史啸虎：中国乡村社区的改革与重建

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史啸虎：中国乡村社区的改革与重建
发表日期: 2008-9-30 20:02:32     出处: 作者赐稿     作者: 史啸虎     已经有898位读者读过此文

中国乡村社区的改革与重建
史啸虎
一、前言
党的十一届三中全会以后，在全国范围内普遍实行的以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制不仅使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织因农业经营制度的变化失去了依托而逐渐瘫痪。农村基层——村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。改革人民公社体制，建立起与农村经济体制相适应的新型社会管理体制，已成为农村政治和经济改革的内在要求。
在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会－－广西宜州市屏南乡果作村民委员会。这些自发组建的村民委员会自治程度较高，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，使人民公社解体后农村出现的那些无序状况得以解决。这一新生事物的出现，得到了执政党中央的高度重视和充分肯定，1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。[1]1983年颁行的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》也规定，“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”[2]之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。
但是这二十多年来，村民自治制度与承包经营制度一样似乎并没有给广大农民带去乡村社会的发展和经济的繁荣。而且在城市化的过程中，这个自治制度似乎也没有能更多地保障农民的政治和经济权益。农民对这个明文规定了自己的多项民主权力的制度也开始从当初的热情和期盼逐步向淡漠和无所谓的态度转化。这是很令人费解的。
现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。
新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、乡村治理结构建设和公共服务体制建立这三大问题。合作社问题，尤其是社区合作社问题，与本章拟探讨的村民自治问题同属于第二个问题，即乡村治理结构问题。但无论是土地制度改革还是乡村治理结构建设都与第三个问题，即所谓公共服务体制建立问题，也就是政府体制改革问题息息相关。本书第二章《土地制度面临破局》和第三章《一条腿的合作社》主要研究和分析了土地制度改革和合作社问题，而本章的主要研究对象则是乡村治理结构建设中除了合作社问题之外的另一个方面——村民自治制度改革问题。当然，也不可避免地会涉及乡村公共服务体制，即政府体制的改革问题。本章的目的是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在乡村治理建设和公共服务体制建立这两个关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。
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[1] 摘引自《农村基层民主政治建设发展的主要进程》，国家民政部网，
网址：http://www.mca.gov.cn/artical/content/WCM_YWJS/20031224145024.htm
[2] 摘引自《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七条（1983年10月12日发布），北大法律信息网转载，网址：
http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=1809
二、村民自治组织的行政化
根据1987年试行后来于1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策
、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]
由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。
这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度不仅能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，同时也能为中国的民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这20年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们实现上述目标，相反，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。
随着大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”[2]以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻底的改革之外，别无选择。
要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，《村民委员会组织法》没有正面予以回答，只是将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？还是社会自治？抑或是经济自治？
对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组织是既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一个社会组织，甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。
所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。
还有，《村民委员会组织法》第五条还规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”[3]
这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是具有赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。可是，村民委员会又并不是一级政府，它没有政权的权威和权力。实践中倘出现上述问题时，村委会只能协调和上报解决所出现问题，无权也无法履行该法授予它的这种行政管理权的。可见，《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。
综上所述，可见正是由于我们赋予了村民自治组织拥有办理公共事务的行政权力才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治组织的行政化的缺陷所在。
该法之所以会制订这种与村民自治本意相悖的规定，估计可能有如下三个原因：第一，由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。第二，因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用类似于人民公社“政社合一”式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法。一句话：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品，而是认为政府就是管理和控制，作为村委会那肯定应该按照上级政府的指令开展工作。于是，我们便通过制订该法及相关配套的政策，把这些天赋的、必须由政府办理公共事务的职责一股脑地全部推到这个村民自治组织身上了。
因此，改革村民自治制度的要害就在于要将这个自治组织的职能去行政化，即将我们于二十年前用法律授予它的办理公共事务的行政管理权再还给政府，[鉴于目前乡镇政府的改革方向没有明朗，村委会的行政权力是还给乡（镇）政府还是市（县）政府在乡镇的派出机构（乡公所）则都是另外一个议题了。可见改革必须统筹进行。] 彻底终结基于土地集体所有制的在我国实行和沿袭了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加强基层政治管制的传统。
当然，人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构，以维护这种土地制度可能给政府带来的利益。这几十年来我国政府能从大规模城市化征地过程中所获得的数以十万亿元人民币计的巨量的土地利益就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。所以，村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革（主要应大力发展社区型合作社）以及政府体制改革在内的综合性体制改革，这几项改革内容相辅相成，互相制约，缺一不可，必须统筹兼顾。
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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二条
[2] 根据1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，农民必须承担所谓“三提五统”的费用。所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育费附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。
