高校教师薪酬制度的国际比较(上)

2005-6-21
摘  要  选择了北美、欧洲、亚洲十个在社会经济制度、教育体制等方面具有不同特点和代表性的国家(地区)进行高校教师薪酬制度的比较研究，分析了十国(地区)的高等教育与教师管理体制、现行的高校薪酬体制及其特点，以及薪酬改革的趋势，为建立新型中国高校薪酬制度提供借鉴。
关键词  高等学校  薪酬  制度  国际比较
“他山之石，可以攻玉”。研究借鉴国外高等学校薪酬制度及其在使用、稳定和集聚人才方面的经验，有助于我们在经济全球化、人才流动国际化的背景下，从国际视野的角度探索我国高校工资制度改革的思路。笔者研究的十个国家和地区是：美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国、印度、新加坡和中国香港特别行政区。
一、社会经济与高等教育发展简况
从经济社会制度角度而言，十国(地区)都实行市场经济体制。一般而言，社会经济比较发达的国家，高等教育也比较发达。
从经济发展水平角度而言，根据世界银行2004年世界发展状况报告(2004 World Development Indicators)，按照人均国民收入(GNI　per　Capita)水平划分，2002年，美、加、英、法、德、日、韩、新、香港9个发达国家(地区)，人均收入高于9076美元，为高收入(High Income)国家(地区)；印度属于低收入(Low Income)国家；中国则属于中低收入(Lower Middle Income)国家；中、印均属于发展中国家(详见表1)。在所选择的十国(地区)中，除印度、新加坡、香港外，其他7国均为世界经济合作与发展组织(OECD)成员。
从表1可计算出，十国(地区)人口占世界总人口的 28.3%，国民总收入占世界的66.8%，人均年收入为12089美元。如果扣除印度，仅占世界总人口11.4%的欧美等9国(地区)，其国民总收入占世界总收入的65.3%，人均年收入为 29374美元。
从高等教育发展水平的角度而言，美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国等7国高等教育已经普及化或基本接近普及化。新加坡、香港高等教育发展水平也较高，但不如前几个国家，印度高等教育发展水平相对较落后。中国从2002年起，高等教育进入大众化发展阶段，2002年高等教育毛入学率为15%，2003年为17%(详见表2)。
表1  2002年各国社会经济发展水平比较
国家
(地区)
人口
(百万)
国民总收入GNI
(10亿美元)
名次
人均国民年收入
(美元)
名次
收入
水平
是否OECD成员
美国
288
10207
1
35400
6
高收入
是
日本
127
4323.9
2
34010
7
高收入
是
德国
82
1876.3
3
22740
22
高收入
是
英国
59
1510.8
4
25510
13
高收入
是
法国
59
1362.1
5
22240
24
高收入
是
加拿大
31
702
8
22390
23
高收入
是
印度
1049
494.8
11
470
161
低收入
否
韩国
48
473
13
9930
53
高收入
是
香港
7
167.6
25
24690
16
高收入
否
新加坡
4
86.1
39
20690
27
高收入
否
合计
1754
21203.6
12089
世界总量
6199
31720
5120
中国
1280
1234.2
6
960
136
中低收入
否
表2  2001—2002学年10国家(地区)毛入学率和公共教育支出情况
国家
第三级教育毛入学率
公共教育支出占GDP比例
美国
81%
5.6%
加拿大
59%*
5.2%
英国
59%*
4.4%*
法国
54%*
5.8%
德国
48%
4.6%
日本
