行政事业国资信息化从国有专项资产开始

2004-10-15 11:02:47
1、 前言  近年来，国有经济飞速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革卓有成效，中央、地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理相关的法规、政策和规定[1]，但是相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革较为滞后，不论是从宏观的制度建设，还是从细节上的具体操作层面，行政事业单位国有资产管理很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够，法律监督不到位，资产管理观念淡薄，责任不落实、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等诸多问题。
根据财政部2002年年底的统计数字，我国国有资产总量为118299.2亿元，经营性国有资产约76937.8亿元，非经营性国有资产约41361.4 亿元，其中行政事业单位国有资产总量超过30406.1亿元，约占25.7%，比去年增加4242.6亿元，增长幅度达到16.2%[2]。行政事业单位国有资产在我国国有资产存量中占有相当的比重，因此如何有效、科学地对我国行政事业单位国有资产进行监督和管理是一个需要深入研究和探讨的、至关重要的和迫在眉睫的问题。
本文将重点探讨和分析行政事业单位国有资产管理中的国有专项资产管理及信息化建设问题。本文第二节主要就行政事业单位的国有专项资产管理进行说明，给出了国有专项资产的定义、范围以及国内国有专项资产管理改革实践案例；第三节重点阐述行政事业单位国有资产管理信息化建设应首先从国有专项资产管理开始，并说明了行政事业单位国有专项资产管理信息化建设中五个方面的主要需求；第四节简要介绍了行政事业单位国有专项资产管理信息化建设的关键步骤以及应该注意的问题；最后给出结论。
2、 行政事业单位国有专项资产管理
行政事业单位国有专项资产是行政事业单位所占有或使用的国有资产中，由国家所有的、具有专门经济用途的特定资产，从形式上来看，行政事业单位国有专项资产具体包括行政事业单位所占有或使用的房屋及建筑物、土地、车辆等专用设备和无形资产。
行政事业单位的国有专项资产具有如下特点：
(1) 行政事业单位国有专项资产的主体是行政事业单位（该处的行政事业单位泛指党政机关、社会事业单位、社会团体以及附属营业单位），由行政事业单位占有或使用。
(2) 行政事业单位国有专项资产属于国家所有。行政事业单位国有专项资产作为国有资产的一部分，是由国家通过财政拨款、接受捐赠、各种形式及收益、凭借国家权利取得的，其所有权归国家所有。
(3)  行政事业单位国有专项资产是一类特定的国有资产形式，这里的行政事业单位国有专项资产不同于行政事业单位国有资产，而是仅仅包括无形资产和固定资产中的一部分，包括房屋及建筑物、土地、车辆等专用设备。
(4)  行政事业单位国有专项资产具有专门经济用途。对于包括车辆、房屋、建筑物、土地等在内的行政事业单位国有专项资产，能够通过委托经营、出租、出借、联营等形式获取收益，甚至采用适当的形式，可以成为创新的投融资平台，因此行政事业单位国有专项资产具有专门的经济用途。
行政事业单位国有专项资产管理的主要内容包括：
(1) 建立健全国有专项资产管理规章制度：应当建立健全国有专项资产的产权登记、资产使用、资产处置、资产报告和资产监督等规章制度，促进国有专项资产的规范化管理；
(2)  实施国有专项资产的产权化管理：通过产权界定、产权登记等形式，明确行政事业单位国有专项资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权。
