行政事业资产管理办法实施一周年专家谈

中国财经报 2007-06-28 09:17:20 长风破浪会有时
财政部行政政法司司长 李林池
2006年5月30日，财政部金人庆部长签发了财政部令第35号，公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），自2006年7月1日起正式施行。一年来，各地区、各部门、各单位认真贯彻落实《办法》，开拓创新，锐意进取，扎实工作，行政资产管理工作已经开始步入规范化、科学化、法制化的轨道。
一、《办法》的公布意义重大
《办法》的公布，是贯彻落实中国共产党十六届三中、四中、五中全会精神和“十一五”规划要求，深化国有资产管理改革、建立健全国有资产监管体制的一件大事；也是按照建立公共财政的要求，进一步深化财政管理改革、切实推动依法行政、依法理财的一件大事；同时又是规范和加强行政单位国有资产管理，建立健全管理制度、提高国有资产使用效益的一件大事。《办法》的公布，对促进行政单位国有资产管理工作走向规范化、科学化、法制化、信息化，对维护行政单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，对保障行政单位履行职能，具有十分重要的意义。针对行政资产管理中存在的问题，《办法》进行了多项制度创新，明确了行政资产管理体制、管理原则和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各环节的管理，构建了行政资产管理全过程的有效监管体系。
二、《办法》的实施成效显著
一是理顺了体制。行政事业资产管理是公共财政职能的重要组成部分。到目前为止，绝大部分地方按照《办法》的要求调整或明确了管理体制，全国36个省（区、市，含计划单列市）财政部门中，已有24个设立了专门处室负责行政事业资产管理工作；大部分中央部门也都设立了行政事业资产管理的专门机构。行政事业资产管理机构逐步建立健全，职能逐步理顺。
二是摸清了家底。按照国务院的要求和《办法》规定，自2006年12月到2007年7月，财政部组织开展了全国行政事业单位资产清查。这次行政事业单位资产清查，无论从规模、范围和深度等方面看，都是建国以来少有的。在资产清查的基础上，将建立行政事业资产的动态监管系统，为深化预算管理改革、全面加强行政事业资产管理奠定良好的基础。
三是规范了国有资产收入管理。根据《办法》的规定和中央的要求，财政部积极开展了行政单位经营性资产专项调查，起草了《关于加强中央行政单位国有资产收入管理问题的工作思路和具体工作方案》，配合监察部等五部委拟定下发《关于加强中央行政单位国有资产收入管理工作的通知》。行政单位国有资产收入管理工作正在按计划稳步推进。
三、加强行政资产管理任重道远
今后几年财政部将主要从以下六个方面开展行政资产管理工作：一是加强制度建设，抓紧研究出台资产配置、使用、处置、评估等一系列配套制度，规范行政资产各环节的管理；二是进一步理顺管理体制，积极做好与有关部门的沟通协调，进一步理顺中央行政资产管理体制，并推动地方各级政府进一步理顺行政资产管理体制；三是建立资产管理信息系统，实现中央财政与地方财政之间，财政部门与主管部门、行政单位之间的信息共享和动态监管；四是积极建立资产管理与预算管理相结合的机制，总结推广各地编制资产配置预算的经验，积极推进资产管理与预算管理相结合；五是加强国有资产收入管理，按照先易后难、逐步推进的原则，对行政单位各项资产收入区别不同情况分步加强管理，最后达到规范行政单位国有资产收入管理的总体目标。六是加强政策理论研究，深入探讨我国行政资产管理机制创新等问题，为今后的行政资产管理改革提供理论支撑。
“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。《办法》是一面风帆，为行政资产管理工作的航船提供了无穷的动力。让我们凝聚各地区、各部门、各单位的智慧和力量，坚定信心，奋发图强，努力把行政资产管理工作的航船驶向胜利的彼岸，谱写公共财政改革和国有资产管理的新篇章。
