可以得到合法性。在现代世界，这种效率主要意味着不断的经济发展。那些成功地适应产业体制要求的国家，内部的政治纠纷最少，而且会保持它们传统的合法性，或者会培养新的强有力的象征[19]。对于有效性与合法性之间的这种正相关性，罗斯切尔德也进行了分析，他指出：如果政治体系能长期满足成员的需要和利益，也可赢得统治的合法性；同时，即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得昏庸无能，亦会仅仅蚀耗其合法性[20]。只是，合法性的来源包括意识形态、传统、法理、结构和个人品质诸方面，单靠哪一个方面都是不够的。
4.合法性与合利性、合道德性。
合利性、合法性和合道德性共同构成政治制度的评价系统，其评价标准分别是秩序、权威和自由。合利性评价又叫功利性评价。对政治制度而言，其存在的直接目的就是维护社会秩序，为社会创造一个稳定的环境，所以政治制度的功利性评价标准应该是政治秩序。因此，真正良性的政治制度的首要前提就是能有效地维持政治秩序，政治秩序是政治制度追求的最基本的目标。在某种政治体制下，如果社会动荡不安，我们就很难说它是一种好的政治制度，反过来，如果在同等条件下采用某种政治体制能带来更稳定有效的秩序，那么我们就可以说它较合理。在国际法中，一国承认新政府，以“有效统治”原则为根据，事实上也是由政治秩序这个政治制度的功利性标准引申出来的。合道德性评价又叫正义性评价，即评价政治制度的价值取向，看它与所在社会人们所公认的价值观念、社会理想和伦理道德观念是否相统一，以及统一到什么程度。政治制度的合道德性评价标准主要是政治自由。现代政治制度的设计就是从自由原则来讨论其合法性问题的。赫费认为政治的正义是非纯粹经济学意义上的交换正义性，交换涉及人的行为自由。自由的保障只有通过自由的限制才是可能的。政治自由作为人在政治活动中所追求的价值目标，是贯穿于全部政治活动的内在要素，它实际上就是通过国家制度化的方式和渠道，切实保障人民的自由思想和自由权利。自由是政治制度的应然性道德标准。为了保护我们的自由，政府是必要的，通过政府这一工具我们可以行使我们的自由；然而由于权力集中在当权者手中，它也是自由的威胁。所以，为了保证我们既能从政府得到好处，同时又能回避它对自由的威胁，我们必须实行法治，对政府过于集中的权力加以限制，以保证更大的政治自由。
合法性、合利性和合道德性这三种评价不是彼此孤立的，而是相互依赖、相互渗透的。它们之间既有区别，又有联系。合利性主要是指政治制度的利益基础，合法性主要是指政治制度的权力基础，而合道德性主要是指其道义基础。合利性主要属于事实评价，合道德性主要属于价值评价，而合法性则是二者兼而有之，既有对形式的事实评价，又有对内容的价值评价。就三者的联系而言，三者相互渗透，共同融人一个合法的政治制度之中。作为一种制度，首先更能维持政治秩序，否则就没有存在的理由，而且也不可能存在。而要使一种政治制度有效地维护政治秩序，必须要赢得其合法性基础，树立政治权威，获得公众的承认、接受和认同。而合法性的产生和维护除了需要执政者的个人品质、规范的运作规则以外，更多地基于政治制度本身内蕴的道德性理想和人们对其的信念的力量。因此，合法性评价实际上包含着对政治秩序有效维持这一合利性评价的成分和合道德性评价中的实质正义的成分[21]。
三、合法性危机产生的原因
“合法性危机”是国际学术界讨论的一个热点问题，这表明了在当代合法性危机问题的严重性和重要性。从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中大都不同程度地面临着合法性危机的问题，这种危机如果不能加以消解，容易导致政治秩序的瓦解甚至政治体系的崩溃。因此，对合法性危机的研究也是合法性理论的一个重要内容。
哈贝马斯指出，合法性危机井不是现代社会所特有的，我们可以在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。由于过去把合法性力量等同于政治统治的力量，统治者本身拥有合法性解释权，国家可以自我宣称拥有合法性并使人民接受，结果随着国家机器力量的不断强化，它便容易丧失广泛的群众基础，于是起义等暴力活动便不断发生。民众与种种权威的冲突实际上就是合法性冲突。随着早期资本主义的出现，这种合法性危机的根源才得以改变。由于市民社会是一种独立于国家政治力量的私人自治领域，国家通过允许市民社会充分发展确保了自身的合法性的基础，而且市民社会中公共文化领域的空前发展则自觉地为国家提供了有力的合法性论证。然而随着资本主义的发展特别是国家干预主义的兴起，一方面，政治系统和经济系统相互交融，经济危机直接诉诸政治形式，民众不是把克服经济萧条的希望寄托于系统自身，而是寄托在政府身上，一旦国家不能在有限的条件下把资本主义经济过程功能失调的负面效应维持在选民所能接受的范围内。那么合法性危机就不可避免。另一方面。也是更为重要的，国家权力渗透于市民社会的公共文化生活之中，同时公共文化也不断地商业化，导致人的精神生活的异化，“在这种情况下，那些从前构成政治系统的边界条件并获得保障的文化事物落入了行政规划的领域”，因此“产生了合法性要求不成比例地增长这一负面效果”[22]。约翰？基恩也指出：“社会和国家之间界限的这种削弱，对正统的合法性自由主义理论有着深远的令人不安的影响。”[23]