(3)  保证国有专项资产的安全和完整：保证国有专项资产的安全和完整，防止国有资产流失，是行政事业单位国有专项资产管理的基本任务。行政事业单位应当建立完整的资产管理监督方法，全面反应国有专项资产的存量和变动情况，并及时解决国有专项资产管理中出现的问题，实现国有专项资产的保全。
(4)  国有专项资产的合理配置和优化：对于行政事业单位国有专项资产，应注意合理配置，资源优化，以发挥行政事业单位国有专项资产的最大效益。对于部分闲置或者存在浪费现象的国有专项资产，需要合理调剂或调配，保证国有专项资产价值最大化和国有专项资产使用最优化。
(5) 国有专项资产的有偿使用，促进保值增值：行政事业单位国有专项资产在管理过程中，要始终坚持有偿使用的原则。通过房屋、建筑物的出租、出借、土地的合理配置和分配、车辆的调剂和使用，获取收益。对于利用国有专项资产从事经营活动的，应加强监督和管理，避免国有专项流失，确保国有专项资产的保值增值。
在行政事业单位国有专项资产管理实践方面，目前国内比较有代表性的有南海财政管理模式和南宁的分级授权模式。在广东南海[3]，行政事业单位国有专项资产管理改革之前，财政拨款形成的各类资产乏人管理，行政事业单位资产管理薄弱，账外资产大量存在；注重实物的管理，忽视价值的管理，使很多国有资产保持在账面上，造成账实不符；现行的行政事业单位财务、会计制度已无法全面、科学地反映行政事业单位的资金运营状况，缺乏有效管理导致了行政事业性国有资产的大量流失。针对上述问题，2002年，南海区政府从国有专项资产中的土地、建筑物等固定资产入手，成立了由财政局直接管理的公建物业管理有限公司，负责具体的管理事务，同时财政部门还负责除了上述土地、建筑物之外的所有行政事业单位国有资产管理工作。在广西南宁[4]，2002 年4月，南宁市开始行政事业性国有资产管理体制改革，成立了威宁资产经营有限责任公司。威宁资产经营有限责任公司受市政府委托，分步接收、管理和经营全市行政事业性国有专项资产，包括房屋、土地、商铺、建筑物等。通过出租、出借、调剂、调配等，威宁公司成立一年多的时间内，累计实现国有资产收入2445万元，累计上缴财政、税务款项1944万元，代财政支付各种款项441万元，调剂解决了12个单位的办公用房，为市财政节约经费160多万元。通过这项改革，南宁市还成功构筑了新的投融资平台，直接为南宁市政建设项目提供担保融资，有力地促进了南宁市城市建设。南海还针对行政事业单位国有资产管理信息化方面进行了积极的实践和探索，走出了一条行政事业单位国有资产信息化管理的阳光之路。另外，包括湖南株洲在内的国内其他城市或地区也相继就行政事业单位国有专项资产管理改革进行了积极的实践和探索。
结合我国国有专项资产管理改革试点案例和国外行政事业单位国有专项资产管理实例，我们可以看出，行政事业单位国有资产管理改革均是从国有专项资产入手，重点针对各个行政事业单位的房屋及建筑物、车辆、土地以及无形资产进行管理。
3、行政事业单位国有资产管理信息化应从国有专项资产管理开始
我们认为：行政事业单位国有资产管理信息化应从国有专项资产管理开始。
首先，从财政部关于国有资产的统计来看，在行政事业单位国有资产中，以房屋、建筑物、土地、专用设备等为主的国有专项资产占据很大的比重；其次，行政事业单位国有资产管理中所暴露出的资产管理松散、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意、资产流失严重等诸多问题也主要与国有专项资产有关；另外，在促进行政事业单位国有资产改革、保证国有资产保值增值过程中，行政事业单位无形资产是一个不容忽视的重要方面和影响因素；最后，行政事业单位国有专项资产的有效管理能够促进和推动行政事业单位其他形式的国有资产管理改革，因此我们认为：行政事业单位国有资产管理应首先从国有专项资产管理抓起，行政事业单位国有资产信息化建设也应以国有专项资产管理信息化作为首要之选和重中之重，采用现代信息通信技术对行政事业单位国有专项资产进行集中、统一、规范、科学的管理，从而有效解决行政事业单位国有资产管理现存的诸多问题。实践案例也充分证明，使用现代信息通信技术来辅助对行政事业单位国有专项资产进行科学、有效的管理是一种值得关注的、可行的、适合推广的途径。
