对外开放和维护国家经济安全

随着对外开放的不断深化，世界经济对我国经济发展的影响越来越大。一方面我国可以利用两个市场和两种资源发展经济，另一方面又面临着世界市场的激烈竞争，尤其是发达国家经济优势的压力。如何维护国家经济安全的问题日渐突出。十六大报告中提出："在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全"，第一次把"维护国家经济安全"写进党的文献。世界许多国家都非常重视国家经济安全的问题。早在20世纪60年代后期，美国就有学者关注"国家经济安全问题"。到了70年代，日本即有学者开始关注"日本的生存空间和经济安全问题"。到了80年代，日本正式出台了经济安全战略，将保障经济安全的战略思路和政策运作贯穿于日本的经济发展过程。到了90年代，国家经济安全问题引起了越来越多的关注。美国曾指出："我们将把我国的经济安全作为对外政策的主要目标。"1996年，俄罗斯政府明确提出了"俄联邦国家经济安全战略"和"俄联邦国家安全构想"。印度提出了国家经济安全思路。同许多国家一样，经济安全问题是目前和今后中国对外开放和经济发展中的重要问题。我们要坚持对外开放，树立国家经济安全意识，制定维护国家经济安全的战略，为国家和民族的发展提供经济保障。
一、对外开放与我国的经济发展
改革开放20多年来，我国总体经济实力不断增强，经济高速发展，贸易和金融领域里的开放程度不断提高。取得这些成就的关键在于我们始终坚持改革开放的基本国策，并对我国的经济体制不断进行调整和创新以适应形势变化的需要。
从1979年至2002年，我国经济的年平均增长速度超过世界平均增长速度的3倍以上，年平均增长率达到9.4%，人均GDP增长了2倍以上；按购买力平价计算，我国经济占世界的比重已超过12%；在相当数量的传统制造行业如钢铁、化肥、纺织品和服装、家电等，我国的生产量已处于世界领先地位。
在综合经济实力快速增强的背后是我国经济的国际参与程度不断提高，其中最为突出的是进出口贸易的高速增长和外国直接投资的持续流入。改革开放以来，我国进出口贸易年平均增长约15%，贸易总量增长了25倍多，1978年我国进出口贸易额占世界第37位，2002年跃居成为世界第6大贸易国。在改革开放前我国利用外资的数量几乎为零。1979年，国务院决定在深圳、厦门、珠海、汕头建立经济特区吸引外资，但最初建立这4个特区的目的主要是吸引港澳台和海外华侨的投资。80年代中我国政府决定将开放地区扩展至主要沿海开放城市、海南、长江三角洲、珠江三角洲、辽东半岛、山东半岛，我国引进外资也开始从主要吸引港澳台和海外华侨的投资转向全方位开放引资。引进外资增长最快的时期是1992年邓小平南方谈话以后。1992年和1993年两年我国引进外资的增长幅度达到150%，1993年达到280亿美元。1993~2001年，我国引进外资的数量一直居发展中国家首位，并成为仅次于美国的世界第二大外资引进国，2002年，开始成为世界上最大的外资引进国。近些年来我国平均每年引进约400亿美元金额的外国直接投资，约占GDP的4%，到2001年底我国共引进了约4 000亿美元的外国直接投资。国际收支一直维持顺差的局面，外汇储备数量逐年攀升。据国家外汇管理局统计，从1994年至2002年外汇储备总额逐年为516.2、736.0、1 050.49、1 398.9、1 449.6、1 546.8、1 655.7、2 121.7、2 864.1（单位：亿美元）。
