封建监察官吏考核制度利弊谈

封建监察官吏考核制度利弊谈 [ 2010-08-02 ] 谢春龙      对监察官吏的考核是中国封建官吏考核制度的重要组成部分。鉴于监察制度在巩固皇权、维护朝纲、纠举官邪、整肃吏治、维护封建国家机器的运转等方面的重要作用，以及监察官吏职责的特殊性，历代封建统治者都十分重视对监察官的考核，并在实践中逐步建立了一套有别于其他官吏的监察官考核制度。虽然这些考核制度从根本上来说是为了维护封建专制统治，但在一定程度上也有可供借鉴之处。
   考核系统自成一体，有利于监察官独立履职。在封建时代，监察机关及其官吏由中央御史台或都察院直接领导，实行垂直管理，而御史台或都察院又直接听命于皇帝。与这种领导体制相配套，御史或谏官初考有别于其他官吏的考核，一般由中央御史机关长官或副职直接负责，并填注考语，造册移送中央主司百官考核的机关吏部会考，最后由皇帝裁定。对地方监察官的考核则由御史台或都察院负责，而三品以上的监察长官通常由皇帝亲自定考。相对而言，这种自成一体的考核体系有利于增强监察官吏履职的独立性，为监察官在纠举、弹劾或谏诤时打消顾虑、大胆直言创造了条件。
   实行定期定事相结合的考核方式，有利于提高监察工作效率，优化监察官吏结构。监察官吏必须参加国家统一规定的定期考核，如汉代规定职官每年一小考，谓之“常课”；三年一大考，谓之“大课”。由于古代交通和通讯不发达，还有针对巡历期满的巡按御史进行考核的规定，称之为“回道考察”。如，明正统《宪纲事类》中规定：“凡监察御史行过文卷，从都察院磨勘……中间果有枉问事理，应请旨者，具实奏闻。”正统十四年更规定：“令御史差回，都察院堂上官考其称否具奏。”
   考核内容涵盖德、能、勤、廉、效等方面，为监察官吏考核工作提供详尽依据。在两汉、魏晋南北朝时期，对监察官的考核没有专门的条格，原则上以其监察职责为考核内容或标准。唐朝以来，对监察官的考核内容伴随着所有职官考核内容的确立也相应明确。如唐朝的“四善二十七最”，所谓“四善”即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈，着眼于对官德的考核，这是对包括监察官在内的所有职官的要求。而“二十七最”则是针对不同职事规定的有关才能、绩效方面考核，其中对谏官的要求是“献可替否，拾遗补阙，为近侍之最”。对御史的要求是“访察精审、弹举必当，为监察之最”。再如宋代的监司考课格，明朝的二十八条考察回道御史，清代的“四格八法”，都体现了德才兼备的原则。 
   循名责实的考核标准，有利于提高考核的针对性和准确性。封建监察官吏考核制度的另一个特点就是注重考核实绩。如唐代的“四善二十七最”分为九等：一最四善，为上上；一最三善，或无最而有四善，为上中；一最二善，或无最而有三善为上下。一最一善，或无最而有二善为中上；一最或无最而有一善为中中；职事粗理，善最不闻，为中下。爱憎任情，处断乖理为下上；背公向私，职务废阙，为下中；居官谄诈，贪浊存状，为下下。清代的“四格”包括守、政、才、年，每格分三等，守分廉（清）、平、贪（浊），政分勤、平、怠，才分长、平、短，年分青、中、老，视监察官履职表现依上述标准评定为称职、勤职、供职三等。宋代则以按刺多寡而定其高下，元、明时期则更注重考核地方监察官的实际监察效果。