49%
3.6%
韩国
78%*
3.8%*
新加坡
3.5%*
印度
11%*
4.1%
香港
26%
4%
资料来源：联合国教科文组织UNESCO Global Education Digest　2004
注：*为2000—2001学年数据。
二、高校管理体制与教师管理制度
一个国家的高等教育体制决定了高校教师管理体制的模式与特点，而高校教师管理体制又进一步决定了高校教师的薪酬制度。十国(地区)高等教育体制各有特点，从国家对高等教育管理的权限上，大体可以分为相对集权和相对分权两种类型。法国、德国、日本、韩国、新加坡、香港等为相对集权的国家(地区)，美国、加拿大、英国、印度等为相对分权的国家。
由于教育体制的不同，以及政治、经济和历史的原因，十国(地区)教师管理体制及其管理理念有很大区别。其中比较突出的特点是，教师是否具有公务员的法律地位。为便于比较，将十国(地区)的教师管理体制划分为公务员管理体制和非公务员管理体制。法国、德国、日本、韩国等视高等教育为公共产品，国家对高等教育的干预程度较高，在人员聘用上体现出政府行为；而美国、加拿大、英国等发达市场经济国家，高等教育很大程度上被视为准公共产品，政府并不直接提供高等教育服务，教师直接由高校面向市场聘用，即实行高校自主聘用教师体制。两种教师管理体制如图1和图2所示。

两种教师管理体制的差别主要体现在教师的聘用关系和流动性，以及市场对薪酬水平的决定作用。公务员体制中，高校教师的雇主实际是政府，同公务员一样，他们的工作和收入稳定，基本属于终身聘用制。市场不直接调节教师和高校的关系，高校并不直接聘用或解聘教师。政府在制定教师薪酬水平时是整体考虑公务员在整个劳动力市场中的地位，这样使得教师的薪酬水平处在较高的水平；在高校自主聘任体制中，教师的雇主是高校，教师的流动性较高，特别是初级职务如讲师、助理教授，高校可以通过“非升即走”的政策保证一定的流动。市场可以直接调节高校与教师的关系，以及调节教师的薪酬水平。教师工会发挥集体谈判的功能，协调教师和高校的权利和义务，保护教师权益。
中国1999年以来，根据“共建、调整，合作、合并”方针进行高教管理体制的改革，初步形成了“中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府为主”的高等教育管理体制。
(一)相对集权的教师管理体制，高校教师为国家公务员
法国、德国、日本、韩国、新加坡等国高校教师为国家(或地方)公务员。这些国家高校教师执行国家(或地方)公务员薪酬制度，享受公务员工资福利待遇的相关政策，特别是在福利制度上具有许多优厚的待遇。
法国在教育体制方面是典型的集权国家，高等教育体制从拿破仑时代就以法律的形式规定了高等教育的管理权在国家，实行中央集权制。法国公务员分为国家公务员、地方公务员及医务卫生公务员三个大类，法国大学教职工属于第一大类即国家公务员。高校及其教职工执行国家公务员工资及福利基本制度。这是法国教育人事管理非常突出的一个特点，既体现了法国人对教师职业的尊崇，也体现了其传统的中央集权思想及制度的简洁化。
德国实行联邦制，在教育管理体制上，联邦政府与各州实行分工合作制。联邦政府有权通过立法(即《高等教育总纲法》)决定高等教育的基本原则、发展规划等重大问题，包括高校教师实行公务员工资制度。教育主权在各州和直辖市，地方各级政府是举办各级各类学校教育的主体，代表国家对各级各类学校教育实施监督和督导。德国高校实行的是国家公务员制度，高校教师的工资标准由国家法律统一制定，并由州政府统一发放。德国《公务员法》、《公务员薪奉法》、《高等教育总法》及各州的《高等教育法》对高校教师的工资和福利待遇作了明确规定。