在贸易和外资持续增长的同时，我国的贸易与投资体制也变得日益开放。1996年底，我国在1994年人民币汇率并轨的基础上实现了经常项目的自由兑换。尽管我国资本帐户的开放落后于经常项目的开放，目前对资本帐户仍然实行较严格的控制，但我国在全球资本市场上已经占有重要的地位。1996年，我国的股权投资已占世界股权流动总额的10%，占流入发展中国家债券总额的5%（World Bank. China Engaged: Integration with the Global Economy, Washington, D.C., World Bank 1997）；在国际借贷市场上，我国的地位也日益上升，到1995年我国就已经成为世界第8大资本供应国，在发展中国家中名列第1，占世界资本流动总额的2%。；2001年12月我国正式成为世界贸易组织的成员，按照"入世"承诺，2005年我国将把关税总水平从"入世"时的14%降至约10%，并大幅降低非关税壁垒；同时我国还承诺对外资开放电信、金融、零售等服务业领域，并在2006年底以前给予外商投资企业国民待遇。所有这些变化在我国的经济发展史上是前所未有的，标志着我国的经济正更深入地卷入全球经济的竞争之中。
在对外开放中，国际竞争对于各国参与国际分工和国际贸易的模式都会造成巨大的影响，在给各国产业提供了竞争机会的同时，也使各产业，包括战略性产业面临着挑战，危及着国家经济安全。
二、我国对外开放中面临的国家经济安全
所谓国家经济安全，就是指一国最为根本的经济利益不受危害和威胁。其主要内容包括：一国经济在整体上主权独立、基础稳固、运行健康、增长稳定、发展持续；在国际经济生活中具有一定的自主性、防卫力和竞争力；不会因为某些问题的演化而使整个经济受到过大的打击和遭受过多的损失；能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的危机（参见宋长青：《必须强化国家经济安全监测预警体系》，《经济要参》2003年第2期）。
国家经济安全会受到内部和外部因素两方面的影响。现代国家经济安全观认为，国家经济安全的主体部分在内部，但是外部影响也起了重要作用。在内部因素中，主要受到国内政治制度和经济体制、发展战略、产业结构、市场竞争结构、环境、资源等因素的制约和威胁；在外部因素中，由于经济全球化和区域经济一体化的发展，各国在贸易和投资等方面相互依赖和相互联系，经济波动的传导性强，外国经济直接会影响本国的内部因素。因此只有内部因素和外部因素都安全了，才能确保其真正的国家的经济安全，特别是外部因素不易控制，不确定性和威胁很大。在经济全球化蓬勃发展的今天，国外的因素起到越来越重要的作用。本文主要是从外部因素来探讨我国面临的国家经济安全。
随着对外开放的进一步扩大，外部因素对我国经济安全的影响越来越大。例如，我国外贸依存度达到44%（关于外贸依存度的测算存在较大的争议，本文采用的是进出口贸易额与国内生产总值的比率），说明进出口贸易在国内生产总值中所占比重较高，外国经济对本国经济影响很大；过分集中的市场分布使得某一个国家或者某一个区域对中国的贸易产生影响，风险较大（2002年中国贸易顺差的主要来源地之一为美国，这种市场的高度集中使得北美经济对中国经济的影响很大）。金融电信等服务业的开放，使得中国相关产业面临着激烈的竞争。外资净流入有可能突然大幅度减少会影响本国的产业和经济的稳定。一定规模的外债偿还使本国面临着政治经济的压力。我们可以从以下几方面来分析我国在对外开放条件下面临的国家经济安全的状况。
1．粮食是人们生存所依赖的食品，也是重要的生产原料。尽管中国的小麦产量约占世界总产量的1/5,但由于中国人口众多，生产技术落后，小麦的进口和消费也是世界主要国家。"入世"后，中国承诺取消粮食进口的非关税限制措施，今后对粮食进口实行关税配额管理。中国承诺的粮食（小麦、玉米和大米）配额2002年为1 830万吨，2004年达2 216万吨（预计占国内产量的9%）。如果这些粮食全部进口到国内市场，已经超出1996年中国关于进口粮不超过国内产量5%的判断。这要求我们重新评估中国粮食自给率的安全政策。