[3] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第五条
三、政-村关系与利益主体
归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是村民自治组织行政化条件下的党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。
所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。
我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。为便于论述和分析，我们可将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。
大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本一个指导关系，一个是协助关系，表面上井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？
学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。但如再往深处分析，这一观点也不能完全解释所谓政-村关系为何会如此紧张的。
因为强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？
比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？与企业有《公司法》保护一样，村民自治也有《村民委员会组织法》保护，而且，该法比《公司法》颁行和修订得更早，按道理，这个政-村关系应该比政企关系更加好处理一些才是呀！
从这一点出发，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。
大家知道，公司等企业属于经济组织，也是一个企业法人。它有股东。它的股东以其出资为限向公司负责，而公司则以其全部资产对外承担责任，而没有任何一部法律规定它要协助哪一级政府开展工作。而我们的村民自治组织呢？我们除了在《村民委员会组织法》中约定了它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而且要它协助政府工作外，既没有说它是一个什么性质的组织，也没有说它是一个法人。它是一个经济组织吗？显然不是，因为它没有注册资金，也没有具体的经营范围，更没有股东和股权的概念。那么，它是一个行政组织吗？显然也不是，因为国家并没有将其开支纳入财政预算，也没有授予该组织工作人员以国家公务员身份。还有，它会是一个社会组织吗？显然，村民自治组织就其工作性质而言肯定是属于社会组织之一种，但我们的法律却没有确认这一点，也没有允许它以社会团体法人名义登记或注册。在这种组织性质和法律地位的双重模糊状态下，村民自治组织陷入困境也就是很自然的事情了。
但是我们还不能这么简单地下结论。因为村民自治组织与其村民之间的关系也不是那么的协调，也普遍处于紧张状态。也就是说，由于村委会性质的行政化，其所代表的政府利益与村民的利益在很多场合是不同的，有时甚至是相悖和冲突的。但是这种对于自治组织来说是很不正常的现象却在学界得到了理论上的支持。比如，有学者根据南街村和大寨等集体经济搞得比较好的村庄的实践得出研究结论，认为村民委员会，即村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。”[2]这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。
应该说，这种认为村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”的观点在我国政学两界都还是有着一定的影响和代表性的。而且，对于那些集体经济实力比较强大的村庄而言，这种观点甚至可能是对的，或者说可能是符合这类兴办有诸多集体企业、村民又在其中平均占有集体企业股权并大多是集体企业职工的村民委员会的实际的。但是，这类拥有大量集体财产的村民自治组织在我国农村只占极少数。根据一份权威性的调查报告声称，我国的集体经济已处于一种告急状态，即大约近60%的村庄年收入不到10万元，其中西部和中部地区农村集体经济年收入不到10万元的村庄分别占91.4%和75.9%。[3]在这类集体经济收入水平低到连村干部都养活不了的村庄，如果还硬要说它是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那显然是错误的。
另外，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点还是一种逻辑悖论，即如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！
村民自治组织既然不是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那么我们就应该承认，在自治组织的管理范围内就一定存在着众多的较小的权利和利益主体。而且我们还可以得出结论，即我们不能通过采取用国家的法律方式将其约定成一个行政性组织，也不能通过这个行政性组织用将其自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？
其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（指法人和自然人的权利和利益载体），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，特别是应该大量存在却始终不给它合法地位的社区型合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言就等于是它们赖以生存的生命线，其重要性要远远大于外部人为形成的所谓村庄利益共同体的利益。即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，也是一样。如果今后农用土地所有权还给农民了，那么在那些从来没有享受过集体经济多少好处的村庄，这个人为制造出来的、本来就对那些独立的利益主体的利益没有多大关系的利益共同体估计大多将会立刻轰然瓦解。
然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要用少数集体经济成功的案例人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，宣扬村集体经济的利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的以农户家庭为代表的权益主体的权益。这样做不仅易于剥夺了个体权益主体的应有权益，而且还容易压制广大的村民发展市场经济的积极性和创造性。结果，在村民自治条件下本来应该由村内各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓村利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村“三产”经济的萎缩以及“三农”问题的恶化的一个非常重要的成因。
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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二条
[2] 程为敏《关于村民自治主体性的若干思考》，《中国社会科学》2005年第3期
[3] 国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组《新农村调查——走进全国2749个村庄（上）》，《中国经济报告》2007年第3期
四、公益事业的制约因素
在村民自治组织实行去行政化改革后，村委会的办理公共事务的职能被上交给政府承接下来，而这时的村委会的主要职能就放到办理农村公益事业上了。村民委员会主要职能上这种调整和变化必将致使村民自治组织的性质发生了向其本质回归的变化。这个变化的结果也就是真正的村民民主自治。
但是问题并非这么简单。我们的《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。公益事业类别又很多，包罗万象，涉及的行业数不胜数。我们不说其他行业，就说社会服务一个行业，如将其涉及的公益事业罗列一下就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。而村庄作为一个社会的缩影，其村民的社会和经济生活必然会涉及上述这么多公益事业的各个方面。但是，村庄并非是、也不应该是一个封闭的社会系统，而且，许多公益事业都属于公共服务的范畴。
按道理，农村公益事业的这种开放性会有助于其迅速的发展，但是，这20年来我国村庄的公益事业到底办得如何呢？显然，实际情况与人们的期望值还相差甚远。人们会问：这到底是什么原因呢？导致我国农村地区的公益事业发展不起来的原因可能不少，但如果深入分析，就可发现其主要原因还在于以下三条。这就是：
一、集体所有制经济本身的制约。
作为一个村庄，一个村民自治区域，其最大的资产非土地莫属。按照我国现行法律，除国有外的所有土地都是属于集体所有，而且，集体土地所有权的行使人和管理者法律也明确是村民自治组织。[1][2] 这本来对村民自治组织而言是个天大的好事。但是，我们的法律虽然认可土地的集体所有权的行使人和管理者，但由于国家对集体所有的土地实行严格的用途管制制度[3]。根据这个土地管制制度，如果未经政府批准，集体土地的所有权行使人——村民委员会是不能对土地有任何变更用途的处置权的，更不能将土地拿到市场上去交易。就是变更土地用途，也必须是由政府来做决定，与集体土地所有权行使人无涉。
可见，所谓集体土地所有权及其行使人只是说起来好听但却毫无价值的一种法律用语。因为它其实是计划经济下的产物，在已发展了二十多年的市场经济条件下显得是那么的不公平。还有，国家迄今对集体所有的土地连一个规范的土地所有权证也不允许办理。更有讽刺意义的是，即便是村委会提供给农民个人长期使用的宅基地，也是不能办理土地使用权证书的。而且，在这块集体所有宅基地上私人建造的房屋，也叫小产权房，其使用者没有完全的产权，不准上市交易，甚至从法律上说，连出租都是不被允许的。这种法律待遇上土地资产所有权不平等就是一种法律歧视，一种社会不公，一种对农民的土地所有权及其权益的剥夺。
