日本公立大学人事制度改革及启示

2005-12-8
日本大学的体制大体上可以分为三类：国立大学，相当于中国的教育部直属院校，即由国家直接投资和管理的大学，如东京大学、京都大学等；公立大学，相当于中国的地方院校，即由地方自治体出资管理的大学，如大阪市立大学、横滨市立大学、青森公立大学等。私立大学，主要由个人或财团法人出资建设并管理的大学，如早稻田大学、庆应大学等。
几年前，日本公立大学协会成立了“法人化特别专业委员会”，对全国的公立大学人事制度进行调查和研讨，于2004年3月发表了“公立大学新的、理想的人事制度”的研究报告。同时，秋田国际教养大学(公立)以地方独立行政法人的形式率先对该校的人事制度进行改革。2005年初，东京都立大学、大阪府立大学等6所公立大学也拉开了人事制度改革的序幕。
一、日本公立大学人事制度的改革
此次人事制度改革的关键是公立大学从传统的非法人化向法人化转变，教职员从公务员转变成非公务员，即大学的教员和职员在人事制度改革之后，不再属于地方公务员系列，他们的权力和义务也不再受《公务员法》和《教育公务员特例法》的保护和监督，而是全面适应国家的《劳动基准法》。这一改革标志着公立大学将在人员采用、解雇、待遇、福利等诸多方面将发生深刻的变化。
1．公立大学人事制度改革与教员
日本传统的公立大学人事制度重视教师的经验和连续在某一单位工作的年数。人事制度改革后，将向重视教师的业绩和教学研究成果方面转换，并建立起定期的教师业绩评价制度。为了确保人事制度改革的成功，对教师的评价必须坚持评价结果的透明、公开、公示，以及构建评价与评价结果的处理的联动机制。对于正式雇佣的教授、副教授、讲师、助教在规定的任期届满时，慎重、全面地讨论和评价他们在各自职务职域中的努力程度、研究成果和业绩，同时核实本人的申报和要求，然后决定是否再次任用、晋升和留任。
教师的待遇和劳动条件是由职种职级、职务职域以及雇用形态等综合因素决定的。改革后，从教师方面看，他们可以根据自己的愿望选择待遇和劳动条件，在校内或校外可以参加任何一种职种职级的招聘和自由调换工作，职种职级和雇佣形态的自由选择实质上就是待遇和劳动条件的选择。教师的自由选择是以本人的愿望和能力为基础的自发性的自我申报，是大学“自由与自己责任”原则所决定的。
从大学组织来看，教员的采用、再任、升迁、留任的审查不仅要考虑年龄和经历，更要考虑成果、业绩和过程的平衡，评价必须是综合性。比如，教学活动上，根据讲课内容、研究指导内容的质量，本科生和研究生的满意度。研究活动上，根据学会报告、研究论文、研究书籍的内容、水平、质量。在大学行政上，在校内负责的各种职位的工作质量和贡献度。在社会活动中，则根据在校外对社会的贡献度。在业绩的评价过程中，特别注意的是不少集团教学活动、大型的研究课题是团队的努力的结果，无法还原到个人。另外，教育和研究性质决定了不少业绩很难一下子显现出来或被量化，因此，在评价中应避免机械主义。
对于教师人事的评价需委托由校内外相当数量成员组成的“教员人事评价委员会”来进行，并坚持以下三个原则；
评价标准和评价结果公开原则——有关评价的信息(包括：评价标准、评价手续、评价结果)在不侵害教师隐私权的范围内，对本人和校内外公开。信息公开是保障评价的公正和可信性的基本条件。
参加型的相互评价原则——评价应以多方面、多角度的参加为基础。对于所有的职种职级的评价都要参考自我评价、同僚教员的评价、院长和系主任的评价。关于教学的评价特别应当参考本科生和研究生对其教学和研究指导的评价。关于研究活动的评价还要参考校外同行组成的评价委员会的意见。综合多方面的主观评价会使人事评价更接近于客观。
本人和周围人认可和满意原则——为了提高对评价的满意度，评价方和被评价方要进行面谈和交流，实行评价组织方的评价与被评价教员方的自我评价的对话和调整，达到相互意见的疏通。在教师人事的评价中，建立处理各种抱怨和不满、允许不同意见的申诉制度是不可欠缺的。良好的教师人事的评价机制应是评价方、被评价方、周围人认同和满意的评价。