2．在战略资源方面，因为石油、铁、铜、锰等在国民经济运行和发展过程中占有不可替代的作用，维护它们的供应稳定极其重要。在我国，由于储量和资源品质的问题，不能满足经济发展的需要；一些重要的资源对于国外依赖越来越强，进口市场单一且市场不确定因素较多；尚未建立资源战略储备体系，资源问题对我国的经济安全提出了挑战。很多人说美英攻打伊拉克为的是石油，不管美英内心的真实想法如何，但这至少可以告诉我们石油是一个足以引起一场较大规模战争的原因。从我国的石油供应情况看，尽管中国是世界第6大产油国，但石油已不能自给自足。1993年，中国成为石油产品净进口国，1996年成为原油净进口国，2000年进口石油突破7 000万吨。据统计，中国对进口石油的依存度已由1995年的6.6%上升为2000年的25%，预计到2005年，进口原油占国内总需求的比例将提高到32.5%。石油是一种战略性资源，如果过分依赖国外市场，并且进口渠道不畅，其供应或价格经常发生剧烈变动，势必对我国经济安全构成威胁。不仅如此，有学者预测：我国到2010年，在45种主要矿产中，石油、天然气、铀、铝、铁、铜、金、银、铂族金属、镍、金刚石、硫、硼、耐火粘土、磷和石棉等20种矿产都不能保证需求。
3．制造业是国民经济的基础，是创造国民财富、提高人民生活水平的根本手段。一个国家经济独立在很大程度上反映了制造业独立的程度。制造业技术水平是决定生产率、经济增长和军备实力的重要因素。制造业的安全主要体现在制造业的竞争力，它可以表现为技术控制力、市场控制力和资本控制力。我国在制造业方面，劳动力成本较低但效率也低，有些关键领域和关键设备的制造依赖外国进口。"入世"后我国的投资环境将进一步得到改善，特别是取消外资企业内销限制和鼓励外资并购国有企业等措施，将会吸引更多的外国投资进入中国制造业市场，对国内某些产业部门会造成一定的冲击。
4．金融部门是现代经济中最容易发生严重问题的领域。1997年亚洲金融危机的影响之大众所周知，亚洲金融危机的教训太深刻了。马来西亚经济发展水平因之倒退10年，泰国人民一夜之间失去1/3的财富。我国金融机构自有资本不足，呆帐和坏帐多，经济效益不高。"入世"后我国整个金融市场将更加开放，外商投资的金融、保险、证券公司经营地域逐步扩大，经营业务范围增多；资本市场将逐步自由化，国际资本流动将更加频繁，资本控制和金融监管的难度增大。面对金融业的对外开放，存在着很大的风险和挑战。
5．在技术等知识产权方面，我国自主的知识产权还有待增加。在对外开放中，外国的知识产权通过技术许可证贸易、对外直接投资等方式进入我国市场，可以在一定程度上提高我国的技术水平。但是在这种无形资产的扩张中，跨国公司的目的是通过技术等优势占领垄断地位，获取垄断利润。如果遇到一些政治和经济因素，这些无形资产都可能转移出去，不利于中国经济的可持续发展。在这个方面，国家通过对外开放引进外国先进技术的同时，还要利用这种开放的机制培育民族的有自主知识产权的技术等无形资产。
6．在引进外资方面，外资对国家经济安全的影响大。据统计，中国2002年外资规模超过600亿美元，成为世界上最大的吸引外资的国家。目前，世界上最大的500家企业已有400家在中国落户。外资企业在中国的经济发展中也起到了越来越明显的作用。