与国有土地所有权相比，集体土地的所有权长期受到如此不公平待遇是不符合法理的。这种情况下，村民自治组织要想使其自治范围内的所谓集体经济得到长足的发展也真难为它了。所以说，在集体所有制条件下，像南街村和大寨那样坚持走集体经济发展道路并在办理公益事业的过程中取得成功的村民委员会只能算是凤毛麟角式的偶然的特例，不具有必然的统计学上的意义。
而且，集体所有制必然会划分集体经济的利益分享范围。集体经济的利益分享一般以集体经济的涵盖范围为界限，不会也不可能允许集体的利益为除国家之外的其它利益主体所分享。（集体利益给国家无条件分享是现有制度安排下没有办法的事情）。这种集体利益的排他性会致使特定的集体经济利益主体之外的其它利益主体因害怕自身的利益受损而裹足不前，不愿意也不大方便介入该集体范围内的公益事业建设。
再者，由于土地集体所有制剥夺了农民个人的土地权益，集体利益与个人利益的相悖性又致使自治范围内的其它那些利益主体对所在地的涉及集体利益的公益事业不感兴趣。也就是说，在其它利益主体不拥有土地所有权时，这些利益主体的载体，如那些个体承包户、工商户、专业合作社以及其产权与村委会不重叠交叉的合作社或股份制企业等，都会认为所在地的所谓公益事业与其自身利益无关，而且即使投资公益事业，也会担心其所得利益能否得到必要的保障。
因此，在集体所有制条件下，一般别指望除集体经济利益主体外的其它利益主体会关心或热心办理所在地村庄的公益事业。集体所有制下的公益事业也只能依靠集体经济的力量来加以发展。实践也证明，集体经济搞得好的地方，公益事业一般也发展得较好。集体经济搞得不好的地方，公益事业也大多搞得一塌糊涂。只可惜，在我国能够在集体经济条件下让村民过上富裕生活的村庄实在太少了。
二、村民自治组织本身的法律主体地位不明的制约。
根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如机关法人、企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。但是，根据《村民委员会组织法》，这20年来我们却不知道村民自治组织的法人定位究竟是什么？当然，也没有其他任何一部法律确定过村民自治组织的法人地位。
为此，人们会问：如果村民自治组织连一个法人都不是，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？一个组织不是法人，就没有注册资产，只有流动资金帐簿。但所有公益事业都必须要核产核资，注册登记。由此可见，我国绝大部分乡村的公益事业之所以长期发育萎缩，水平低下，除了前面所说的与我们长期以来所坚持实行的集体所有制存有因果关系外，与我们的村民自治组织长期法人定位不明是不无关系的。因此，我们必须尽快在法律上确定村民自治组织的法人定位，让其在平等的基础上与其它法律主体（包括政府在内）享有平等的法律地位。
三、政府提供的公共产品严重不足。
我国长期以来实行的是用剥夺农业的方式进行工业化建设的。直到上世纪80年代中后期我国政府用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，从国家财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重也远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，农村义务教育、医疗卫生以及农村基础设施的供给不足也严重影响了农村经济的发展。比如，农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65.4%的水平。另外，迄今全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路……。[4]
一般市场经济国家,在财政占GDP30%的时候,就开始有条件由国家财政主导来提供农村公共品的开支。如今我国已经基本具有了必须的财政基础。因此，国家加大对农村各项公益事业的投入，就目前来说，不仅是天赋职责，而且还是一种还债。望各级政府千万不能忘记了这一点。
综上所述，在我国农村大部分集体经济始终难以发展起来的地区发展公益事业，必须首先改革农村不合理的生产关系，废除现有的土地集体所有制，将土地还给农民，在我国实行土地的农民个人所有制。国家可以颁行相关土地分类管理的法律以确保耕地面积和粮食战略的顺利实施，并在此前提下，允许土地等生产资料所有权而不仅仅是承包经营权进入市场流转起来，还原土地作为市场经济下生产要素的本来属性。作为返还农民土地权益的第一步，国家可以先允许农民现有的房屋宅基地的土地使用权进入市场，变农村所谓小产权房屋为商品房产权，进入市场流通。村民自治组织作为集体土地所有权行使人收取一定的土地管理费以作为自己的法定的经费来源。
将土地所有权连同土地的权益完全返还给农民。这是解放广大落后地区农村生产力，调动广大农民发展生产和关心所在地村庄公益事业发展的唯一途径。当然，我们还应该尽快修订我国的现有《民法通则》和相关法律，赋予村民自治组织以应有的符合其性质与功能的法人定位，使之成为一个法人，具有与其它法人平等的法律地位。
其次，在市场经济条件下，我国的农村不再是一个封闭的系统。因此，农村公益事业的发展也不能脱离开放的社会和经济发展的现实，自我封闭在一个村庄内。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑。我国政府还应该制订和颁行各种优惠的有关投资、税收、信贷以及土地使用等方面的政策和法规，以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民以及其它各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。
除了中央政府增大诸如农村环境保护、农村义务教育和农村公共卫生之类的全国性的公共产品外，各级政府还应该就其辖区内农村公益事业的发展，包括对各村民自治组织的财政补助和资金支持，编制专门的规划和计划，并列入各自的财政预算。
在上述几个重大的制度和政策性问题解决后，村民自治组织就有可能出色地完成法律所赋予它们的办理农村公益事业的职责。这时，村民自治组织的工作重点或叫职能也就明确了，那就是研究和制订本自治区域范围内各项公益事业的总体的长远发展规划和具体的年度项目发展计划，然后将这个发展规划和项目计划一方面报送政府进行审核和批准，以获得政府必要的财政支持和公共服务；另一方面，村民自治组织可以采取“两条腿走路”方式，根据政府颁行的相关优惠政策面向自治区域内外的所有权益主体进行招商，以动员社会的力量发展区域内各项公益事业。
办理公益事业不仅是所在地村民自治组织的职责，也是所在地所有村民的社会责任，更是各级政府责无旁贷的工作职责。政府必须帮助和支持农村的公益事业的发展。这也是公共服务型政府的天赋职责。村民自治组织去行政化后，其原来承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。对于政府而言，其办理的公共事务的主要内容就是向社会，包括农村的村民自治组织，提供它们所需的各种公共产品和公共服务。对农村公益事业发展的投资与支持就是其中重要的一环。因此，政府审批和拨款支持辖区内各个村民自治组织上报的各种自治区域公益事业发展规划和计划就成为其一项重要的工作职责。
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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。
[2] 《中华人民共和国物权法》第六十条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：
（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；
（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；
（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
[3] 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，
“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
[4] 方齐云 夏瑞林《切实加强农村公共产品供给》，《光明日报》2006年4月25日期
五、乡村社区的重建
根据1987年试行以及1998年修订后的《村民委员会组织法》，我国的村民自治组织承担了大量的原本由政府承担的办理公共事务的职能。可以说，这是“政社合一”的人民公社瓦解后留给农村的一份政治遗产。在这种情况下，我国的村委会就成为一个具有强烈行政组织色彩的半行政组织，其原本应有的自治组织的功能也被淹没在所谓“基层政权”和“行政村”的模糊概念的水面之下了。这也是村民自治制度之所以长期陷入困境的主要原因。现在是到了将这份政治遗产送入博物馆的时候了。
村民自治制度改革的一个重要内容就应该是将本来就属于政府的办理公共事务的行政权力重新交还给政府并由政府重新责无旁贷地承担起来。这也是我国政治体制改革，尤其是政府体制改革的一个重要内容。目前，我国社会和经济发展出现的一个新情况是：社会公共需求的全面增长与政府公共产品供给的严重短缺以及政府公共服务的严重缺位形成了非常鲜明的对比和巨大的反差。因此，推进政府行政管理体制改革就是要促进政府向一个敢于承担法律赋予的向社会提供公共服务和公共产品责任的服务型政府转变，而不是像以前那样推卸自己提供公共服务的责任。
谁都知道政府行政权力的回归与收缩是推进政府改革的关键。但是，在改革我国政府行政管理体制时遇到的一个重大难题是，在政府职能从社会经济各个方面布控管理，转而收缩、转变为以提供公共产品与服务为主的时候，那些被腾空出来的社会和经济领域的管理空间又将由谁来替补并担当其职呢？还有党对村民自治组织的领导又该如何体现呢？这也是村民自治制度改革必须要解决好的一个理论与实践的问题，有必要加以分析。否则这个改革也将寸步难行。
