国外廉政建设的主要做法与启示（之四）

——国外廉政建设的若干启示
国外在治理腐败问题的有益探索，带有其明确的政治、经济、文化和社会痕迹，中国有自己特殊的政治制度、经济基础、社会条件、文化背景，我们决不能盲目地照搬照抄。尽管如此，国外在探索治理腐败中的一些带有共性的做法，也给我们带来一些启示。
（一）管住公共权力，加强权力监督制约
执政意味着权力，权力潜伏着腐败。古今中外的历史都证明，权力是一把双刃剑，一面具有激励性，一面具有腐蚀性。有的政党一旦权力在握，便精神振奋，为国为民，大显身手，这便是权力的激励性作用；而有的政党一旦大权在握，便以权谋私，为非作歹，乃至祸国殃民，这便是权力的腐蚀性作用。政党政治运作中产生腐败行为给政党带来的风险在于，这种现象不但使政党日趋脱离群众，其信誉下降，而且还会造成政党政治生命的完结。那些长期执政的政党在运行中走向腐败的表现在于，没有找到管住权力的科学机制，陷人金钱和权力的泥潭中而不能自拔。防范和化解因腐败而造成的严重风险，就必须管住权力，有效遏止权力的腐蚀性。无论采取什么样的制度，管住公共权力，加强权力监督制约，是其共性所在。
长期执政的政党能不能防止政党、金钱和权力三者不受限制的结合，避免政治腐败现象的泛滥？新加坡、瑞典等国建立的一套反对腐败的机制，给了我们一个肯定的答案。新加坡、瑞典都名列世界上最廉洁的国家，其执政党很少卷人腐败。它们的探索有三条成功经验：一是建立现代文官制度和公共舆论、新闻传播媒介对政党的有效监督制度。新加坡规定的事务类公务员选拔任用的五条标准中，以权谋私、脱离群众、办事拖拉的公务员随时都会被开除。二是从国家立法建立起民众监督政党和国家公务人员的制度和渠道。新加坡有五个官方监督机构：国家公共服务管理委员会、总理公署的申诉组、总理公署的反贪污贿赂调查局、国家的法制部门、公共安全和治安部门。还为民间创造了四条监督渠道：设立中央投诉局直接受理民众的任何投诉；选区的选民直接向议员提出意见；新闻舆论可以随时批评任何官方和社会问题，凡被披露和报道的事和人，有关方面必须公开答复；监督党和政府的官员成为民众的一项经常性工作。瑞典制定有完备的政党法，对政党的一切活动，包括资金的来源等都有规定。瑞典不允许政党向社会募集资金，一律采取财政补贴制度，而且还有一定选票数量的限制。三是执政党与群众保持着密切的联系。新加坡人民行动党中央党部办公地点十分简陋，至今还设在一个出租屋里，所占面积不足300平方米，连扫地、剪草的事情全部都由党员轮流做义工。只有8名中央党部职员的人民行动党支撑了38年的长期执政，“许多国外政党代表团对此表示惊讶和很不理解”口其实，干部和党员“都是在没有任何报酬的情况下，以奉献志愿的精神为基层社区服务的”。瑞典社会民主党接待外宾的地方通常只能在工会的休养所，“没有围墙，没有警卫，服务员也很少。就连首相卡尔松（执政党的领袖）经常休养的地方不过20平方米”。在这样的制度环境和党群氛围中，长期执政的人民行动党和瑞典社会党始终“保持着富而不奢、平等待人和社会公正的形象”。
正是基于对上述基本规律的认识，根据党所处的新的政治社会生态，以胡锦涛同志为总书记的党中央在全球化和市场化条件下继续推动中国现代化建设，反复强调“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，提出要把党建设“成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”。共产党在执政理论和实践中牢牢抓住党群关系这个核心，反复追问“靠谁执政、为谁执政、如何执政”，从共产党执政行为的创新中追求科学执政的境界，进而回答了权力要受到监督制约的命题。一方面，中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确回答了权力要受到监督制约的客观规律。另一方面，通过发布《中国的民主政治建设》白皮书，再次回应发展社会主义民主对权力监督制约中的基础作用。
如何寻找对权力的监督制约，一直是中国共产党在加强制度反腐过程中探索的一个重大现实问题。从1986年开始酝酿，历经五届人大、20年的坎坷、罕见的“四读”，最终出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）由全国人大正式通过，将于2007年1月1日实施。《监督法》在规定人大常委会听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告的同时，规定了人大常委会对预决算的审议、检查法律法规实施、规范性文件的备案审查、直选案的发起、特定问题调查、撤职等监督权力的行使，以及相关操作规则。透过《监督法》的出台，可以预见各级人大日渐走出“橡皮图章”的舆论阴影，逐步向国家根本权力机关的回归。中国共产党作为执政党正逐步转变既往的党政不分、以党代政的权力模式，向提纲挚领的政治性领导转变。在权力运行与监督的现实中，执政党如何处理与立法、行政、司法等国家权力的关系，有效实施对公共权力的监督制约，将成为加强制度反腐败的新课题。