加强管理深化改革
外交部财务司司长 屈生武
两个部令是新时期加强行政事业单位国有资产管理的纲领性文件，对外交部国有资产管理工作发挥了重要的指导和推动作用。
外交部历来重视国有资产管理，自1993年起在财务司设立并一直保留着专门的管理机构——国有资产管理处，针对部机关及部属单位、驻外机构的不同特点，分别建立了分级管理体系，现根据两个部令的要求又完善了相关制度，进一步明确分工，理顺管理机制。同时，借助迅猛发展的数据库、网络以及条形码标签等信息化手段，近几年来对外交部机关固定资产管理系统（网络版）和驻外机构固定资产管理系统进行了几次升级，实现了对资产的采购配置、使用维护、报废处置的全程监管。在掌握了较为完备的资产数据库基础上，我们对资产管理与预算管理相结合的具体方式进行了一些实践探索：明确“以存量确定增量，通过增量调节和控制存量”的原则，对部门预算编制中有关资产购置的支出，经国有资产管理处进行预审通过后再由相关经费处汇总上报；对驻外机构大宗国内采购的报批计划，也需经国有资产管理处审核并出具意见，再由主管经费处批复办理。其审核的主要依据是相关的现行配置标准、资产存量情况并参考实际工作需要。
通过实践我们感到，目前在细化预算编制过程中的一个难点，就是缺少实物定额标准。因此，当务之急是抓紧制定和完善资产配置标准及相关制度。科学合理的资产标准还能为推动财政预算的绩效评价工作奠定基础。我们相信，在两个部令的指导下，一方面加强理论研究，一方面真抓实干，国有资产管理工作将迎来更美好的明天。
体制创新是精髓
国务院发展研究中心宏观部副部长、研究员 孟春
《办法》出台后，理顺了行政事业单位国有资产管理体制。这改变了过去财政、国资、机关事务管理部门职责交叉和管理真空并存、行政事业单位国有资产管理体制不顺、职责不明的状况。明确了财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门负责本部门所属行政事业单位国有资产实行监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
《办法》完善了资产形成、使用、处置、监督的机制，保障了行政事业资产的安全性，提高了资产使用效率。一是严格控制增量资产，完善了资产形成机制。二是加强存量资产管理，提高资产使用效益。强化资产使用管理责任制，把资产管理的具体工作和责任落实到资产管理者和使用者，不断提高资产使用效率；三是规范资产处置行为，促进资产合理流动。严格审批手续，加强处置收益管理，严格按照“收支两条线”的规定，实行专户管理。四是规定了对资产的监督检查与法律责任机制，坚持各种监督相结合，保证资产的安全完整和使用效率。
《办法》符合完善公共财政和市场经济体制框架的需要。《办法》在资产管理方面深化了公共财政的改革，并使公共财政改革有了新的突破。例如，《办法》强调了资产管理要与预算管理相结合，这是将资产管理落到实处的最有力手段，有利于从源头上控制资产的形成；另一方面为提高预算管理水平提供了基础，使得财政预算管理更加科学、严谨、精细。
立法的先行探索
浙江省瑞安市人民政府副市长、清华大学公共管理学院博士后 陈林
财政部去年颁布的两个“部令”已经实施一周年了。这不仅是财政管理的有益实践，也堪称是我国公共资产立法的先行探索。
这里提出“公共资产”的概念，以区别于传统上所指的“国有资产”。事关“公共”，就是涉及不特定多数人的利益。在“公共”领域，不能仅仅一味强调“为谁所有”，“由谁控制”，而应更多注重“为谁所用”，“由谁受益”。
经营性国有资产未必需要专门立法。真正存在法律真空、迫切需要立法的，倒是行政事业单位的国有资产，亦即通常所谓的“非经营性国有资产”。但这样一个立法主要应该具有公法性质，不能仅仅按照现状进行迁就性的立法，而应该按照改革的目标模式进行前瞻性的立法。因此，笔者不主张按照这些资产的“所有制”性质来界定调整范围，而倾向于按照其应有的“公共”性质立法，故应名为《公共资产法》。