行政事业单位国有专项资产信息化建设离不开对国有专项资产管理实践的深入理解和认真分析，因此首先需要充分理解行政事业单位国有专项资产管理信息化建设的关键需求。2003年7月，国有资产监督管理委员会发布了“关于做好国资委信息化工作的指导意见”[5]，用以指导国资委信息化建设与应用工作，加强国有资产监督管理，转变政府职能和提高监管效率。该指导意见虽然主要是针对经营性国有资产管理提出的，但是对于行政事业单位国有资产管理信息化建设也同样具有很强的指导作用和借鉴意义。另外我国将来行政事业单位国有资产管理改革的思路也将参照经营性国有资产管理改革进行，因此结合经营性国有资产管理信息化建设主要需求和我国行政事业单位国有专项资产管理改革实践，行政事业单位国有专项资产信息化建设需求主要可以归结为如下五个方面：
(1) 构建行政事业单位内部网络平台：行政事业单位需要建立内部网络平台以满足国有专项资产管理所需要的内部办公和互联审批的需要，该平台形式上可以看作行政事业单位内部网络办公系统，用户主要来自单位领导、部门以及单位员工，还包括附属营业机构以及非转经单位的部门及人员。主要功能可以划分为日常办公（可以包括邮件、日程、计划等）、内部流程管理（可以使用工作流管理或者政务流程管理平台实现）、文电、档案管理（可以集成独立的档案管理系统）、互联审批等。
(2) 建立行政事业单位国有专项资产数据库：行政事业单位国有专项资产数据库的建立对应于国有专项资产管理相关信息的采集和整理过程。该数据库将涵盖行政事业单位中与国有专项资产管理相关的行政事业单位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、车辆信息、资产出租、出借信息、资产调配、调剂信息、国有专项资产收益信息、国有专项资产相关法律、法规、政策等信息。
(3) 构建行政事业单位国有专项资产管理系统：行政事业单位国有专项资产管理系统对应于国有专项资产管理数据库中的信息处理和分析过程。该系统将主要完成如下功能：能够允许行政事业单位完成本单位国有专项资产的核查、登记、本地管理、申报、查询、分析、统计功能；能够完成各个行政事业单位国有专项资产的汇集、审核等功能；能够允许行政事业单位国有专项资产主管单位完成国有专项资产申报数据的接收、复核、管理、查询、汇总、统计、分析等功能；能够基于行政事业单位国有专项资产数据，完成行政事业单位国有专项资产的各类汇总、智能分析功能。
(4) 经济分析和决策支持：行政事业单位国有专项资产主管单位能够通过收集和汇总各个行政事业单位国有专项资产有关数据，利用政务智能等技术进行分析研究以辅助领导决策。行政事业单位国有专项资产管理数据库的建立以及行政事业单位国有专项资产管理系统的建设和应用保证了经济分析和决策支持的顺利实现。经济分析和决策支持功能可以通过政务智能工具实现，它可以作为行政事业单位国有专项资产管理系统的子系统存在，也可以作为单独的系统构建于行政事业单位国有专项资产管理系统之上。经济分析和决策支持方面的需求主要包括：能够实时查询行政事业单位国有专项资产分布情况，即时发现和盘活资产；通过数据集中管理和定期更新，实现行政事业单位国有专项资产全方位、动态监控；通过及时调整国有资产配置并进行优化，可以提高国有专项资产的使用率，促进国有专项资产的保值增值等。
(5) 其他信息化需求：行政事业单位国有专项资产管理系统需要在切合业务需求的前提下，需要充分保证安全，从物理、网络、数据、应用系统等多个方面建立先进、稳定、可靠的安全体系，同时还应加强安全制度建设，实施安全教育和培训；根据行政事业单位用户的特点，还要求系统具有门户展现功能，满足个性化、集成、交互的功能要求，界面应尽量简单、友好，操作方便，保证可用性、易用性；该系统还需要具有很好的集成性能，以集成目前行政事业单位已经实施的软件、系统、数据库等，保护已有投资，避免投资浪费。