日本各级各类学校从管理体制和性质上来说，分为国立、公立和私立三类。教师的身份也因所在学校的不同而各异。日本的《教育公务员特例法》规定，国立学校的教师属于国家公务员，公立学校的教师属于地方公务员，而私立学校的教师则属于自由职业者，三者工资管理体制也各不相同。国立高校的教师和国家机构一般行政人员、国立研究机构的研究人员、国立医院的医疗人员执行国家公务员工资制度。日本高校实行公务员制度多年，根据日本《国立大学法人法》，国立大学的法人化改革于今年4月起实施，高校教师将要脱离国家或地方公务员体系，成为自由职业者。
韩国的高校分为国公立和私立两类。国公立学校的教师视为公务员，执行公务员的法规和工资制度，私立学校教师的工资按规定须维持在不低于国公立学校教师的工资水平。涉及韩国教师工资制度和教师退休后社会保障的主要法规有《公务员报酬规定》、《关于公务员津贴等的有关规定》和《公务员年金法》。其中《公务员报酬规定》是根据《国家公务员法》、《外务公务员法》、《警察公务员法》、《军人报酬法》和《教育公务员法》等有关法律而设立，对各类公务员的报酬进行规定的法规。
新加坡高校教师是国家公务员队伍的重要组成部分，公务员为终身职业，享受丰厚的薪金与福利待遇。新加坡公务员薪酬体系比较复杂，但都通过议会立法得以保障。公务员的工资体系和一般的工商企业职员的工资体系基本一样，是在《就业法》、《工业关系法》和《公积金法》的指导下，建立工资体系。同时，每年根据国家工资理事会(National Wages Council， NWC)的年度调薪建议，决定工资变动。
(二)相对分权的教师管理体制，高校教师为自由职业者
美国、加拿大、英国等国是典型的高等教育体制分权国家。美国宪法第十修正案规定，“教育权属于各州政府和人民”。联邦政府通过政治的、法律的、经济的、信息技术的手段来影响高等教育的发展。联邦政府虽设有教育部，其职能主要还是向大学提供科研项目及经费、为大学生提供贷款服务和向全国提供教育信息服务等。加拿大宪法规定，教育事业由省政府负责，联邦政府基本没有直接管理教育的职能，不设教育部，联邦政府通过向高校提供科研经费、设立奖学金、贷学金以及提供教育信息服务等支持和影响高等教育。英国《教学与高等教育法案》、《继续与高等教育法案》等法律规定了政府及有关教育机构的权利、义务和权限。英国设有教育与就业部，但只负责英格兰地区的教育与培训政策，威尔士和北爱尔兰的教育由两地区有关机构负责。具有特色的是，英国高等教育拨款委员会负责管理和分配政府的高等教育经费。
总体而言，美国、加拿大、英国的高校教师具有自由职业者的特点，由地方政府或高校自行决定教师工资制度。其中公立学校与私立学校又有不同的特点。公立大学教师的工资管理体制大体有两种体制模式：一种是地方政府(州或省)及其高等教育管理机构通过立法、下达经费预算、制定工资标准、规定教职员工社会保障福利待遇政策等渠道和措施，进行高校薪酬制度的宏观管理和政策指导，高校在具体实施教职员工聘任和确定薪酬政策方面具有自主权。比较有代表性的是美国的不少州立大学，如全美两个最大的州立大学系统——加利福尼亚州立大学和纽约州立大学。另一种是集体谈判制度，即两方利益团体的协商机制，主要是大学的各级各类工会代表某一类教职员工与政府或校方进行聘用和工资待遇的集体谈判。加拿大的大学普遍采取这种模式。
对于私立大学，主要模式是校方与教师个人之间的合约 (合同)制。私立大学在教学研究水平、教育质量、社会声望乃至经费来源等方面总体上优于公立大学，教师的工资待遇也比较高，福利制度很有特色。这些学校教师的劳动报酬与劳动力市场的价位水平联系更加紧密，实行的是市场化的薪酬战略。
印度比较特殊，高校教师身份介于公务员和事业人员之间，中央直属大专院校教师执行国家大学拨款委员会参照中央机构公务员工资标准制定的实施细则。
作者：教育部人事司劳动工资处　赵丹龄　清华大学　张岩峰　中国人民大学　汪雯 来源：《中国高教研究》2004年增刊
责任编辑：李星海
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