从出口情况来看，外商投资企业在我国出口中所占的份额从20世纪80年代末的9.4%上升到90年代的15%，2002年，则上升到52%。外商投资企业的进入一方面促进了总体出口规模的扩大，另一方面以其管理和销售渠道上的优势排挤了我国原有的一部分出口企业。从工业生产总值和国内投资比重来看，20世纪90年代初外商投资企业在我国工业生产总值的比重为7%，目前已经增至约30%；外商投资同我国非国有企业投资的比例平均达到29%，同高度依赖外资的新加坡（30%）和马来西亚（25%）的情况基本相似。从外资进入的行业集中程度来看，同其他新兴国家和地区相比，其比率明显偏低，说明外资分布很广泛，对中国经济的影响范围大。例如，印度尼西亚三个引进外资最多的行业占外资进入总量的79%，马来西亚为75%，而我国则只为47%。外资在我国行业分布广泛，甚至在一些我们有传统优势的行业，如丝绸、牙雕、中草药等，也存在着相当数量的外资。我们应该清楚地认识到，外资在促进中国经济增长的同时，也会对中国的产业安全带来负面影响。例如，在与外资企业的合作竞争中，中国国内民族企业的竞争力出现了下降的趋势；随着跨国公司的发展，中国企业成为全球生产中的某个环节和"生产车间"，容易成为发达国家的经济附庸。另外，外资对于资源的大量使用或出口，不利于未来的资源安全。总之，对外开放可能会加强外部因素对国家经济安全的影响。正确处理对外开放和维护国家经济安全的关系是深化对外开放、增强国家竞争力的重要问题。
三、正确处理对外开放和维护国家经济安全的关系
维护国家经济安全能够有利于保障国家的根本经济利益。中国从20世纪80年代就开始关注国家经济安全的问题。根据中国不断汇入经济全球化的现状，我们要正确处理对外开放和维护国家经济安全的关系，一方面要坚定不移地实行对外开放的国策，另一方面又要树立国家经济安全新观念、增强经济安全意识、维护国家经济安全。
1．坚定不移地坚持对外开放的方针，利用两个市场和两种资源，推动我国经济持续稳定的发展。为适应经济全球化趋势的发展和加入世贸组织的新形势，我们要以更加积极的姿态走向世界，坚持"引进来"和"走出去"相结合，全面提高对外开放水平，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际国内两个市场、两种资源，以开放促改革促发展。尽管随着对外开放的深入，我国面临的国家经济安全问题越来越多，但不能因此而盲目排外，闭关锁国。对外开放是我国必须长期坚持的一项基本国策。
2．在贸易自由化条件下，在一些关键部门与领域积极采取独立自主的政策，保证国家的根本利益不受危害和威胁。例如，确定粮食安全指标，制定粮食安全政策；鼓励关键技术的研究开发，努力培育民族的无形资本；重要产品和机械设备避免依赖进口；对于一些重要的军事战略部门，至少维持最低的生产能力；限制战略物资出口等。另外，在贸易活动中，优化进口商品结构和开拓多元化市场，减少国外经济波动对我国经济的影响。例如，石油不仅从中东地区进口，也通过海外并购企业等方式开拓其他的石油进口市场，例如参与里海石油的开发。为了维护国家经济安全，还需要建立石油、稀有金属，粮食、重要物资、防洪抗灾物资等各种战略物资的储备制度，需要制定战略资源的发展战略。
3．合理利用WTO规则，维护国家经济安全。中国作为世界贸易组织的成员，应该遵守WTO的规则，积极推动贸易自由化进程。但同时，我国应该合理利用WTO规则，在保护本国产业、维护国家经济安全方面作出努力。例如，在WTO规则中，反倾销措施、反补贴措施和保障措施，都有利于维护国家经济安全。当我国进口了"倾销商品"或者"补贴商品"，并且国内同类产业由此受到实质性损害时，可以通过WTO规则进行救济。当我国履行WTO义务，进口激增并对国内相关产业造成了实质性的损害时，则可以启动保障措施进行救济。通过这些措施，可以使相关产业避免不公平竞争和履行WTO义务带来的损失，对于维护国家经济安全有着重要的意义。在服务贸易领域，国民待遇原则只适用于已经作出承诺的部门，并允许对国民待遇采取某些限制。在《农业协定》中，对于农产品的补贴有例外的规定。