公立大学人事制度改革全面采用年俸制，工资的差别与各职种职级的业务完成度和雇用形态相关联，传统的重视年龄和经历的划一工资制将基本被取消，津贴的数额根据教师的教学研究的质量而定，比如，本科教学和研究生教学有所区别、听讲人数、担当课程的人数、课题级别和完成的质量等。当然，年龄和经历在职种职级的工资差额中有所体现，这说明年俸制重视一年中教育与研究的成果，但也不能无视基本生活费、劳动力再生产费。
2．公立大学人事制度改革与职员
公立大学法人化后，利益受损最大的是职员，因为教师从公务员转变成非公务员后，在工资、福利等整体条件方面并未发生太大的变化，因此教师群体的波动不会太大。而职员的处境则不同，改革后，他们不但成为大学的配属，同时又从原来地位较高的公务员迅速变成了非公务员，这种变化是剧烈的。但是，要想成为有竞争力的大学，构建有效的经营事务体制是非常重要的，必须形成具有很高的专业意识(即有与未来公立大学共命运、与教师共协力，具有奉献精神)的职员阵容。
公立大学的改革首先确定哪些事务性工作是必不可少的，对职员的质量和数量进行详细的研讨，重新认识各类职员的作用，制定所需人员的计划，并对所有职员进行必要的职务分析，对具有大学运营计划和开发能力的职员、担任日常公务的职员、非正式职员和编外人员进行整理和位置的配置。为了促进每个职员主体能力的开发和业务的发展，最大限度地灵活使用人力资源，使大学组织的机能高效，实行以能力等级制度为基础的任用制和工资制，代替原有的出勤评定制度，引入能力评价和业绩评价的新的评价体系。
能力评价——职务完成能力的发挥度是能力评价的参照基准。将职务工资和职务能力工资分开，能有效促进职员主体能力的发挥和潜在能力开发，同时，也是其定级和任免的重要参考资料。
业绩评价——用目标管理的手段评价业绩，职员业绩评价根据绝对评价、相对评价和目标达成度，以及管理会计的评价等的综合指标。职员需明确地认识组织目标，须完成的主要业务，人事管理者根据酌量要素决定工资中可加减部分，其中，业绩津贴是工作业绩的反映。
二、日本公立大学人事制度改革给我们的启示
日本公立大学的人事制度改革能给我们一些启示，从中也许能看到中国地方高校未来的改革趋势。
启示一：创造自由、自主和自律的校园环境是增强大学竞争力的重要条件
日本公立大学人事制度改革的核心是使大学具有了行政法人地位，具有了法人的独立人格，扩大了学校的自主权和裁量权，法人化有利于调动大学管理层、科研教学层、行政层的积极性和创造性，并且能敏锐地应对国家和社会对大学市场的需求变化。教师实行“自由工作时间制”的同时导入了“裁量劳动制”，使教员的工作状态更加自由、自主和更具有弹性，大学的教学与科研是一种“非定型”的创造性劳动，依靠、信赖教师的“自由与自己负责”的理念，为大学创造出自由、自主、自律的和谐环境，这是大学创造性人才聚集、创造性产品产出的重要土壤。大学创造性人才和产品的增加，将大大提升学校的声誉和竞争能力。
启示二：现代大学不但需要优良的师资队伍，更需要优良的经理人阶层
大学需要经营这是日本公立大学人事制度改革的重要理念，大学经营并不意味着乱收费，而是把大学作为一个产业来经营，综合地利用大学的各种资源，使大学机体高效和灵活运转，同时适应国际和国内人才市场的需求，及时调整人才培养结构，减少人才培养中的浪费和盲目性，增强国家和地方的综合教育效益。改革中，部分公立大学邀请民间企业中具有经营管理经验的人士参加大学的运营执行部，以增强大学的经营水平。国立大学的改革方案甚至提出，“大学校长应一半是教育研究家，一半是经营大学的专门家”。
良好的大学经营带来的效益是综合性的，它将全面提升大学教学科研的保障能力，改善教师、职员和学生的生活和福利待遇，增强大学的凝聚力。
启示三：大学是一个特殊的社会综合的有机体，大学人事制度的改革应当是领导层、行政层、教学科研层的综合性改革