   依据考核结果对监察官员实行厚赏严罚，有利于激励监察官吏尽职尽责。历代封建统治者对监察官实行厚赏严罚，以劝功抑怠。奖惩方式有职位变动、品阶升降、俸禄增减以及荣辱褒贬等。其中职位变动是对监察官考核后进行奖惩的主要方式。秦汉唐时期，凡丞相缺位时，即由御史大夫迁补。如唐太宗的七位御史大夫，其中有五位任宰相。虽然历代一般监察官的品秩不高，但监察官考核后的升迁比一般官吏为优，既快又易得高位。依唐制，一般官吏须经四考之后，方能按格铨注，迁转他官，而监察御史以25个月为限，殿中侍御史18个月，侍御史12个月，考核后，政绩卓著者升迁。明代科道官升迁则更快，正七品的监察御史、都给事中和从七品给事，外迁时往往为正四品知府、按察副使或正五品佥事，甚至可升为从三品的布政司参政。清科道官内升，可补授各部尚书、太常少卿等官。反之，历代监察官如果失职、渎职，往往予以降职，甚至终身废黜。例如《唐律疏议·斗讼》规定，对于“挟私弹事不实者”，“挟私饰诈，妄作纠弹者”，处以与“诬告”罪相等的“反座”。
   有一套较为完备的考核监控措施，防范考核失实。为了实现对考核工作的有效监控，历代统治者还采取了以下措施堵塞漏洞：一是建立考核责任制，规定对考核不实者治罪。如根据《文献通考》记载，考官（包括监察官）对考解不直书被考核者的行能、功过、异政、劳效，而任意书写善恶，虚美浮夸者，降其考第。二是对监察官考课实行互察制。隋唐均以尚书省的左右仆射和左右丞来监察御史，御史纠弹有不当，左右仆射、左右丞可再纠弹之。宋代进一步发展此制，在尚书省特设都司御史房，掌管对御史的再监察，专事弹劾御史等监察官。三是设册记录平时政绩，作为考评依据。秦时建立了考核劳功簿，作为年终考核的依据，唐时还专门在御史台台院中设置御史考功簿———黄卷，记录御史的违法与错失，由主簿掌管。四是公布考第，纠其不当。为防止主司考核的监察长官书写考第其僚属不知、升降赏罚莫知其因，唐代以后的封建统治者都规定考状要当众宣读，并允许应考人提意见。
   由于特定的历史条件，封建监察官吏考核制度也存在不少弊端：
   过于倚重皇权，致使考核结果难保公允。中国封建监察官吏考核制度的最大弊端在于它是皇权的附属品，这是问题的根本。主要表现在：
   　　监察官吏的考核系统是否完善取决于皇帝的决策，包括监察官吏考核制度的制订与废止、考核系统的设置与裁撤、监察官吏的任免与升降，都在相当程度上受皇帝个人意志的左右，封建“人治”严重制约着监察官吏考核系统效能的发挥。
   监察官吏弹劾的效果完全取决于皇帝，自然影响到考核奖惩效果的发挥。遇明君，在厚赏严惩的考核制度下，监察官吏可成为“纠百官罪恶之司”，倘遇昏君，君主好恶由己，往往随心所欲地歪曲、破坏自己制定的考核制度，导致不少监察官谨小慎微，不求有功，但求无过，明哲保身；或谄事权贵，包庇不法，以求显达；而正直的监察官却往往不得善终。
   考核内容多而杂，影响了监察官吏作为执法监督者专职作用的发挥。考核内容涉及农、工、商、行政、司法、军事等，主张“凡职皆有课，凡课皆责实”，这样的考核要求，致使监察官吏职权过分膨胀，至少造成两个不良后果：一是影响、限制乃至妨碍了政府行政及司法、军事等部门职权的正常运转。例如宋代，在朝仪时台谏官受考核激励机制的影响多与宰相作对，宰相言东，台谏偏偏言西，往往使行政事务议而不决，贻误政务。二是削弱了监察机关自身监察职能的发挥。在考核内容无所不包的制度下，监察机关要以相当大的人力、精力去参与本属于行政、司法部门的工作，其自身的监察工作便不能不受影响。同时，监察机关监察职能与行政、司法职能的这种交错，混淆了监察主体与监察客体的区别。从宏观上说，则是导致了监察系统与行政系统、司法系统之间平衡的被破坏，影响了封建国家机器的正常运转。
   （中国廉政网——中国纪检监察报）
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