行政事业单位国有专项资产管理信息化建设具有非常重要的意义。首先，国有专项资产管理信息化建设能够实现行政事业单位国有专项资产的层次化和集中化管理，简化国有专项资产管理工作流程，有效提高国有专项资产管理效率，同时大大降低管理成本，减少财政开支；其次，国有专项资产管理信息化建设能够实现国有专项资产管理的阳光工程，通过管理审计和跟踪监督等，有效降低或消除行政事业单位国有专项资产管理过程中的非客观因素影响，保证国有专项资产管理的流程化、科学化、规范化，有效防止国有资产的流失；最后，通过国有专项资产管理信息化建设，能够加强国有专项资产的管理和监控，及时发现闲置或浪费国有专项资产，促进国有专项资产的调剂或调配，优化国有专项资产配置和分布，提高国有专项资产的利用率，保证国有专项资产的保值增值。因此可以说，国有专项资产管理信息化建设应该成为行政事业单位国有资产管理信息化的首要之选和应用先导。
4、如何进行行政事业单位国有专项资产管理信息化建设？
行政事业单位国有专项资产管理信息化建设应切合实际，根据地方信息化建设现状和国资管理、财政管理、分级授权等不同管理模式[6]，选择符合地方特点、满足实际需求的国有专项资产管理信息化建设方案。
行政事业单位国有专项资产的信息化建设一般要经过规划、招标、方案、研发、实施、服务等阶段。
其中：
规划阶段主要根据地方国有专项资产改革思路，制定出符合地方特色、满足实际需要的、全面细致的行政事业单位国有专项资产管理信息化建设规划，规划的跨度一般可以为年度规划或者跨度若干年。规划阶段的工作非常重要，可以说规划工作质量的优劣、规划范围的大小、规划项目的合理与否、进度安排是否恰当等都将直接影响到行政事业单位国有专项资产信息化建设顺利与否、成败与否。
招标阶段是地方行政事业单位国有专项资产主管单位根据规划项目和进度，对规划中涉及的一个或者多个项目进行招标工作，选择适当的方案提供商、系统提供商、服务提供方等进行后继的方案、研发、服务等工作。
方案阶段的主要工作是需要调研和规划项目方案撰写、提交和评审工作，该部分工作由方案提供商完成，一般要经历较长的一段时间，尤其是需求调研方面。信息化建设需要以需求为导向，以应用为主导，紧紧围绕“构建行政事业单位内部网络平台、建立行政事业单位国有专项资产数据库、构建行政事业单位国有专项资产管理系统、经济分析和决策支持以及安全、门户等其他信息化需求”，构造出符合需求、可行、合理和科学的信息化建设方案。方案的质量直接会对系统提供商、服务提供商造成影响，也将决定了系统能够按期交付、实施是否顺利、运营维护工作是否烦杂等，因此在该阶段的工作过程中，还应加强管理和监控，保证进度的同时，重点关注方案的质量。
研发阶段主要是根据系统方案，研究、开发、交付符合要求的软件或系统，提交之前有一个验收的步骤，用以保证提交的系统/软件完全符合方案中的各项要求，研发工作由系统/软件提供商完成。
实施阶段一般由系统提供商辅助完成，实施阶段包括试验环境实施和运行环境实施，在实施过程中出现的问题，应及时得到解决。
服务阶段指的是系统的运营和维护阶段，该阶段工作可以由专业的服务提供商完成，也可以委托系统提供商完成，目前采用后者较多一些，主要原因是当出现一些新的需求的时候，能够比较顺利的交接、修改、交付和实施。
5、结论
本文针对行政事业单位国有资产管理信息化这一重要的研究领域，在给出行政事业单位国有专项资产的概念和范围的基础上，结合我国行政事业单位国有专项资产管理现状、问题分析和实践案例，指出：在行政事业单位国有资产管理信息化建设中，就行政事业单位国有专项资产进行集中、统一的信息化管理应是重中之重和首要之选。本文还讨论了行政事业单位国有专项资产信息化建设的主要需求以及实施行政事业单位国有专项资产信息化建设的关键步骤。
作者简介: 孙玉冰，电子政务应用专家，理学博士，主要研究包括电子政务研究、信息安全、商业智能、客户价值分析等。
（网页编辑：小关）