利普塞特认为，合法性就其性质而言，本可与多种政治机构形式（包括高压形式在内）发生联系。合法性危机主要是近代的一种历史现象，群体之间出现了尖锐矛盾，由于大众传播，这些群体能围绕不同于过去认为是惟一可以接受的那些价值观念组织起来。合法性的危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找它的根源。合法性危机产生于向新社会结构过渡的时期，新社会结构建立以后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立合法性，就会产生新的危机（以“有效性”为理由）[24]。
在现代民主政治中，民主制度的合法性不仅仅在于它的民主性，而且还在于它的有效性。民主制度一旦丧失民主性（即出现“政治参与危机”），就会导致其合法性危机；如果缺乏有效性，也同样会导致合法性危机。利普塞特系统地论述了民主制度在有效性方面的合法性基础。他认为，任何一个民主国家的稳定不仅取决于合法性，而且还取决于经济发展，取决于政治制度的绩效或有效性。在此，合法性涉及该制度产生并保持现存制度最符合社会需要的这种信念的能力。美国社会学家戴维斯的J型曲线理论（亦称相对剥夺理论或革命发生论）也认为，政治不稳定根源于人们对社会现实的不满心态；当社会实际满足低于人们的需求期望时，人们便由此产生一种期望挫折感（即“相对剥夺感”），进而滋生对社会现实的不满心态；政治稳定与否，取决于人们需求期望与社会满足之间的差距。
利普塞特认为，一切民主制度固有的内在威胁是群体冲突。稳定的民主要求在对立的政治力量之间保持比较缓和的紧张局势，要求政治制度有能力分期分批地解决问题。如果让宗教问题、公民权问题和集体谈判问题积累起来，政治势力之间的矛盾就会在一大堆问题上日益激化，分裂和冲突的基础愈雄厚，牵连愈广，政治上容忍的希望也就愈小。
在许多发展中国家，内乱、起义、革命战争、政变屡屡发生，政治的不稳定困扰着社会和经济的发展。佩鲁恂（Lucian W. Pye）在对发展中国家政治不稳定进行分析时，提出了著名的“六大危机”说，其中一种就是“合法性危机”，而合法性危机又是与认同危机、参与危机、贯彻危机、分配危机和整合危机等密切关联、互为因果的。[25]发展中国家之所以较普遍地面临着合法性危机，是与这些国家从传统社会向现代社会的转变分不开的。现代化进程是一个剧烈变动的过程，随着经济、社会和政治文化的变迁，很容易导致政治不稳定，正像亨廷顿所说：“社会及经济现代化对政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解，并削弱对传统权威的忠诚。”[26]同时，由于发展中国家在政治体制上普遍实行威权政治[27]，即使政府在经济发展方面绩效良好，也不能保证威权体制的合法性，不能保证威权体制的长治久安。作为新兴工业化国家和地区，韩国和台湾在经济上是相当成功的，但自20世纪80年代以来，它们的威权体制却遭到了普遍的反对，并终于走向民主体制。亨廷顿在分析当今世界第三波民主浪潮时认为，面对合法性危机，威权统治者可以采取五种方式来应对。首先，直接拒绝承认合法性日益受到削弱，同时希望或相信他们能够将权力保持下去。其次，威权政治体制可以用日益残酷的镇压，实际上是用强制的服从，来取代日益涣散的义务而生存下来。第三，挑起国外的冲突，并试图诉诸民族主义来恢复合法性。第四，为他们的政权装扮一些民主合法性的外表。第五，威权体制的领导者可以毅然决然、因势利导地主动结束威权统治，导入民主体制。在这五种办法中，“除了非洲以及其他地方的少数几个国家之外，民主制已经开始被看成是任何威权政权的惟一合法和可行的一种选择”。[28]
四、中国政治的合法性基础