这里先谈一下所谓权力真空问题。在政府权力收缩后，农村基层的管理空间必然会得到相应的扩大。但这种管理空间的扩大并非意味着管理上会出现人们所担心的权力真空，也叫“管理空洞化”，从而影响农村社会的稳定。但是这种担心在是多余的。因为这种“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下实行计划经济的产物，在市场经济已经非常发达的今天早就不合时宜并应该将其废除掉了。在城市的单位制瓦解时，人们也曾担心在城市出现所谓“城市管理空洞化”[1]，但是随着城市社区的建设与发展，事实证明，原有的这个担心不也就逐步烟消云散了吗。？
可以说，农民自治组织办理公共事务的行政权力上交给政府就意味着我们给农村社区包括自治组织在内的各种经济和社会组织，特别是非政府组织腾出了宽广的、也是非常宝贵的生存与发展的空间。这也将给我们重新构建我国农村社区生活带来了一个千载难逢的绝好时机。
重新构建农村社区生活首先需要重建农村的自治组织体系。这是一个看起来很复杂，其实并不是毫无基础的一项工作。因为经过这20年来村民自治的长时间实践以及改革开放以来人们思想观念的变化和进步，我们已经完全具备了重建村民自治组织体系的坚实基础。只要我们认真吸取正反两方面的经验和教训，既根据国际经验又遵循我国的社会主义特色，一个崭新的符合中国特色社会主义实际的村民自治组织体系是完全可以得以重建的。
村民自治体系的重建涉及许多方面。首先是村民自治组织的法律定位。也就是要确定这个基层自治组织究竟属于哪一种法人类型。如本章第三节所述，村民自治组织究其组织性质而言应属于社会组织之一种。如果属实就应该允许该自治组织以我国四大法人中唯一一个适合社会组织登记的法人形式。国务院1998年发布的《社会团体登记管理条例》第二条说，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”就其性质和运作方式来说，村民自治组织的确很接近于并且应该是一个“非营利社会组织”。只要修订后的新村民组织法明确村民自治组织是非营利社会组织就可以按此照办，使村民自治组织成为社会团体法人。
其次，在我国这个自治组织体系还包括该自治区域内的所有其它的法人组织，如包括社区合作社在内的其它各种类型的合作经济组织、志愿者组织、非营利组织和公益事业型组织等。这些组织的服务和经营范围主要涉及农村扶贫济困、福利保障与救济、慈善与发展援助、计划生育与健康、保护妇女和儿童、环境保护、民主促进、法律援助、宗教事务、地方文化、志愿者行动、旅游迁徙咨询等社区服务以及涉及农村政治、经济、社会和文化发展的所有其它领域。可见，这些非政府组织构成了农村社区的重要组成部分，也是确定自治区域社会管理的有机组成部分。因此，这些经济和社会组织也需要有一个比较广阔的生存和发展的空间。
还有，村党组织与村民自治组织的关系也需要进行适当的调整，以确保村委会的自治性。为此，我们还应该在改革村民自治制度的同时进行一系列必要的其它制度上的配套改革。稍微概括一下，这些配套的制度改革包括：
1，   修改和重建我国的现已陈旧和落后的民法体系，即按照国际通行的大陆法系引入公法人
和私法人法律概念以及引入私法人下的社团法人和财团法人分类方式。这样便可以让我们的迄今仍无法加以适当法人定位的村民自治组织、合作社、公立或私营学校、医卫机构以及其它各种非营利组织和非政府组织均能在一个完善的国家法律体系中找到适合于它们的法定位置。
村民自治组织及其自治区域内其它经济和社会组织的法人定位是非常重要的。这不仅可以确定村民自治组织与其它非政府组织以及非政府组织之间的法律关系，也可以更好地保障村民自治组织和其它非政府组织的合法权益。
2，   村民自治组织不是一级政府，而是一种村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众
性自治组织，并且法律确定该组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。为此，建议适当地修改党章，明确村党组织比照党章中有关非公有制经济组织中党的基层组织的规定发挥领导作用。这些领导作用包括贯彻党的方针政策，引导和监督村民自治组织遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进自治组织健康发展。[4] 正如1978年3月邓小平在全国科学大会上所说的那样，“党委的领导，主要是政治上的领导”。[5] 村党组织的政治领导是村民自治组织得以更好地实行“四大”民主，实现自我管理、自我教育和自我服务的最好的政治保证。
还有，在相关法律和政策的鼓励下，我国今后的合作社，尤其是包括消费合作社、金融信贷合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等在内的社区型合作社肯定会有一个非常大的发展，而且这些合作社本身和合作社联合体的规模也会越来越大。在这些经济组织和其它民间组织内部设立执政党支部以体现和加强党的领导是一种必然的选择。因此，上述对村党组织的基本要求的调整建议并不会削弱执政党在自治区域领导作用。
3，   我们还应该由国家立法机构拟订和颁行旨在鼓励和促进各种非政府的民间组织发展的
法律和法规，以将公民应有的组织资源全部还给农民，以让农民根据其生产和生活的需要自由地选择参与各种合法社会经济组织，享有宪法规定的所有公民权利。
二战以来，各国非政府组织获得了巨大的发展。比如，1995年美国的非政府组织雇员有860
万人，经营和开支总额已经高达5000多亿美元，占GDP总额7%以上，如果加上其雇员的
社会贡献附加值，则可以占到GDP的8%-9%。2001年，世界各国的非政府组织提供的就业
岗位多达2.35亿个。另外，这些非政府的经济和社会组织还可以通过其社会号召力，扶持
弱势群体，动员社会各界参与社会发展，帮助政府解决一些社会问题，如增加对社会教育、
医疗等领域的投入，有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足，在改善政府运行机制，
提高政府工作效率，反映民众诉求方面可以起到重要的作用。[6]
随着国家颁行了《物权法》以及相关的法律和法规，城市社区已经开始涌现了以所在社区业主委员会为代表的新型生活小区自治组织。这些自治组织连同志愿者组织等其它社会服务组织一起，有效地满足了城市社区成员对社区生活各个方面的需求。在很多地方，这些非政府组织的社会影响力和号召力甚至超过了某些城区的基层街道和居民委员会，已经有效地填补了政府提供的行政管理和公共服务上的不足，并且通过它们的有效自治和服务，为其自治范围内的居民提供了一个非常美好的生产和生活环境，成为建设和谐社区的一支重要力量。以此类推，我们为何不能像对待城区业主委员会那样在广大农村地区也建设和推行这么一种宽松而自由的鼓励和促进社区组织发展的制度呢？
4，   最后，必须改革现有的土地集体所有制。可以说，在村民自治制度的所有配套制度，也
即与其密切相关的制度改革中，土地集体所有制度的改革其实是最重要的一项制度改革。可以说，如果我们不改革或废止现有的土地集体所有制度，将农民的土地权益资产化和股份化，村民自治制度的改革也就不可能出现突破性进展。
这是因为我们实行土地集体所有制并且法律又规定由村集体经济组织或村民自治组织——村民委员会来充当集体土地所有权的行使人（由于像华西和南街村那样实行村集体经济组织与村委会两块牌子一个机构的乡村极为稀少，我国绝大部分地区乡村还是由村委会行使集体土地的所有权），但是我们的所有法律却没有赋予这个集体土地的真正主人——农民以具体的可以体现其在集体土地中的具体的资产权益。在这种情况下，我们要说村民自治组织能够真正代表农民的利益是说不过去的。这就像一个企业，如果企业资产不是细分为股权并且其资产所有者也没有被明确各自在企业中所占有的股权比例，作为代表这个企业资产所有权的行使人的董事会能够说是代表了企业其他股东的权益了吗？显然这是不可能的。
因此，我们只有改革现有的土地集体所有制，将土地还给农民，实行土地的个人所有制，并在此基础上引导农民兴办各种类型的专业型合作社和社区型合作社，并通过国家赎买或有序的土地交易和租赁逐步地促进土地集中以实现土地规模化经营。在这种情况下，我国的村民自治制度才能真正做到去行政化，而村民自治组织——村民委员会也才能真正地摆脱集体土地行使人的沉重包袱，将自治重点放到如何维护和保障自治区域内已经成为土地主人的村民们的政治和经济权益以及如何履行其应有的自治职能上来。
人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，即便人民公社不存在了，我们也不可避免地要在农村的村一级设立行政性或类行政性的组织机构，以维护这种土地集体制度可能给政府带来的利益。这就是人民公社制度瓦解后为何我们要赋予村民自治组织那么多行政事务并要其协助政府开展工作的主要原因。所以，从这个意义上说，村民自治制度的改革必须是一个连同土地制度改革、合作社制度改革（主要应大力发展社区型合作社）以及政府体制改革在内的综合性体制改革。我们不能只改革其中一种制度而不兼顾其它制度的必要改革。
与城市社区相比，农村社区应该只有地域上或者说其主要居民所从事产业上的区别，而不应该有其它什么区别。这就是说，村民自治组织也应该与城市社区的自治组织一样并不应该承担什么将自治区域内居民的土地资产划到自己名下管理的重任。城市居民的动产或不动产与城市社区自治组织无关，农村居民的土地资产及其附着其上的其他资产也应该与农村社区自治组织无关。可以说，当村民自治组织不再代表所谓集体行使区域内的土地资产的所有权并让区域内所有农村居民都作为土地资产所有者身份参与农村市场经济发展时，不仅我国的农村将得到政治和经济权益上的解放，我们的村民自治组织也才能得到真正的解放。
总之，农村社区重建的关键还在于村民自治制度的改革。只要我们先决心改革现有的土地集体所有制，将土地所有权和使用权一并交还给农民，同时，真正地贯彻中央有关提高社会主义基层民主建设水平的指导思想，改革我国落后的政府行政管理体制，转变政府职能，制订与颁行促进村民自治组织和各种类型的非政府组织（NGO）的政策法规，培育适合这些经济和社会组织发展的肥沃土壤，我国的社会主义新农村建设将一定会取得成功。一个崭新的充满和谐和活力的农村社区也一定能出现在中国广袤的农村土地上。
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[1] 顾骏《社区建设：为了谁？依靠谁？》，原载《解放日报》2006年2月3日期
[2] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”