在透明度原则下，不要求成员公布那些会妨碍法令的贯彻执行、会违反公共利益或会损害某一企业的正当商业利益的机密材料。在《与贸易有关的投资措施的协定》中规定了许可例外，允许由于国家安全的原因，实施外汇平衡要求等措施。在WTO规则中，还有包括一般例外、安全例外和免责的规定。在货物贸易的一般例外中，规定了为保证国内工业获得基本的原料供应，限制相关原料出口；在服务部门的一般例外中，规定了在社会的根本利益受到真正和足够严重的威胁时，可以采取为维护公共秩序所必需的措施。在安全例外中，允许成员方在战争、外交关系恶化等紧急情况下，为保护国家安全利益采取必要的行动，免除WTO规定的义务。在WTO的免责规定中，可以采取保护幼稚产业措施，在国际收支困难时采取中止关税减让和其他承诺措施。《服务贸易总协定》也允许成员方在国际收支恶化的情况下，对已承诺开放的服务贸易部门采取限制措施，或者对与该服务贸易有关的支付实施限制。另外，我们还可以充分运用WTO有关承诺修改或撤回、义务豁免和对发展中成员的优惠待遇等规定来维护我国的经济安全。
4．合理利用外资，维护国家经济安全。外资进入对我国根本利益的影响取决于外资进入的规模和部门、外资的控制力以及政府防范外资危害国家经济安全的预防措施等。政府合理管理和利用外资可以减轻或避免外资对于国家经济安全的影响。一方面，我们应该认识到外资可能对本国经济安全造成重要影响，对此，我们应该通过产业政策引导外资改造和提升传统产业部门，例如，改造传统农业，发展现代农业，促进农业产业化；引导外资投向交通、能源、原材料等基础设施和基础产业；引导外资投向资本密集型产业，加大吸引新技术产业的外资，例如鼓励外商运用先进适用技术改造机械、轻工、纺织等传统工业，实现装备工业的升级换代；引导外资进入垄断行业，开放服务行业。另外，鼓励外商投资综合利用资源和再生资源、环境保护工程和市政工程；鼓励外商投资西部地区的优势产业；鼓励外商投资产品全部出口的允许类项目。总之，尽可能使外资适应中国的经济结构调整和"入世"后参与国际竞争的需要，实现产业结构的调整，另外通过区域政策引导外商投资西部地区，发展西部经济。另一方面，我们也要认识到尽管目前外资对中国经济影响的程度是有限的，但随着影响的加深，我们必须采取相应措施来维护国家经济安全。从数字上看，目前中国香港、台湾两地的资本占40%以上，主要发达国家的投资无论从流量还是存量上都没有超过30%。发达国家跨国公司2002年对中国的投资充其量不过150亿美元，因此平均每个跨国公司约为几千万美元。美国2002年对外直接投资总额为1 235亿美元，对华直接投资总额54.23亿美元，仅占4.4%，而日本和欧元区国家对外直接投资分别为360亿美元和1 510亿美元，而对华投资分别占其总量的11%和2.4%。因此针对现有的资产规模来看，它们还不容易形成控制（参见叶辅靖：《中国会成为外资的附庸吗--冷静看待当前的外资控制力增大问题》，《经济要参》2003年第2期）。对此，我们应该正确评估外资的产业安全等问题，避免由于对国家经济安全等的顾虑而排斥外资。同时，当外资的控制力危害着国家的根本利益时，必须采取相应的措施纠正这种行为。
5．完善金融市场的管理，防范金融风险。 "入世"后我国宏观金融调控、金融市场监管将面临严峻的挑战。一旦国际金融市场与货币市场发生剧烈波动，或出现资本项目逆差和国际收支恶化等情况，就有可能触发金融危机。我们必须完善金融市场管理体制和信息体系，审慎放开资本帐户，密切关注国际资本市场动向，提高对金融市场的预警能力，建立完善的金融风险防范机制，确保金融安全。
6．建立国家经济安全的监测和预警机制，设计一套监测指标，随时进行监测和调整国内外政策，保障国民经济健康和高效运行，确保国家经济不受重大损失。
（唐宜红  对外经济贸易大学  国际贸易系）