简单说来，公共资产法的重点不是保护所有权——那已经有了相应立法，而是保障公共的“所用权”、“受益权”。当然，传统上的“国有”部分，仍然是公共资产的主体。从公共财政的观点来看，对于公共资产的监管是责无旁贷的，并且在实物管理与价值管理上应当并重。
财政部的两个“部令”实施已经一周年，取得了积极成效。但财政部的两个“部令”只是部门规章，效力层次并不够高，对于其他部门的约束力更有限。因此有必要在现有经验基础上尽快制定《公共资产法》，并与《预算法》、《政府采购法》以及其他有关立法相衔接，加强源头控制和全程监管。
承前启后继往开来
广东省财政厅党组书记、厅长 刘昆
“两个办法”的公布实施，是行政事业资产管理改革的一件大事，也是公共财政改革的一件大事。广东省财政厅以贯彻落实“两个办法”为契机，在行政事业资产管理改革方面进行了一系列尝试，成效显著。
一、“两个办法”的出台，标志着行政事业资产管理工作进入了新的发展时期。
二、“两个办法”的出台，是对财政职能的进一步完善。近年来，广东省财政支出改革步伐加快，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等领域的改革取得了显著成绩，但是行政事业资产管理领域的改革却相对滞后，其中的一个重要原因是管理制度的缺失。“两个办法”的出台弥补了这一空白，加快了我省行政事业资产管理改革进程。
三、“两个办法”的出台，为财政部门如何做好资产管理工作指明了方向。一是坚持资产管理与预算管理相结合。广东省在2007年度省级部门预算编审中已初步尝试行政事业单位增量资产配置与部门预算编制相结合，节省了财政资金。二是坚持资产管理与绩效管理相结合。要在现有工作基础上逐步地把绩效评价工作引向资金使用的全过程，对资本性支出形成的行政事业资产的配置结构、使用绩效等方面进行考评，促进财政资金的社会效益最大化、行政事业资产使用效益最大化。三是要围绕政府机构公共服务建设和资产占有均等化的要求，探索资源共享机制，优化资产配置。今后，我们要积极探索资源共享机制，严格控制行政成本，实现资产配置与政府公共管理职能的相匹配，促进政府公共服务水平的不断提高。
纲目并举正本清源
财政部教科文司司长 赵路
《事业单位国有资产管理暂行办法》（36号部令）自2006年7月1日实施以来，各地、各部门纲举目张，正本清源，全国事业资产管理工作呈现了良好的发展局面。
一是随着36号部令的贯彻实施，财政部门实行事业资产宏观管理的指导思想得到了进一步的确立。如2006年《财政部关于中央级事业单位国有资产管理授权审批问题的通知》，就集中体现了宏观管理原则，既明确了工作责任，又提高了工作效率。
二是在各级领导的高度重视下，通过广大资产管理工作者的辛苦努力，事业资产“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制基本理顺，“财政部门—主管部门—事业单位”三级管理模式正在逐步实现。
三是配套制度不断完善。为配合中央清理、规范津补贴发放，财政部近期将出台《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》，加强中央级事业资产处置管理，事业资产管理的其他配套办法也正在研究起草中。
四是利用信息技术，创新了管理方式。按照“金财工程”统一部署，财政部开展了资产管理信息系统建设，建设与预算管理等相衔接、编码统一的动态管理信息系统，实现事业资产动态监管。
五是新理念运用于实践。财政部在2007年部门决算报表中增加了《行政事业单位资产情况表》、《行政事业单位国有资产收益情况表》，为资产管理与预算管理相结合提供了有力支撑。
六是资产清查的开展，夯实了工作基础。财政部从2006年12月起开展了全国行政事业单位资产清查工作，目前已进入收尾阶段。清查结果将为资产管理信息系统提供初始数据，是资产管理与预算管理相结合，规范津贴、补贴发放的重要依据。