[3] 摘引自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（2005年10月11日，中共十六届五中全会通过）
[4] 《中国共产党章程》（中共第十七次代表大会部分修改，2007年10月21日通过）第五章第三十二条第三款，“非公有制经济组织中党的基层组织，贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展。”
[5] 摘引自《邓小平文选》，人民出版社1994年版，第2卷，第98页
[6] 于飞《我国非政府组织发展的对策探析》（“促进社会稳定、构建和谐社会理论研讨会”参会论文，人民网2006年7月11日期
六、政府与村委会职能的分工
在土地集体所有制改革的基础上，我国的村民自治制度必然会发生巨大而深刻的变化。我国的法律赋予了村民自治组织极大的集体财产的管理权力。说实话，在集体所有权属不清楚的情况下，这个掌握了我国涉及20亿亩耕地以及上百亿亩山林和水面的巨量集体资产的村民自治组织——村委会着实不能让政府放心。于是在集体所有制条件下，国家就不能不通过某种制度安排以图直接或间接地影响和监控着这些资产的管理。所以，赋予村民自治组织以行政权力并要求其必须协助政府工作的职能也就是必然的选择了。
但是，这种土地集体所有制下的村民自治制度也是一柄双刃剑。它既能够方便政府对土地进行监管以及征用集体土地，也给村民自治组织领导人的权力寻租和自治权力的异化从负面提供了相当程度的制度保障。而土地的真正主人——农民却是这种制度安排的唯一利益受损者。不仅如此，这种要求村民自治组织承担起行政职能的制度安排还从根本上混淆了政府与村民自治组织各自应该担负起来的管理职能，虚置和干扰了村民参与农村社区管理的民主权利。
因此，如果改革或废止现有的土地集体所有制，农民而不再是村民委员会将成为自治区域内农用土地的所有权人，我国的村民自治制度必将会发生根本性的变化。在土地资产归属其真正主人——农民而不再是所谓集体的条件下，我国的基层政府与农村自治社区必将各司其职，。前者的办理公共事务和提供公共服务的职能将大为增强，而后者则将其主要的自治职能放到解决自治区域内各项公益事业的规划与发展上。这样，长期以来困扰我们的政-村矛盾关系以及自治组织“二政府”的现状将从制度上得到根本性解决。我们也将在第一产业——农业上像工商业领域普遍实行的“政企分开”一样真正实现新的“政社分开”（政府与农村自治社区）。毫无疑问，这是一个令人期待的改革方向。
那么，在所谓“政社分开”后，政府与村民自治组织各自的管理职能将会发生那些变化呢？
我认为，在改革现有村民自治制度、将办理农村公共事务的权力重新划归政府并让政府承担起向广大农村提供公共服务的职责以后，我国的政府对乡村自治区域的管理将主要有以下四种职能方式：
1，  政府通过制定各种法律法规来协调村民自治区域内各个权益主体之间关系，并为自治组
织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。
这一项政府职能是非常重要的。根据以上论述，在政府公权力收缩后农村地区将会在村民自治组织的有效管理下涌现众多的各种非政府民间的经济和社会组织。这些组织与自治组织以及这些组织之间是不同的法律主体之间的关系，它们之间的交往也必然会牵涉到众多的法律关系问题。因此，拟订和颁行各种规范这些组织法律关系的法律法规就显得十分重要了。政府出面组织起草和发布这些法律法规责无旁贷。
2，  政府应该根据自己承担起来的那些办理农村公共事务的行政职责，制定自己管辖区域内
的各种区域性农村发展规划和计划，并按照这些规划和计划指导和审查各村民自治组织制订和上报的自治区域发展规划和项目计划。
在这方面，政府在办理农村公共事务方面至少有三个方面的主要职责，并需要不折不扣地加以履行：
一是投资和兴建区域内大型的农村和农业基础设施，包括道路、电力、饮用水、通讯线路、电视网、村庄之间的公路、大型的跨区域的水利工程以及中低产田改造等一系列涉及国家粮食战略和辖区公共利益的具体的建设工程项目。
二是向辖区内各项社会事业进行有计划的投资和财政支持，包括设计、建造和兴办基础教育学校、农村社区医院以及建立必要的能够覆盖辖区农民的合作社会保障和医疗保障体系。
三是向辖区内农民及其合作社和其它经济组织提供必要的农业公共服务，包括农业科研和技术推广、动植物重大疫病防治、农产品质量安全体系建设、农产品市场信息提供等。
在我国，由于农业具有显著的小农经济特点，这类公共事务的公益性异常强烈，由政府承担起来是责无旁贷的。在世界各经济发达国家，上述也都是各国政府所提供的公共服务的重要内容。我国政府已经意识到自身所应承担的上述职责，在这方面也已经做了大量的投资与服务性工作。比如，政府近年来开始逐步免除农村义务教育费用，正在探索建立新型的农村合作医疗体系，增加对农村和农业基础设施的投入等等。但是，由于农村现有的许多制度，如土地制度、合作社制度、村民自治制度以及城乡分割的户籍制度等存在着问题，有的是严重的生产关系不适应生产力发展的问题，致使政府的上述职能的发挥受到制约。尽管每年在上述领域都投入了数量不菲的资金，但农村面貌贫穷如故，并没有起到应有的作用，如愿调动起广大农民建设新农村的积极性。这是令人感到非常遗憾的。
3，  政府需要根据国家的文化发展规划，发起和兴办辖区各种政治和文化活动，宣传政府的
新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；政府还需要负起对村民自治组织的领导人和广大村民进行各种政治、文化和专业培训的责任，并对村民自治组织兴办的各种文化和业务培训工作和活动予以指导和财政支持。
发展社区公益性文化事业和投资村民自治区域内的公共文化设施是政府公共服务职能的一个重要组成部分。近年来，国家有关部门推出了不少包括增殖税优惠和鼓励捐赠政策在内的促进文化事业发展的政策措施，并要求各级政府设立宣传文化发展专项资金。这是很好的开端，但希望今后能将农村社区文化事业发展列为政府优惠、鼓励和捐助发展的重点。[1]
4，  政府需要负责村庄的治安和警务、扶贫济困和救灾以及发放农业补贴等工作，村民自治
组织则提供协助。另外，政府还应该制订和颁行各种保障农民工合法权益以及促进农民创业的政策与制度，提高农民的自我发展能力，为农民创造平等的就业政策环境。
在中央提出建设新农村、加大对三农的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在政府的眼前。政府为什么不珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？
在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是根据党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村二十字方针“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，[3]对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在：
1，  根据政府发布的农村区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”[2]的方式
在充分征求村民意见基础上，调查、研究和确定自治范围内的发展规划、计划和具体的发展项目及其先后次序。
研究制订这些规划、计划和发展项目应该是村民自治组织的一项最重要的职能，因为它们主要涉及自治区域内部和周边的经济和社会发展问题，与村民们的根本利益息息相关。确定这些项目的主体只能是自治范围内的村民，因此，政府可以提供一些指导性意见而不能对此类问题干预太多。现在的问题是，许多地方的农村发展规划和计划较少听取农民的意见，而缺乏土地产权的农民对这类可能会涉及其根本利益的东西并不很感兴趣。这是需要引起新农村建设倡导者们重视的。
2，  根据自身的发展需要，在其自治范围内营造一个较好的适合经济和社会公益事业发展的
投资和自然环境，或自筹资金自办或优惠招商引入社会上各种行业性和专业性企业、非政府民间组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是组建或联合组建各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等，到自治区域来投资兴办各种公益事业。
自治组织承担本社区的综合性的社会服务功能是责无旁贷的。比如，自治区域内的一些基础设施和公用设施，如村内道路修建、灌溉水渠建造与维护以及住房改建等，也只有自治组织牵头合作的方式进行效率才高而成本才低。而且一些农业生产共用设施，如大型拖拉机、联合收割机、农业仓库和农机具修理厂等则可以通过鼓励组建合作社的方式来加以添置和运作。这样，其使用成本也会更低，而使用价值则会更大。至于其它的社会公益事业，如农村教育，特别是对村民进行的各种技能培训和专业教育以及农村医疗卫生，甚至农民养老等，更是需要自治组织根据实际需要加以规划并确定具体的发展项目进行招商或组织合作社才可以取得实实在在的效果。
但是，这么做必然会要求村民自治区域内所有利益主体所有的资产的财产权都应该明确而清晰，并受到法律的严密保护。在土地实行集体所有制且村民自治组织对其代行所有权的土地没有处置和支配权时，所有在这块土地上建设的公益事业项目都面临着资产产权不明晰的可能性。这是我国广大农村地区公益事业始终发展不起来的最重要的制度原因。因此，我国农村地区公益事业的大发展还有待于土地制度的进一步改革。
3，  根据国务院2006年5月7日发布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》，村民自治
组织还要协助政府根据区域内村民的需要，向他们，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。这些社会服务包括就业指导和培训服务、社会保障和救助服务、卫生防疫服务、文化和体育服务以及社区安全服务。[2]
4，  村民自治组织也需要采取市场化方式发展自治区域内的经营性文化产业，以丰富村民的