日本公立大学的人事制度改革是以法人化为特点的综合性改革。2003年5月北京大学也曾出台《北京大学教师聘任和晋级制度改革方案 (征求意见稿)》，提出：教员实行聘任制度和分级流动制；学科实行“末位淘汰制”；在招聘和晋升中引入外部竞争机制；原则上不直接从本院系应届毕业生中招聘新教员；对教师执行分类管理；招聘和晋升引入“教授会评议制”等(张维迎《关于〈北京大学教师聘任和晋级制度改革方案>及第二次征求意见稿的说明》)，试图对北京大学的人事制度进行改革，但该方案最终受到很大的阻力。
与日本公立大学的人事制度改革方案相比，北京大学的人事制度进行改革方案有二大缺陷。一是教学和科研是高度创造性的劳动，对教师和科研人员的严格管理不能等同于企业对工人的管理，因此，不宜实行‘目标管理’，而应当实行人性化、灵活的业绩管理，业绩管理的前提又是为教师和科研人员创设出一个民主、自由、自主、宽松、和谐的校园环境，它是创造性高端知识产品产出的土壤。二是近年来，备受社会关注的“中国大学排名榜”中，声誉、学术资源、学术成果、学生情况、教师资源、物质资源等6项指标中有5项与教师和科研人员有关(“2003中国教育排行榜’杨东年主编(中国教育蓝皮书》P340)，因此使一些大学的领导层陷入一种误区，认为只要加强对教师严格管理就能提升大学的排名和竞争力。其实不然，大学是一个特殊的社会综合有机体，高端的知识产品的产出确实是由教师和科研人员承担和完成的，但同时它又是大学经营、行政、教学科研辅助等综合力量的体现。因此，日本公立大学的人事制度改革重视大学综合性的改革，而不是以教师为改革对象的单项突进。北大的改革方案存在—种拔苗助长的现象，会使宝贵的教学科研人才外流。
启示四：大学的人事评价应当遵循公开、参与、认可满意的三原则，加强评价者与被评价者的互动
目前，中国地方院校的改革中，也增添教师人事评价的内容，主要是学生和专家组(以退休教师为主)对教师的讲课进行评价，并将这种评价数量化，作为教师考核的重要依据。对教师的访谈调查表明；这种评价方式存在着两个最主要的问题；一是评价缺乏多方面、多角度的参与。以北京工业大学为例，该人事评价系统中缺少院长、系主任对教师的评价、特别是缺少教师的自我评价和校内外同行组成的评价委员会的评价。因此出现了外行评介内行。由离退休老教师组成的专家组年纪过大、知识陈旧，评价效果并不理想。另外，教师的自我评价是尊重教师创造性劳动、尊重教师的自主意识和自我陈述权的表现，缺少教师的自我评价是一种不完善的评价体系。二是对教师的人事评价常常采用一种背对背的方式，缺少评价方和被评价方的对话与沟通，评价的结果很难得到被评价者的认同和满意。实际上，单项无反馈的业绩评价，结果常常与初衷相反，造成教员职员不满情绪的积压，士气的锐减和优秀人才的外流。因此，日本公立大学的人事制度改革的教师评价体系中提出的“评价标准和评价结果公开原则”、“参加型的相互评价原则”、“本人和周围人认可和满意原则”值得我们借鉴。同时，应建立一种渠道，使教师对人事评价的抱怨和不满得以宣泄。
启示五：创设科学的岗位津贴制，改变传统的以年龄、职历、职务为核心的工资体系，鼓励业绩突出者脱颖而出
日本公立大学的人事制度改革重要特色之一是基本废止了原有的工资制度，在充分考虑到教师的基本生活费、劳动力再生产费的基础上，积极引入“年俸制”，建立业绩津贴。改革一方面扩大教师的自由、自主、自己责任的范围，另一方面用业绩考核和业绩津贴来管理教师这种“非定型”职种，以提高教师的研究水平、教学质量和大学的整体竞争能力。业绩与工资联动是国际上高水平大学改革的基本趋势。目前，部分中国的地方高校顺应这种趋势，设立了类似于日本的“业绩津贴”的“岗位津贴”，今后，全面推进大学人事制度改革中“业绩津贴制度”势在必行。在已经实施岗位津贴的大学中应进一步探讨业绩津贴的透明和科学性。据调查，许多学校的岗位津贴仍采用传统的学历、职称、职务、工作年限等指标，与基本工资的指标差异不大，无法反映出教师的工作态度、工作数量和质量、以及教学科研的业绩成果。因此业绩激励的效果并不明显。
作者：张荆 北京工业大学人力资源研究中心执行主任、博士 来源：《中国高等教育》2005年第15、16期
责任编辑：李星海