在20世纪初，辛亥革命推翻了满清政府，建立了中华民国。自此帝制传统不再成为中国政治的合法性基础。但民主的权威并没有因中华民国的建立而在事实上得以真正的确立。具有个人魅力权威的孙中山就任中华民国临时大总统44天就下野了，继任的袁世凯一心复辟帝制，不足以担当统治中国的大任。于是，中国政治的权威陷入了真空状态。在这种情况下，武力便成了惟一的合法性基础，有枪便是王，各路军阀轮流坐庄。1949年中国共产党通过武装斗争统一了中国，才彻底结束了这一权威真空状态。中国共产党政权之所以能够持久，之所以能够由强力的统治变成权力的统治，除了强大的国家机器之外，还在于其他几个因素：一是长期武装斗争中产生的党和国家领导人的个人魅力，尤其是毛泽东的魅力；二是意识形态的魅力，马克思列宁主义毛泽东思想作为指导武装斗争、解放全国人民、消除剥削和压迫等行动获胜的指导思想，获得了绝大多数民众的拥护；三是中国共产党在长期的武装斗争中积累了巨大的组织资源，这些组织资源包括完整的组织机构、成千上万的党员、大批忠心耿耿的干部、统一战线等。不过，任何合法性基础都不可能是千古不变的。随着政治、经济、文化的发展和社会的变迁，经过几十年的历程，当代中国政治的合法性基础已经有了很大的变化。首先，特殊的时代已经过去，特殊的领导人也已经故去，新的时代、新的领导人需要新的权威，需要新的合法性基础。韦伯认为，在现代国家中，统治的合法性基础必然要求是法理型的。就目前情况来看，中国的法治尚不成熟，尚不足以提供强有力的法理的合法性基础，法治的现状与公众的需求还存在着较大的差距，这时如果处理不当就有可能引发政治的合法性危机。其次，随着市场经济的发展，个人利益普遍觉醒，文化和意识形态开始世俗化和理性化。昔日意识形态所积累起来的强大社会凝聚力和给政权以广泛合法性的能力已经逐渐削弱。第三，在改革开放过程中，部分掌握权力的党员干部道德品质败坏，违法乱纪，贪赃枉法，腐败现象日趋严重，败坏了党风、政风，损害了党与人民群众的关系，这对中国共产党执政的合法性基础形成了潜在的威胁。第四，改革开放政策取得的成功，使得中国共产党获得了政治支持的源泉，但是经济改革过程中出现的大量社会问题，譬如通货膨胀、失业增加、治安恶化、农民负担加重等问题，依然是威胁政治稳定的隐患。上述问题如果得不到有效、及时的解决，就会严重损害中国政府的合法性基础。
按照戴维斯的J型曲线理论的原理，不断滋长的期望挫折感或对社会现实的不满心态，终将酝酿成社会骚乱或政治动荡。当代中国正处于经济、社会的转型期，改革的成本分摊与利益分配之间的矛盾日趋激烈，政治权威的合法性危机日益显性化，有学者认为：“人们对于权威的认同程度在不断下降；……对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”[29]也有学者提出：“庞大的国家机器内部的相互冲突，经济政治权力的分散化以及多元化，严重削弱了国家能力。国家能力迅速下降，反过来又加速中国经济与政治的多元化，成为未来中国发展的重要隐患。”[30]
中国是一个发展中国家。在中国这样一个处在后发外生型现代化过程中的国家，适当的权威是现代化所需要的政治稳定的重要条件。要实现中国的现代化，必须保证政治稳定，必须克服目前已经萌芽并且有可能扩大的合法性危机。为此，我们认为，应当做好以下几个方面工作：
第一，保持经济持续稳步增长。国民经济持续稳步增长是维系政治稳定的物质保障，也是政治统治具有合法性基础的关键。只要经济发展了，那么人们就会认为中国政府是有效的，从而通过有效性争取合法性。在经济发展中，应注意以下问题：（1）在经济及国民收入持续增长的基础上，逐步提高广大民众的实际生活水平，以尽可能多地满足民众由于经济增长而产生的合理的需求希望，使民众普遍感受到实际生活水平在上升而不是在下降。（2）在推出每一项经济改革措施时，应预先充分考虑到其可能产生的负面联动效应和民众对改革举措的承受能力，以避免引起过大的社会震动招致民怨。（3）应建立起规范经济行为的完备的经济法规体系，建构起整个国民经济的宏观调控体系，形成公开的市场竞争机制，使经济活动尽早进入规范化、有序化、法制化轨道，减少经济生活中的投机现象。（4）在收入分配上力求消除不公正现象，尤其是要避免或缩小贫富差距悬殊现象，当这种现象较为严重时，应及时采取经济、法律乃至行政措施来解决这一问题，以免在中低收入者阶层中产生强烈的不公平感。对于许多发展中国家来说，在现代化初期甚至中期，随着经济的增长。给民众带来的不是平等基础上的共同富裕，而是财富分配比以前更不均等。这应引起我们的高度重视。（5）应通过制度化的途径，抑制经济现代化初期最可能盛行的腐败现象。要充分认识到，反腐败斗争关系到党和国家的生死存亡。