文化生活。在这方面，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》就要求“通过民办公助、政策扶持，鼓励农民自办文化，开展各种面向农村、面向农民的文化经营活动，使农民群众成为农村文化建设的主体”。还要求“有关行政部门要简化对农村个体、私营等非公有制文化企业的登记审核程序，在土地使用、信贷、行业政策等方面，与国有文化企业享受同等待遇。鼓励社会资本在政策范围内，以各种形式兴办文化实体，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。”[3]这都是很有远见的政策措施。
政府承担办理公共事务和主要社会公益事业的职责时，其费用开支主要来源于财政收入。但是，村民自治组织并非是政府组织，当其承担起上述众多的社会服务职能时，我们就应该从制度或法律上帮助解决自治组织的必要经费来源问题。
对此，可以通过以下三个途径加以解决。一是政府给予财政补助。也就是说，政府应像最近对城市社区增大财政投入以支持社区各项社会事业那样也在农村的卫生、教育和体育等领域给村民自治组织办理这类公益事业以补助方式予一定的财政支持。二是允许村民自治组织借鉴类似于物业管理公司收取业主物业管理费的方式向自治区域内的村民按照其拥有的土地或物业面积收取一定比例的管理费。三是村民自治组织从企业或社会其它方面接受慈善捐助，以支持社区扶贫救困事业的发展。
政府按照天赋的职能在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制，村民自治组织则按照自己的职能，组建或引入各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国历来贫穷落后的广大农村重建农村社区，形成一个具有我国农村社会特点的安定、和谐、有序的现代社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？
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[1] 详见国务院办公厅转发财政部中宣部《关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》（2006年6月9日发布）
[2] 详见国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006年5月7日发布）
[3] 中共中央办公厅和国务院办公厅《关于进一步加强农村文化建设的意见》（2006年4月29日发布）
七、农村养老保险制度向何处去？
我国的农村养老保险制度起源于上世纪八十年代。那时只有江、浙、沪等地乡村进行尝试。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，要求“在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施”。[1]
但由于这个政策回避了政府在建立农村养老保险制度上所应承担的公共财政投入的责任和分额问题，加上集体补助部分大多形同虚设，致使这项千年德政没过多久就陷入了困境。这个政策出发点无疑很好，但政府不拿钱却不好。集体一块再指望不上，农民个人帐户里几乎全部是自己的储蓄及其利息，发放的养老金就来自于其储蓄的行息。这种养老保险是不可能搞好的，因为照这么做毫无保险意义，于是便在不少地方出现了每人每月养老金仅发放几角钱的令人啼笑皆非的案例。[2]
进入新世纪后，第十届全国人民代表大会第四次会议上表决通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要草案》在提出建设社会主义新农村的同时再次要求“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。”这标志着我国农村养老保险制度已再次成为举国关注的焦点，其成功与否也已经关系到中央政府的权威和信誉了。解决农民养老问题是建设新农村的一个十分重要的问题，必须在理论和实践上取得突破。
但是如何建立既符合国际通行原则、又适合我国国情的农村养老保险制度呢？目前，政学两界比较有倾向性的观点是把农民纳入国家统一的社会保障体系以示社会公正。这种代表性观点主要来自于国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设”课题组的一份题为《农村社
会养老保险制度建设的紧迫性、发展现状与政策建议》的报告，这份报告在谈到我国农村新型养老保险制度的发展方向与重点时说，“面向未来的城乡发展格局，适应未来社会发展需要，要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老制度保障制度进行根本性改革。”[3]
这种观点的出发点是好的，考虑到农村养老保险与城市养老保险的转换问题，而且也拿出了比较详尽的实施建议。其核心要点就是眼下拟设计和建立的农村社会保险基本制度是为了以后建立全国“统一的国民社会保险制度”。但是，这种观点没有考虑到农民养老保险制度与其他居民养老保险制度在缴费方式上的区别，实际操作中要么个人难以承受，要么政府负担过重，要么保费额度就只能维持在一个低水准上。但不管是哪一种结果，都会有失社会公平和公正的基本原则。在这种情况下，即使政府采用强制力加以推行，不仅社会公平和公正原则将受到挑战，今后也会遇到诸如城乡保险无法接轨之类的困境的。所以，我们应该另辟蹊径，按照国际通行原则研究和分析如何在我国建立起专门庇荫农民的合作养老保障体系，以解决农民养老的后顾之忧。
我国目前的仅仅针对城市人口的社会保障资金缺口已经非常之大，根本就没有条件覆盖占人口大多数的农民。我国的社会保险资金缺口有多大呢？现在的说法不一。有认为2万亿元人民币的，也有8万亿元缺口的说法。也有人认为这个“大缺口值”为3.7万亿。著名经济学家吴敬琏则于今年3月提及，中国社保基金大缺口为1.9万亿；《财经时报》就此进行了求证，他的数据依据于国务院体改办体改研究会、世界银行的两个研究成果。还有一个说法是，在中国，要建立一个最低水平的社会保障机制所需要的费用，保守估计要7万亿。[4] 全国社会保障基金理事会理事长项怀诚在中山大学演讲时，援引世界银行的一份研究报告指出：“在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”[5]
各方对社保资金缺口所作的估算不尽相同，但一般估计静态规模的资金缺口总额可能高达数万亿人民币，这几乎与国有资产总量相当而远远超过国有资产净量。资金缺口这么大，社会保险水平也就不可能高到哪里去。即便如此，2004年包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％，覆盖率不到世界水平的一半。[6]也就是说，连仅占全国人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用标准已经很低的社会保险。在这种情况下，政府财政连城镇人口的养老基金的拨付也捉襟见肘，还想完全依靠政府财政来覆盖亿万农民的养老问题几乎是不可能的，几十年后，也无可能。所以，那种立即把农民纳入国家社会保障体系的设想只能是一个善良的愿望而已。
还有，从国际上来说，迄今也没有任何国家的社会保障是把农民包括在内的，只是近几年有少数发达国家如北欧的社会福利国家开始尝试把社会保障覆盖到已经占总人口极少比例的农民身上，但几乎都还处于试点阶段，没有形成法律和制度。但是专门面向农民的合作养老保障体系却在许多国家早已发展成熟，有许多经验值得我们学习和参考。
按照国际通行原则，绝大多数国家的社会保障体系大多分为三块：第一块就是这个社会保障体系。这个体系也叫社会保险，其建立是靠政府财政、雇主和雇员三方按照各自国家的社会保障法律的规定和三方各自的比例共同投入资金设立起来的，具有国家强制性。
第二块是商业保险体系，也叫商业保险。由于保险公司属盈利性机构，它给投保人的保障也只局限在它的保障自己整体盈利的范围内，所以商业保险其实只能是对社会保障和合作社养老保障的一种补充，因此并非是必要的，非强制性和可选择性是其特征。
第三块就是专门面向农民的合作养老体系，也叫合作养老保险。后者是专门针对农民的，在其属性上介于前面两种保险制度之间，即既需要政府补贴，也需要合作社自筹；有一定的约束性，但却没有强制性。
为什么人们要创造出一个专门针对农民的合作社养老保险体系呢？这是由于农民（不包括农业工人）的独特的经济和社会身份决定的。就职业性质而言，农民不是雇员，也不是雇主，而是一种既是雇主也是雇员的身份，叫自雇者(self-employed)。而所谓社会保障体系则是建立在政府、雇主和雇员三方各自履行缴纳社保基金的法定义务的基础上。而且，政府财政尽管在法律上需要对社会保障资金承担监管责任，但它缴纳的部分仅占社保资金的小头（约占30%左右），其余大多是由雇主及其雇员缴纳的。这里，作为自雇者身份的农民不可能既作为雇主又作为雇员缴纳双份费用。但如让政府出大头肯定也不合理，其他社会阶层也不会同意，因为你破坏了统一的游戏规则，也不符合社会公平和公正的原则。你要农民他自己出大头也不合理，农民也不干。结果，世界各国的社会保障体系开始都没有把农民包括在内，而农民也不愿意按照这种国际通行的企业和个人缴纳大头的社保缴费原则加入社保体系。
另外，作为自雇者的农民，相互之间联系很少，没有企业那样的雇主为其缴纳应出之份额（我国农村虽然有所谓集体所有制的经济组织，但却大多名存实亡，承担不了企业为其雇员缴纳社保份额的责任），因而，完全依靠农民自己很难建立起养老保障制度，即使勉强建立起来缴费也是不足的。于是，还必须依靠政府，通过政府和农民共同努力，另辟蹊径，采用合作社方式解决农民养老问题，结果就逐步发展成为现在国际上比较普遍采用的与社会保障体系以及商业保险体系并驾齐驱的养老合作社体系了。
所以，我们最迫切需要做的还是按照国际通行原则和我国实际采用合作养老保险制度，成立区域性的农民养老保险合作社，并在此基础上最终实行全国联社。国家则对这种专门面向农民的养老保险合作社按照法定比例予以国家财政资金拨付支持。这是解决我国农民养老问题的根本途径。
农民享有合作性质的社会保障是起自二战后。那时，英国发表了《贝弗里奇报告》，拟实施普遍保障及建立福利国家。此后，西方国家公共年金制度（即社会保障制度）的覆盖范围才进一步扩大到农民。上世纪70年代后，西方国家在农村地区普遍建立了具有各自特色的农民合作年金制度。比如，德国、日本、丹麦、美国和加拿大等国分别于1957年、1971年、1977年、1990年以及1991年针对本国农民先后建立了专业性的农民合作年金制度。[7]