一年来的实践证明，加强事业资产管理，对于进一步完善财政职能、体现公共财政为民理财思想，对于提高政府执政能力、推动服务型政府和责任型政府建设等具有重要的现实意义，并有力地促进了各项社会事业的发展。
作为公共财政管理的重要组成部分，事业资产管理工作任重道远。今后一段时期，将重点做好八项工作：一是要进一步理顺事业资产管理体制；二是要加强配套制度建设，制订资产配置、使用等配套制度；三是要做好信息系统建设，逐步实现事业资产动态监管；四是要结合事业单位分类改革，按照激励和约束并重原则，对事业资产实行分类管理；五是要研究制订事业单位实物资产配置标准和相关费用标准，探索推行实物费用定额制度，继续推进资产管理与预算管理有机结合；六是要优化资源配置，促进资产调剂与资源整合；七是要探索建立事业资产管理绩效评价体系；八是要加强事业资产管理调研，为事业资产管理提供理论指导和实践依据。
积极落实两个《办法》
水利部财务经济司副司长郑通汉
两个《办法》着重强调了国有资产的“合理配置与有效利用”，确立了“资产管理与预算管理相结合”、“资产管理与财务管理相结合”、“实物管理与价值管理相结合”的“三结合”原则，提出了严把资产“入口”关，细化资产配置规则，推行绩效管理等强化行政事业性资产管理的有效措施，为彻底解决行政事业性资产管理中存在的问题提供了有效的制度保证。
两个《办法》颁布实施以后，水利部结合水利工作实际，认真贯彻执行，重点从以下四个方面开展工作：
第一，大力开展宣传培训。水利部利用多种形式分层次对各级领导干部和资产管理人员进行了全面的培训。
第二，组织进行资产管理情况核查。水利部以资产使用和处置行为的合法性为重点，对2001年至2006年的资产管理情况进行核查。
第三，加强配套制度建设。水利部组织开展了《水利国有资产监督管理暂行办法》的修订工作；制定了《水利部行政事业单位国有资产管理项目评审暂行办法》；督促部属行政事业单位结合本单位实际，进一步完善资产管理内控制度，规范资产管理行为。
第四，按时完成资产清查。根据财政部的统一部署，水利部认真组织开展了行政事业单位国有资产清查工作，在规定的时间内，完成了水利部行政事业单位资产清查工作。
坚冰已经打破
厦门大学经济学院教授 张馨
《办法》施行已经一年，解决了以下若干主要问题：首先，解决了“谁来管”的问题。长期以来，人们对于国有资产的注意力，主要集中在企业的国有资产上。而对行政事业单位的国有资产，则一直没有予以应有的重视。
同时，由于行政事业国有资产分布面广，涉及的部门多，如果处理不好，多头管理的问题就会产生，结果可能是当管之时，谁也不管；不当管时，谁都来管。《办法》明确规定行政事业单位的国有资产归财政部门管理，并进一步明确了行政事业国有资产的管理机构及其职责等基本问题，这就明确了“谁来管”的问题。
其次，解决了“为谁管”的问题。《办法》从公共财政的角度去看待行政事业的国有资产管理问题，这就明确了是为社会公众管理国有资产的问题。
再次，解决了“如何管”的问题。行政事业单位的国有资产，不仅规模大，更主要的是种类、形态非常庞杂多样。《办法》在“如何管”问题上，明确了管理机构和管理职责，提出了资产管理与预算管理、财务管理相结合，资源整合和共享共用等新理念，取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念，强化了行政事业单位的资产收益的管理，对行政事业单位国有资产的配置、使用、处置等各环节的管理作出了具体规定，开展了行政事业单位国有资产的清查工作，等等，使得行政事业单位的国有资产管理工作，能够正常地开展起来。
行政事业国有资产管理的基本框架已经搭建，基本制度已经形成，基本工作已经展开。一句话，行政事业国有资产管理上的坚冰已经打破，航路已经开通。
管理工作步入正轨
财政部财政科学研究所研究员 文宗瑜