第二，健全与发展政治体制。政治稳定不仅需要经济的持续增长以及相应的经济环境提供物质保障，而且还需要政治系统本身创造有利的政治条件。亨廷顿在分析政治现代化与政治稳定的关系时指出，“扩大政治参与是政治现代化标志。”[31]他强调，政治稳定有赖于政治制度为希望参与政治的个人或团体提供参与的通道；在政治系统内部，政治稳定与否取决于政治参与和政治制度化的比率。在制度化政治参与受挫的情况下，各种社会力量和社会团体，便以赤裸裸的形式直接表达和争取各自的利益，因此，我们应加强民主建设，扩大公民参与政治的渠道，用足选举与投票这两个工具。但是，应该注意到，在扩大政治参与的同时，应加强有利于民主稳定的政治文化建设，提高政治制度化层次，否则就可能导致政治参与爆炸，从而破坏政治稳定。亨廷顿认为，高制度化层次的现代政治系统具有政治权威理性化、政治参与广泛化和政治结构分化三大特征。因此，提高制度化层次，实际上也就是建设现代政治系统。现代政治系统建设的内容包括：包容新法统的治理制度；提供参与团体进入治理通道的参与制度；提供负行政功能之责的官僚制度[32]。只有在新的政治合法性基础上建立起大众参与和结构功能分化的现代政治制度，政治稳定才能获得根本保障。此外，在发展中国家的政治民主化过程中，巩固政治权威和强化政府能力是维护政治稳定的有效途径。如果政府能力低下，那么，实行民主政治或大众参与政治就变得毫无意义。强化政府能力有赖于巩固政治权威。亨廷顿指出，对于许多发展中国家来说，“首要的问题不是自由，而是创造一个合法的公共秩序。很显然。人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。必须先有权威，然后才能对它加以限制。”[33]当然，强调巩固政治权威并不意味着实行专制独裁统治，而是要求建立一种把以传统习惯和个人魅力为合法性基础的传统政治权威，转变为以理性和法律为合法性基础的现代政治权威。发展中国家一旦建立起以理性和法律为合法性基础的现代政治权威，政府的动员能力和贯彻能力就可以提高，政治发展就可以走向稳定变迁的轨道。中国现代化建设的成功的确既取决于经济的发展，同时也取决于扎扎实实的民主建设和法制建设，从而为新的政治秩序提供法理型的民主的合法性基础。
第三，确定正确的改革战略。要发展就要改革，但改革会面临种种矛盾。从发展中国家的现实情况看，政治不稳定在某种程度上是由改革本身所引发的，即改革的阵痛或失误导致了某些政治不稳定现象。因此，确定正确的改革战略对于维持政治稳定非常必要。所谓改革战略，就是要基于改革效益和政治稳定双重目的的考虑，精心设计出系统而有效的总体方案，在分析各项改革之间相互关系的基础上排列出各项改革目标的优化序列，依据各项改革的轻重缓急制定出改革方案的实施步骤。从总体战略上来说，农村改革应先于城市改革。因为，发展中国家农村人口比例高，推行以土地所有权分配为中心内容的农村改革，可以便农村趋向稳定，进而为城市改革奠定政治稳定的基础。经济改革应包容政治改革。把主要精力集中在经济发展方面，一切以经济建设为中心，按照经济建设的需要与进程，稳步推进政治体制改革。只要政绩突出，人民就会支持政府，拥护党的领导，中国共产党执政的合法性基础自然就牢固，只要经济发展了，国家就会长治久安。当然，从长远来看，中国政治合法性的建构还需要在政绩合法性基础上建设程序的合法性基础，完善与健全宪政改革，从而在制度上保证中国政治的长治久安。
第四，厉行法治，打击危害社会治安的各种犯罪活动，维护社会稳定，保护公民权利，努力创造一个安定的社会环境，让广大民众具有安全感。这实际上也可以加强政权的合法性基础。
第五，与时俱进，坚持和发展马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，不断进行理论创新，更新僵化的、过时的意识形态，以中国特色的社会主义理论来推动社会生产力的持续发展，巩固政治合法性基础。
注释：
[1][法]让－马克·思古德：《什么是政治的合法性？》，载《外国法译评》1997年第2期。
[2][美]利普塞特：《政治人》，商务印书馆1993年版，第53页。
[3]参见胡伟《在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义》，载《学术月刊》1999年第12期。
[4]S. M. Lipset，“Some Social Requisites of Democracy：Economic Development and Political Legitimacy”，American Political Science Review，V.53（March 1959），p.86.