所谓合作年金制度，各国做法不同，但基本原则大致相同，就是农民（包括其家属）和政府各自按一定比例向某个区域性合作保险基金（该合作基金组织享受合作社免税等优惠政策，也可称之为养老保险合作社）定期缴纳一定数额的费用，存人农民个人养老帐户，待该农民达到退休年龄后按照不同方式享用该养老金（政府与个人供款总和加上经营利息）。发达国家政府与农民缴纳的费用比例一般前者是后者的一倍，即大约为65%—35%左右。比如，德国1996 年的农民养老保障总支出为60 亿马克，其中，农民缴纳的保险费为18 亿马克,联邦政府的补贴为42 亿马克，而发展中国家政府出钱的比例就相对较低些，多为一半对一半。
由此可见，否认农民养老保险制度的特殊性、期望将城镇养老保险体系与面向农民的养老保险体系这两个完全不同的体系合而为一，“建立统一的国民社会养老保险制度”的设想和观点都是很难成立的，也是无法操作的。而且，养老金缴纳方式以及个人缴纳比例的不同还必将致使所谓“建立农保可转换为城保的通道和机制”的设想成为不可能。
在农村实行与城镇居民不同的社会养老保险制度还有利于土地的集中。这里我们举一下日本的例子进行分析，因为日本的农民年金制度比较具有代表性，且的确也杜绝了农村私有土地的无限细分化的可能性。比如，日本对享有合作年金制度保障的农民，在其达到退休年龄后需要支付养老金时，合作养老基金组织还要就该农民所有的农地所有权转让问题进行磋商达成符合法律规定要求的协议后再进一步支付养老金。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民晚年生活，同时还在于促进日本比较紧张的农用土地所有权的正常转让，以保持农用土地所有者即经营者的年轻化，同时防止财产继承时造成农地的无限细分（一般而言，日本农地所有权都是父子相传，但只准许一个子女，主要是长子或长女继承土地所有权），不利于农业的长远发展。
为了弥补农民合作年金养老的不足，日本还推出了农协人身共济保险制度。这更是一种典型的合作养老保险制度。在日本，农民以市、町和村（即都道府县——相当于我国省市自治区行政区划——下面的一级行政区划，再往下就不再设立行政层次了）为单位组建农业相互救济协会。该共济协会主旨就是兴办农民人身共济保险。这种共济保险不同于社会保险，但也与商业保险有着根本区别，因为它不以盈利为目的。政府对其视同合作社，使之享有各种优惠政策和免税待遇。所以，日本农协人身共济协会发展得非常快。比如上世纪末，日本农协合作组织达4000多个，每个农协成员参加人身共济保险的项目平均将近5项，保障金额每户平均近4000万日元（约合30万美圆）。当然，日本和世界上所有实行农民年金制度的国家都是实行的土地私有制，即土地归农民个人所有。在土地集体所有制上建立农民年金制度还是有较大难度的。
在我国，土地制度是公有制，即农村土地的集体所有制，并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。土地的集体所有制使得土地的资产属性模糊化，依附其上的土地的生存权更不容易体现出它的市场价值。而且，仅仅根据土地的经营权而不是根据土地的所有权是无法从法理上判断其行使者的身份究竟是农民，抑或是农业工人。这对于今后在农民中推行合作养老制度是非常不利的。中国的情况尽管与其他国家不尽相同，但如果实行土地的农民个人所有制，体现在土地的生存权中的市场价值就可被某种方式折算转换用于缴纳养老合作基金的个人分摊费用，以给农民起到强烈的养老保障作用。但如仅仅是使用权转换，其养老价值肯定要大打折扣了。另外，我们还可以参照日本经验，建立科学而富有远见的农民养老保险体系，并在操作中采取使用权赎买或所有权补偿等方式，有利于农地所有权及其包含的经营权朝符合国家粮食战略和农业规模经营要求的方向转移和集中。
我国的城乡二元结构导致农民收入和消费水平都比较低。尽管这不是好事，但对于我们目前启动建立我国的农民合作养老制度来说反而是一个便利条件。起码，我们的启动成本比较低，政府需要动用的财力也不大，负担较轻。比如，我国农民2004年人均收入仅3587元人民币，只有城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的农村养老保险制度所需要的政府财政补贴额也是很低的。比如，目前中国农村65岁以上老人大约为6000万左右，按养老金占人均收入的三分之一 计算，每年每位65岁以上农民需给付养老金不到1200元(每月约100元)，全年需要支付养老金720亿元人民币。即使政府财政对农民合作养老基金补贴占到大头，比如60％，也只需要补贴432亿元/年，仅占2006年中国财政总支出35423亿元的1％略多点儿。所以可以说，现在建立农民合作养老体系就资金需求量而言，正逢其时。
总之，我国要彻底解决广大农民的养老保障问题必须从根本性的制度改革入手，即制订出既符合我国实际又符合国际通行原则的新的《土地法》和《合作经济组织法》，实行农地农民个人所有制，并在此基础上，鼓励和引导农民组建各种形式的购销经营型合作社和养老保障型的合作社或合作基金。政府和我们经济学界也要研究如何对上述合作社提供帮助和补贴，如何建立我国自己的农民的合作养老保障体系，以在最近的将来让我们的亿万农民也能享受到合作养老保障制度的好处。当然，这对我国政府的公共财政政策的制订和走向也会产生巨大的影响，而且也对尽快建立完善的、可以覆盖社会各个阶层民众的全国性的社会保障体系的改革规划提出了巨大的挑战。但这是实现中央建设新农村伟大目标的根本途径，我们必须往前走。
农村养老保险就是解决农村户籍人口养老问题的一种保障措施。随着我国人口老龄化的严峻形势，以及传统的家庭养老、土地保障功能的弱化，农村养老保险问题已经成为建设新农村的一件大事被提上了议事日程。胡锦涛在中共党的十七大的报告的第八项任务中说到，要“探索建立农村养老保险制度”。为此，本书希望能为我国最终建立一个既符合国际通行原则又符合中国实际的并受到广大农民欢迎的中国农村养老保险制度而进行必要的探索。
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[1] 摘引自民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，（1995年10月国务院办公厅转发）
[2] 王建威《新华调查：农村社会养老保险缘何进退维谷》，新华网2006年8月11日期，
网址：http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/11/content_4949722.htm
[3] 国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设”课题组秦中春《农村社会养老保险制度建设的紧迫性、发展现状与政策建议》，《中国经济时报》2007年4月13日期
[4] 张刚《项怀诚打理社保基金猜想》，IT社区&媒体平台网，
网址：http://home.donews.com/donews/article/4/43954.html
[5] 王伟《中国社保资金之困》，经济学家网2005年11月8日期，
网址：http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?keyno=8352
[6] 《聚焦养老金缺口：一场牵动13亿人口利益的变革》，新华网2005年1月11日期，
网址：http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-11/11/content_3764172.htm
原载《中国证券报》
[7] 李迎生《论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择》，中国社会学视野网2007年6月22日期，原载《社会学研究》2001年第五期，网址：
http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/xuejierenwu/liyingsheng/2007-06-22/2479.html
[8] 刘翠霄《中国和德国农业社会保障制度比较分析》，中国法学网，网址：
http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=282
八、城市郊区化与乡村易居化
村民自治组织的去行政化改革将给这个自治组织注入活力。但是由于我国割裂的城乡二元结构的长期副作用，广大农村地区普遍处于一种经济发展落后状态，村民自治组织及其自治范围内的大多数权益主体则处于一种相对贫困或绝对贫困的处境。在这种情况下，如果期望完全依靠这些自治组织去带领农民发展农村社区经济和各项公益事业几乎是不可能的。因此，除了国家要将农村社区的发展规划列入其财政投资计划并不断加大财政投入之外，很重要的一点是这些农村社区能够从社区外部尤其是城市地区获得更多的援助与支持。但是，农村社区又将如何获得这种来自其外部，尤其是城市地区的对其经济发展而言是至关重要的援助与支持呢？
近年来，中央政府开始陆续推行了一系列城市支援农村和工业反哺农业的政策，财政也逐年加大了对农村各项基础设施和公益事业的投资力度。这能在很大程度上逐步地改善和缓解农村的贫穷落后的局面。但这还不够，新农村的建设还需要我们改革一些相关的制度以打破目前乡村相对封闭的局面，让城-乡和乡-乡之间加强人员、物资、资金和信息等领域的交流畅通无阻起来，也让乡村社区成为人们喜爱的易居场所。要想在不远的将来实现这一目标，主要有两个途径：一是城市化，也叫乡-城迁徙；另一个则是乡村易居化，也叫城-乡迁徙。综合起来，我们用一个新词，称之为城乡互徙。
城市化说的是乡村到城市，即乡-城迁徙的居住问题。这个问题我将在另外的文章中加以论述。这里笔者拟专门论述一下城-乡迁徙，也就是本书所说的乡村易居化问题。村民自治制度的改革以及新农村建设是不能忽视在城市化的同时可能会出现的城市中产和富裕阶层从城市到乡村的反向迁徙，即城-乡迁徙或叫乡村易居化的潮流问题。虽然城-乡迁徙（也叫乡村易居化）大多可能发生在大中城市的郊区或远郊（当然也不排除在某些具有特别人文或自然景观和历史积淀以及亲友较多的远离城市的偏远农村地区），但其所蕴涵的经济和社会意义丝毫不亚于城市化，即乡-城迁徙，甚至在加快发展农村经济、改变我国乡村面貌和缩小城乡差别方面会起到必不可少的促进作用。
从人居地理学和人居环境学角度分析，就居住环境而言，乡村与城市相比有不足，也有优势。其不足是交通不便、商业落后、文化生活单调等，其优势则包括植被丰富、空气清新、景色怡人，也少了许多城市通行的房价高企、交通拥堵、空气污染等城市病症以及密集人流所造成的嘈杂和烦嚣、混凝土建筑的单调与乏味。可谓各有千秋。但是，城-乡迁徙是城市化过程中的一个必然阶段。无论人们承认与否，这个过程总要发生。