（二）实施“阳光”法案，推行政府透明制度
“阳光”法案是国外对政府官员监督措施的一种形象用语。“阳光”法案的主要内容是规定政府和官员的公务活动及个人活动都要公开，如合同签订的实情公开、土地信托公开、竞选资金公开、政府官员财产和收入公开等。政府官员财产申报是“阳光行动”的重要内容，也是目前国外普遍实行的一种监督制度，而且日趋法制化。有的国家将财产申报的规定包含在综合的廉政法规中，如美国的《政府道德法》，加拿大的《利益冲突法》，新加坡的《防止贪污法》，韩国的《公职人员道德法》等；有的是专门立法，如墨西哥的《公务员财产登记法》，泰国的《国家公职人员财产与债务申报国家法》等。目前财产申报制度为越来越多的国家所采用，成为预防和克服腐败行为的一项世界性举措。
为了更有效地监督政府及其公务员，国外广泛推行政府“透明”制度，就是要求政府活动公开化，办事具有透明度，便于社会进行监督。“透明”制度是及时揭露腐败和防止腐败的良剂。“透明”制度主要包括：一是政府向国会报告制度。每年政府必须向国会（议会）报告行政工作、财政收支状况及国内外贸易情况等。国家税收比例、银行利率调幅、国债发行数额都要提交国会讨论。国会经常举行听证会，对政府活动进行质询、讨论或批评。二是政府办事公开制度。每个政府部门都要向公众敞开大门，公开办事内容、办事程序、办事结果，简便办事环节。三是文件公开制度。全部官方文件，除少数涉及外交、国防机密的以外，一律向公众开放。芬兰规定，官员的工资收人、纳税情况、对官员的起诉、裁决的全部文件，一律公开，公民和新闻机构有权向行政机关或司法部门调阅。四是服务承诺制度。政府各部门向公众承诺服务的态度、效率、质量等。1991年英国政府在全国推行社会服务承诺制，要求政府所有公共部门都要实行服务承诺，公开服务标准，工作人员佩戴名卡上岗，公开征求服务对象的意见，及时纠正工作中的差错。
建立“阳光”法案，推行政府透明制度的目的，在于通过权力运行的公开化和透明化，建立对人民负责的有限权责政府。政府的权力和责任应当对称，有多大权力，就负多大责任。在市场经济条件下，政府应该成为规则的制定者、社会矛盾的调解者，以及市场与社会的服务者，而不应该包揽所有的社会事务。行政体制改革的重要目标，就是要让政府从不该管的事务中退出来，权力止于其所能承担责任的边界，将边界之外的处置权交还给能够自理的市场和社会。唯此，才能顺应客观规律，调动社会各方面的积极因素，使社会的运行更加活跃、更有效率、更趋良险。不仅如此，只有当权力收缩到它能够“管好”的范围内，掌握权力的人才能真正对自己的职权负责，整个政府体制的运行也才能真正做到政令畅通、有法必依、违法必究。
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实施“阳光”法案，推行政府透明制度，已经成为中国共产党的共识。这种共识在最近党的文件和政府的工作报告中得到充分体现。通过民主和法治的手段来制衡政府权力，防范和遏制腐败，已经成为廉政建设的一个必然选择。在政府的权限内，对社会公共事务的处理应该遵循公开、透明的程序。在不同权职之间应该有明确的权责界定。一个部门的权力延伸到哪里，责任就应该到哪里；责任之不能及，权力亦不能及，不能搞从上到下权位高者“通吃”。一旦出事，相关部门的官员即成为第一责任人，被追究读职罪，而不能上下左右推卸责任。这种权责对应的追究制不应该局限在政府内部，还应该与人大、政协、司法、媒体等异体问责形式有机结合，使政府行为受到全社会的监督。要使官员人尽其责，还可以借鉴香港、新加坡多年来行之有效的文官制度，将政务官、公务员区别开来。使国家公务员成为技术官僚，超脱于政党之外，专门负责社会的公共事务管理。其升迁、报酬只由行政绩效决定，不受权力交接、官场人脉等政治因素影响。
按照“阳光、透明”的原则，加强政府体制改革，是一项艰巨的系统工程，也是社会主义市场经济条件下转换政府职能的题中应有之义。有人担心政府权力从一些领域退出后，可能影响社会稳定，其实大谬不然。与其包揽一切，吃尽辛苦却不讨好，不如只抓自己能够管好的事情。政府包袱轻了，轻装上阵，行政效率才能提高，政府寻租的空间才能逐步减少，政府权力的行为边界才能得到进一步廓清，政府“不作为、乱作为”的问题才能得到有效解决。在民主法治的规制下，权责政府对应的改革不但不会动摇执政党的地位，反而会大大改善其清正廉洁高效的形象，强化其执政地位。
（三）坚持党管舆论，谨慎尝试新闻监督
报刊、广播、电影、电视、互联网等形式，是当代社会的信息传播体系，被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四种权力”。普遍重视新闻舆论在廉政建设中的积极作用，是国外政党治理腐败的共同经验。尽管新闻舆论监督在国外治理腐败中收到良好效果，但有存在的特定经济社会和文化环境。我们在高度重视舆论监督作用的同时，在坚持党管舆论的前提下，可以谨慎尝试新闻舆论监督。
