乡镇政府职能转换调研材料——乡镇决策机制情况分析

调研报告
镇作为一级政权机构，有其自身的权力体系和决策运行机制。目前，随着改革的深入和形势的变化，乡镇政权组织究竟是按照何种路径来运转的，带着这个问题，我们进行了走访调查。从调查情况来看，乡镇决策主要有四个特点：
一、决策权力的混同性
乡镇存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政策之间的权力关系是一种授权关系，不是制度化的分权关系。
在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不会单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。人大则更是形同虚设，基本上没有决策权。
在具体工作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的；不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体工作。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”或综合办公室。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。
因此，许多乡镇领导人认为，乡镇一级不宜实行党政分开，一些人甚至提出，乡镇可以完全实行党政合一。
二、决策权力的集中性
乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都多归于党委书记。党委书记一般上可以直接决定乡镇人员的分工和中层人员的职务安排。
党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，但实际上只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看做一把手，他永远成不了一把手。”从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。
在决策过程中，乡镇上的事大多是书记与乡（镇）长协商后，在会上向其他干部职工宣布后就可以实施了，并没有形成一套行之有效的科学决策程序，这就造成了决策黑洞，干部没有知情权，也就排除在决策范围之外，使决策成为单向的纵型模式，无法及时反馈决策执行情况及效应，不适应当今社会的多层次、网络化结构。同时，决策权的高度集中，主要领导在决策中定调子、拍板子，使乡镇的民主制度进一步削弱，导致个人主义、专权主义滋生蔓延。因此，决策权的分解、下放就成为目前的重中之重。
三、决策权力的有限性
乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如党政办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。
乡镇的人事权是在一个封闭的循环里行驶。乡镇间的人员流动，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县委组织部，副科级以下事业人员和工勤编制人员的调配属于县人事和劳动社会保障局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，上级部门不同意，他也没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也只能接受。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有有限的权力。在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主，在编制之外直接聘用临时工作人员。
同时，乡镇由于整天疲于奔命，行政与事务之比达到1∶2，常常是顾了这头丢了那头。国家又过高的估计了现阶段的农民素质，给乡镇要求过多过滥，乡镇左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，与国家法规政令打起了“擦边球”。而政府的期望与农村、农民的实际差距很大，工作方法已不能适应新形势发展的需要，再加上农村家庭经济的日渐壮大，乡镇早已失去了制约农民的有效手段。压任务、下指标不灵验，用市场手段来调节，农民的素质却太低，运用法律手段成本却很高。“一事一议”搞成了“新平均主义”，反而什么事都干不成，都无法落实。乡镇权力影响的深度、广度都受到一定程度的限制。
四、决策权力的归零性
每个乡镇都设有一些垂直管理的站所，这些站所都是公共管理职能很强的部门，乡镇工作相当大一部分必须依托这些部门，但对其辖区站所却无权管理。这样，每个乡镇都有七站八所，其中有部分归乡镇管，部分不归乡镇管，而属于垂直管理。对垂直管理的站所来说，其人事管理、经费划拨都归上级管理，与乡镇无关，但工作却与乡镇藕断丝连。
各乡镇由于条块分割成了不完全政府，有责无权，有限权力，无限责任。同时，在市场经济中乡镇职能定位不准，使乡镇有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如冯原，驻镇站所38个，镇上直接管理的仅有七八个，造成工作重心下移，权力上划，使乡镇工作积极性受制，能动性受限。在有关事项的处理上本来不是乡镇造成的，而一旦出现了问题就给乡镇压担子，动不动“一票否决”、“一把手负责”，使乡镇变成了“无限责任公司”，不堪重负，很多事乡镇想干干不了，本来无权过问，但在考核评比、承担责任中都首当其冲，有苦难言。“条块协作”变成了“以条为主”，不利于乡镇统筹全局工作。一些驻乡镇站所只考虑本部门利益，不能很好地配合乡镇工作，各自为政，而乡镇只有建议权，无法制衡其所作行为，导致乡镇执行乡镇的决策指令，部门执行部门的政策，部门与乡镇工作造成“脱节”甚至“背道而驰”。
调查中有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府。有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”目前，乡镇自身权力系统已经基本悬空，这已触及到党在农村的领导力和执政力，重新估价乡镇、重新赋予乡镇以新的实质内容成为当务之急。