[5]J. Rothschild，“Political Legitimacy in Contemporary Europe”，in B. Benitch（ed.） Legitimation of Regimes，Beverly Hills：Sage Publications Inc，1979，p.38.
[6][美]阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第35-36页。
[7]Max Web，Economy and Society，Vol.1，University of California Press，1978，p.80.
[8][美]伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1989年版，第317-318页。
[9]R. Lowenthal，“Political Legitimacy and Cultural Change in West and East”， Social Research，V.46，NO.3（1979）。p.402.
[10][德]哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社1989年版，第206页。
[11]同上书，第184页。
[12]参见陈炳辉《试析哈贝马斯的重建性的合法性理论》，载《政治学研究》1998年第2期。
[13][美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会吁，的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第6页。
[14][法]让－马克·思古德：《什么是政治的合法性？》，载《外国法译评》1997年第2期。
[15]参见[美]安东尼·奥罗姆《政治社会学》，上海人民出版社1989年版，第109-112页。
[16]转引自[法]让－马克·思古德：《什么是政治的合法性？》，载《外国法译评》1997年第2期。
[17]参见[美]沃尔特·F·莫菲：《宪法、宪政与民主》，载《宪法比较研究文集》第3集，山东人民出版社1993年版，第10页。
[18][美]利普塞特：《政治人》，商务印书馆1993年版，第53页。
[19]参见[美]利普塞特：《政治人》，第57-58页。
[20]J.Rothschild，“Political Legitimacy in Contemporary Europe”，in B.Benitch（ed.） Legitimation of Regimes，Beverly Hills：Sage Publications Inc，1979，pp.38－39.
[21]参见周燕平《合利性？合法性？合道德性》，载《探索》2000年第6期。
[22]J. Harbermas，Legitimation Crisis，Heinemann.1976，p.71.
[23][英]约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献出版社1999年版，第284页。
[24][美]利普塞特：《政治人》，第53－54页。
[25]转引自胡伟《在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义》，载《学术月刊》1999年第12期。
[26][美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，第40页。
[27]从理论上来看，威权体制不允许各种政治势力公开竞争政府权力，以减少或者排除随政治竞争而来的政治冲突所造成的不确定性。威权体制在政治安排上有两个特点。一是政党政治受到限制。各种政党对权力的竞争或表达不同利益的政党政治受到严格限制。二是政府权力组织中行政组织的地位高于立法和司法组织，行政组织对于立法组织和司法组织占有优势，能够控制后者的行为。
[28][美]塞缪尔·亨廷顿：《第三波：二十世纪末的民主化浪潮》，台北五南图书出版公司1994年版。
[29]孙立平：《集权·民主·政治现代化》，载《政治学研究》1989年第3期。
[30]王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第12页。
[31][美]塞缪尔·亨廷顿：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第1页。
[32]参见[美]塞缪尔·亨廷顿《变动社会中的政治秩序》，第12页。
[33][美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，第8页。