实践证明，舆论是一柄双刃剑。它既能通过制约权力来保护民权民利、提升政府的执政能力，也可能被某些个人或某种势力所利用，作为颠覆政权和制度的工具。因此，从执政党的角度而言，控制言论尺度确实能避免舆论对政权和制度的一时冲击。但也要看到问题的另一个方面，控制言论也堵塞了自下而上进行监督的通道，而且是现行体制下进行这种监督的有效通道。这种堵塞很可能使公共权力越来越不被制约，甚至被滥用，为腐败分子的私利“保驾护航”，从而使“权为民所用”沦为空话。如此，求一时偏安的代价，可能就是动摇百年之基。实现舆论监督，同时也能限制不负责任、不能自律的舆论机构。对舆论既不能放任自流，更不能因噎废食，应该在合理规制下充分发挥舆论监督的积极作用。
一般情况下，新闻舆论发挥有效监督作用是有一定的条件的：一是新闻的独立原则和自由原则。在西方国家，新闻出版部门是独立的实体，具有经营管理的自主权，自我发展，自负盈亏。这种独立性使其能够不受政治干扰和政府制约，而依照新闻法进行独立活动，从而敢于揭露社会矛盾，揭露官场丑恶和腐败现象。二是新闻的客观性和时效性。新闻的重要特点就是客观地反映、揭露社会中发生的典型人物和事件，对其进行如实报道、评述，包括对政府的批评和对官员腐败行为的暴露。新闻又讲求时间性，新闻记者凭借职业的敏锐，及时捕捉各种信息，对正在进行的腐败行为的曝光，可以迫使腐败者中止不正当行为。三是新闻记者的敬业精神和勇敢精神。国外新闻工作者中不乏敢于冒险、敢于碰硬的优秀分子，他们有强烈的敬业精神、职业道德和大无畏勇气，他们对热点问题拼命挖掘、穷追不舍，甚至冒着生命危险去寻找线索和进行曝光。四是保障新闻报道的权利。新闻记者的采访权、报道权、批评权受到法律保护。资本主义国家的议会、政府、法院为表现民主、公正、公开的姿态，允许新闻界自由采访和报道，新闻记者可以自由出入除军事禁区之外的任何国家机关，可以采访那里的任何人员。
很显然我国目前还不完全具备上述条件，但可以考虑在坚持党管舆论的前提下，界定新闻舆论监督的行为边界，谨慎尝试新闻舆论监督。在市场经济发育和发展成熟、进人发达国家发展阶段、人们生活已经十分富裕的格局下，精神生活的享受已经成为居民的重要消费组成部分，新闻自由十分重要。在二元结构转型和经济体制转型过程中，要一个发挥什么样功能的新闻体系，是需要慎重对待的一个重大问题。如果在一个文化和民主素质还与发达国家有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于在政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分，也是积极推动舆论对权力监督的现实需要。
党要领导、规范、引导新闻舆论界，努力转变党对新闻的领导方式，使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性、建设繁荣富强的国家服务，为形成一个良好秩序、讲求信用、尊老扶幼、扶正压邪、民族团结、解困济贫、善于学习、创业奋斗、勤奋工作、家庭和睦、尊师重教的社会服务。同时，依法对新闻舆论进行领导和监督，打击新闻腐败和造假新闻等，防止邪教、分裂组织、极端宗教、国外图谋不轨的势力等利用新闻来从事不利于社会稳定和经济发展的活动，禁止不良新闻危害青少年和社会风气等等。
通过新闻体制和宣传方式的改革，引导民众对舆论的信任感是非常必要的。因此，新闻舆论需要在党的领导下进行改革和调整：电视、广播、报纸等媒体，从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻；改变几乎全部报道政绩新闻的格局，加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为，甚至损害公共利益的监督；把形式主义的宣传、枯燥的说教，转变为群众喜闻乐见、说理感人的形式；从一些假大空新闻，转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活；从反映较慢、时滞较长的旧闻，变成反应灵敏、及时报道的新闻；学术研究“百家争鸣、百花齐放”，将在学术上研究和讨论，特别是对党和国家的大政方针、经济政策、法律法规等的研究和讨论，甚至是一些不同的意见，与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来，将学术刊物和新闻媒体区别开来、如果因为强调党的领导，而将新闻办成百姓不喜欢的新闻，则就失去党在转型时期领导和控制新闻的意义，因而就不能运用新闻舆论对公共权力机关和国家公职人员实施有效的监督，甚至结果会和目的相反。
来源：《广州市领导干部反腐倡廉教育读本》
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