行政事业国有资产是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品（服务）的重要物质基础之一。随着积累尤其是改革开放以来社会经济发展所要求的政府职能转变，行政事业国有资产在过去10年以平均17%的比率增长，预计2010年全国行政事业国有资产会达到10.28亿，行政事业国有资产数额有可能超过经营性国有资产数额。行政事业国有资产数额的快速增长及作用的日渐显著，要求构建全新的行政事业国有资产管理体制，提高行政事业国有资产管理水平。《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）的公布实施，是行政事业国有资产规范管理的一个良好的开端，它不仅建立和完善了行政事业国有资产的管理架构及体制，而且明确了行政事业国有资产管理的主体及责任，并为行政事业国有资产管理的绩效评价奠定基础，使行政事业国有资产管理步入正轨。从两个部令实施一周年的结果看，行政事业国有资产管理成效显著。
第一，实现了行政事业国有资产的依法管理并明确了管理主体。依法管理是深化国有资产管理体制改革的基本要求，两个部令的公布实施，为行政事业国有资产管理提供了法律依据。各级财政部门依法设立机构，推动行政事业国有资产管理工作的全面开展，初步搭起了行政事业国有资产统一管理的架构。
第二，实现了以做好资产清查工作为开端的价值管理。行政事业单位的资产清查，不仅仅是为了摸清家底，最重要的是为行政事业国有资产的价值管理创造条件。各级财政部门在行政事业单位资产清查基础上，开始着手行政事业国有资产的价值管理，并取得了一定成效。
第三，实现了资产管理与财务管理有机结合。行政事业国有资产使用效率提高的核心是强化行政机关、事业单位的财务管理。各级财政部门以资产清查工作为开端，通过发现问题进行整改及人员培训，推动行政机关、事业单位财务管理制度的完善和管理水平的提高，从而实现了资产管理和财务管理的有机结合。
总之，行政事业国有资产管理已步入正轨，随着行政事业国有资产管理改革的进一步深化，行政事业国有资产管理会逐步推进到行政事业国有资本预算及绩效评价这个新台阶。
用创新精神推动管理
湖北省财政厅副厅长 周顺明
一年来，我省在《办法》的贯彻落实中，开展了一系列卓有成效的工作，行政事业资产管理工作取得了显著的成绩。
—、体制创新是基础。融会《办法》精神，切合湖北实际，我们先后出台了一系列行政事业资产管理办法、制度，涵盖了资产配置、使用、处置、收益征管、信息化建设等诸多环节，并分别以省政府和省财政厅文件下发。为适应行政事业资产管理改革的需要，在不新增编制、不新增人员的情况下，将省财政厅原统计评价处、资产评估处合并，组建了行政事业资产管理处。
二、机制创新是关键。湖北省把行政事业资产管理与部门预算、非税收入、政府采购、国库集中收付等统筹谋划，初步实现了资产管理与预算管理、财务管理的对接。去年试行3个月仅省直部门就上交财政专户资产收益近1.5亿元。二是创新管理方式。省财政厅把行政事业资产管理工作纳入了全省财政部门百分量化考核指标体系，2007年又纳入了财政管理创新范畴，试行对市、县财政部门资产管理工作绩效的严格考核。三是建立行政事业资产有偿使用监管制度。我省出台了省政府233号令，对行政事业单位国有资产有偿使用收取“资产占用费”，2006年全省征收“资产占用费”1亿多元。四是试行产权制度改革。全省开展了行政事业资产产权登记，对行政事业单位占有、使用土地、房产和车辆等资产进行严格登记，定期检查，并实行年检。
三、手段创新是保证。湖北省首先改革传统管理方式，加速推进全省资产管理信息化建设。2006年5月，荆门市东宝区财政局与软件开发公司共同开发的“行政事业资产管理信息系统”软件，已在全省推广应用。在全国行政事业单位资产清查过程中，我省不仅将这套软件与财政部资产清查软件对接，满足资产清查报表汇总上报，而且将资产的详细资料，全部录入系统资产登记卡。资产清查结束后，我们将利用全省各级财政部门和行政事业单位的计算机及软件系统，自动生成与提起数据，最后通过网络传输与连接，实现四纵三横网络化动态管理。同时，利用资产信息管理系统，建立资产配置目录及标准，实现资产管理的公开化，为部门预算编制提供依据。