比如，几乎所有西方国家的城市化在发展到一定阶段也几乎无不出现城市居民向乡村迁徙的过程。这也叫城市郊区化。这个城市郊区化中的郊区大多不是近郊而是那些远离城区的乡村地区。所谓城市郊区化意味着城市人口、就业岗位、工商服务业等在大城市市区里由内向外、由市中心区向郊区，也就是乡村地区迁移的过程。它是所有发达国家必经的阶段，当城市化进程基本完成——一个国家50%左右的人口都居住在城市中时，就会自然而然地向城市郊区化阶段过渡。
美国城市的郊区化于上世纪五十年代发展最快，其间经历了“四次浪潮”：从中产阶层和较富裕人群居住郊区化到商业郊区化再到就业郊区化和办公业郊区化。这是一个相对比较完善也基本符合城-乡迁徙规律的过程。在这个过程中，美国政府适时地推出了州际高速公路计划、城市轨道交通计划、优惠的远郊住房按揭制度以及低价汽车政策等促进政策，有力地推动了郊区化进程。在美国的城市郊区化过程中，各州的农村社区也出现了围绕城市人口迁徙点，特别是向各大城市附近的各郡、县、市、镇集中和发展的趋势。城-乡迁徙的人流不仅使迁徙点所在地农村社区的构成发生了很大变化，而且还借此城-乡迁徙大大地缩小了城乡差别。
2004年我国的城市化比例为41.8%。[1]这表明我国目前也快发展到了城市郊区化的拐点上。但是，我国现在的城市郊区化却呈现出一条与西方国家完全不同的表现形式。比如，我们的城市郊区化化不是由中产阶层和较富裕人群而是由以外地人（暂住人口）中的中、低等收入人群（蓝领为主，少量白领）为主实现的。
造成这种状况的原因，一这是因为我国的城市化开始于旧城改造和工业外迁，城市的工业大多位于城市的郊区，而城市中心地区的房价又过于高企，新移民买不起所造成的。出于财富效应，城市的商业服务业、办公业和金融保险业等第三产业仍在向城市中心集中。[2] 二是我国的城市囿于局促的行政区划的制约大多是用一种几乎等距离地由内向外采取外围扩张的方式发展的。三是与西方不同，我国大部分城市的郊区化是建立在城乡交通设施落后的基础上的。
因此，我国的所谓城市郊区化大多数情况下也总是指城市近郊，并非是指数十上百公里外的远郊区，即真正的乡村地区。乡村地区落后的医疗、教育和文化等设施也制约了富裕人群的城-乡迁徙。这种外延扩大式的城市郊区化将使得城市更易于弭患房价高企、交通拥堵和空气污染的城市病。但这也许是我国城市化拐点快要呈现时的一种特有的郊区化要素不规则聚散现象。随着城市化拐点的即将到来以及我国城市规划的调整，不要多少时间，这个现象将可能不复存在。那时，城-乡迁徙将会步入正常轨道，而且，城市的中产和富裕阶层人群为了追求更高品质的生活将很快取代中低收入阶层成为城-乡迁徙的主力军，而且其迁徙的步子将更大，距离也更远。
现在国内一些大城市开始认识到这个问题并采取了一些有效措施。比如，重庆市就借着统筹城乡改革之机推出了“一小时经济圈”发展规划。所谓“一小时经济圈”是以重庆市拟用13年时间以主城区特大城市为中心、以１小时车程为半径（约为100公里），在现有的２３个区县范围内通过建设一系列高速公路和城市轨道交通网络建设中国西部最大的城镇群。[3] 可以预见，一个崭新的大重庆将在这一富有远见的城市化规划的颁行与实施基础上出现，也必将极大地促进城-乡迁徙的健康发展。
与数以亿计的农民工进城，即乡-城迁徙不同，城-乡迁徙的人数可能没有那么多，但至少也会有数百万，而且随着越来越多的城市采用在大城市周边发展中小城市群的发展规划以及未来城乡差别的日益缩小，由城市迁往乡村腹地生活，即大城市远郊居住甚至工作的人数也会逐年增多。这种城-乡迁徙给农村地区带去的变化将是巨大的。
法国社会学家孟德拉斯（Henri Mendras）在他的《农民的终结》一书上世纪八十年代再版时写的《跋：二十年之后》中给我们描绘了法国30年前的城-乡迁徙的壮观情景：“自1975年以后的10年来，一切似乎都改变了:村庄现代化了，人又多起来。在某些季节，城市人大量涌到乡下来。乡村重新变成一个生活的场所，就像它同样是一个农业生产的场所。今天的乡下人享有城市生活的一切舒适：在巴黎人、城市人、郊区人、小城市居民和乡下人之间，已经不像20年前那样具有系统的差别。所有的家庭都能配备有浴室、现代化厨房、洗衣机、电冰箱、电视机和小汽车。乡村的孩子去上学都有客车接送，在小学和中学里，他们和城里的孩子一起上课。乡村在生活方式上完全城市化了，但乡村和城市之间的差别仍如此之大，以致城市人一有可能就从城市溜走，以便到乡村和小城市里去重新找回乐趣，仿佛只有这一点才能赋予生活一种意义。”[4]
但是，对于我国的这场改革的设计者和推动者来说，在城-乡迁徙浪潮到来之间，他们最应该考虑和做到的是如何在未来这不长的十多年的时间里让这可能发生的数以千万计的城-乡居民迁徙居住得以成功地平稳实现。这是一个巨大的挑战。因为这里面涉及到的问题相当之多，不仅有交通、通讯、商业、物流和房地产等行业的发展问题，而且涉及许多相关的制度与政策问题。简而言之，也就是如何通过制度改革实现所谓乡村易居化问题。
乡村易居化至少需要解决如下几个问题。一是城市与迁徙乡村的居住点之间的交通设施必须发达而便捷，以便于迁徙人群在城乡之间往返。二是这些乡村地区的房地产应该是完全产权的，以便于迁徙人群购买、交易或租赁。三是迁徙居住的乡村地区公益事业发展水平较高，能满足迁徙人群的教育、医疗、文化和体育方面的需求。四是迁徙点的现代商业网络比较齐备而完善，便于迁徙人群的生活。如果这些乡村地区还能引入一些没有污染的高科技开发项目落地生根，向迁徙人群提供适量的写字楼或其他白领工作机会则更好。
由此可见，所谓乡村易居化与原来人们所说的乡村城市化是不同的。这是因为这些迁徙点所在乡村还是以农业生产而不是工业制造为主，即使其可能拥有较为齐备的服务业。这样，这些迁徙点才能保持乡村的自然风光和韵味，不至于形成另一种城市化的翻版，当然，也才对城市里的那些中产和富裕人群产生足够的吸引力。但是，我们现有的体制和政策对这一将引起乡村巨大变化的发展模式准备好了吗？显然也是没有的。所以，这些乡村地区要想真正能够吸引城市人前来置业定居，它们还需要解决许多制度问题。比如土地集体所有制下的农民宅基地制度就不适应这一变化。现在，农民对自己住房的宅基地就只有使用权而没有所有权，对盖在其上的房屋也只有居住权而没有产权，只有乡镇政府颁发的产权证，没有国家颁发的房屋产权证，也叫小产权房，只能居住，不能买卖，甚至连出租权也受到若干严格限制。这种情况将严重制约所谓城-乡迁徙。
像这样的限制性制度国内眼下还真有不少。如以农村户籍为限的村民自治制度[5]、以城市甚至户籍为界画地为牢的社会保障制度（含医疗和养老保险）以及有限合作社制度（指法律只允许组建生产或购销型专业合作社而尚无社区型合作社法律许可）等。这些制度不改革，乡村是很难对城里人有吸引力的。比如，就像目前进城打工的农村人受到的限制一样，迁徙到乡村居住的城市人虽然也具有中国公民身份，但却不能以中国公民身份参加乡村社区，也就是村民自治组织的“四大”民主活动。这样，迁徙者就很难融入所居住社区的社会生活中而始终是一个外来的可能只办理了当地“暂住证”的外乡人，也叫农村的“非户籍人口”。这种迁徙结果肯定是会让人大失所望的。乡村易居化就必须改革所有这些不利于公民在共和国范围内自由迁徙的也是违宪的制度。
城市中产和富裕阶层远离喧嚣到乡村居住是个趋势，这种趋势一经出现将会在最短的时间里给这些相对落后地区不仅带去发展服务业的市场机会，还会带去资本、财富、知识、文化以及发展小康社会最需要的现代观念并从根本上打破我国乡村社会相对封闭的状态，为乡村经济得以更快的发展和更快地融入现代社会提供一个契机。同时，渐成规模的城-乡迁徙也给现有的新农村建设思路和村民自治制度的改革提出了新的课题。重庆和成都两市开始的统筹城乡改革正在为此探索新路。我期望，这两个城市的统筹城乡改革试验应该能够为我国今后普遍出现的城乡互徙居住浪潮创造出伟大的制度改革和实践经验来的。
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[1] 《中国城镇化水平达41.8％ 城市总数661个 人口5.4亿》，中国人口信息网2005年11月10日期
[2]  罗雪挥《都市边缘的郊区青年们》，《中国新闻周刊》2006年12月12日期
[3] 《高速路将串联重庆“一小时经济圈”区县》，新华网2007年6月1日期，原载同日《重庆晚报》
[4] 孟德拉斯《农民的终结》，.李培林译，社会科学文献出版社，2005年出版
[5] 《村民委员会组织法》第一条规定，“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依
法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”
九、后记
中共中央十七届三中全会即将于下月在北京召开。据已公布的情况来看，这次全会将主要讨论并决定如何进一步推动我国农村的改革与发展问题，也就是说这次会议将重点解决“三农”问题。自从中央提出“工业反哺农业和城市支援农村”的惠农政策以来，的确大幅度地减轻了农民的负担，也相应降低了农村的贫穷程度，当然，时下学界和民间对过往和现有农村政策的臧否也不再具有多大的危险性了。这是一个巨大的进步。这意味着社会的公平与公正正在回归农村，而亿万农民本来就应该享有的宪法所确定的那些与城市居民相同的政治和经济权益也正在逐步地返还给他们。
但是，原有的那些造成这些歧视和社会不公的旧制度还仍然存在，还在制约着广大农民政治和经济权益的回归。这些制度包括土地集体所有制度、非社区合作社制度、行政化的村民自治制度以及导致城乡割裂的二元户籍制度等。可以说，这些制度倘不进行逐步而彻底的改革，我国的社会矛盾和冲突将很难避免，中国社会主义新农村以及和谐社会的建设也只能继续是一个梦想，一个美好的但永难企及的梦想而已。而无数国人企盼已久的农业现代化也将远离中国。
因此，我们必须坚持改革现有的涉农体制中的那些不合理的甚至是错误的制度，必须将下一步的农村改革与维护和保障农民的根本权益，尤其是土地权益结合起来，不仅应该让农民真正切实地享受到农村改革的成果，而且还应该让农民通过改革真正掌握自己的政治和经济命运，以成为中国农村的主人。只有这样，中国农村的未来才充满希望。
最后，我衷心地祝愿中共十七届三中全会在推进农村改革发展的重大问题上取得实质性的成果！


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