对基层党组织直选的几点思考

作者：吴其良/韩…  文章来源：上海党史与党建  点击数：1338  更新时间：2007-7-17 16:41:00
民主政治建设是一个渐进的过程。选举制度如同其他制度一样，需要通过实践不断发展完善。随着改革开放以来中国社会政治、经济、文化等各方面出现的巨大进步，党内选举制度的改革和完善也取得了明显的成效。尤其是在党的基层组织，由于受到中国“草根民主”——村委会选举的启示，许多地区也进行了领导班子直选的试点。搞好基层党组织的直选是一条在当前条件下发展党内民主的有效途径。因为基层直选涉及范围小，操作成本低，又便于设计和控制，只要方法得当，组织严密，程序科学，就能取得成效。下面就基层党组织直选的几个主要问题作些探讨。
一、关于基层党组织直选的价值目标
直选是为了落实党员的权力主体地位。党内选举制度是党的生活的一项重要的民主形式，作为一个政治范畴，党内选举制度必然涉及到权力的来源和分配等问题。正像美国著名政治学家罗伯特·达尔所言，“权力概念是政治分析的中心。”党员是党内权力的主体，发展党内民主，完善党内选举制度的最终目的，是要巩固和强化党员的这种权力主体地位。因此，从调整权力授受关系的角度来重新审视党内选举，搞好基层党组织的直选，不失为是一种落实党员权力主体地位的基本方式。
直选是为了改变基层党组织的授权关系。基层党组织直接选举领导班子，干部由下至上选举产生，改变了以往班子主要领导基本由上级组织领导授予的形式。直选是基层授权关系的改变，它将上级“选拔式”的授权关系转变为基层党员通过选票授权，由少数伯乐从少数人中“内定”和“议定”转变为公开的竞争。这个转变的意义在于通过选举制度的改革和完善，对权力进行了重新组合，将党内少数领导掌握权力配置转变为广大基层党员分享权力。按照直选来构建基层党组织权力系统，必定造就一个权力受到广大党员和党内规则有效约束的领导班子，并能确保领导人权力的行使得到党员们的广泛认同，增强基层党组织的合法性基础和巩固党在基层的领导地位。
直选是为了基层党组织党员得到有效的民主学习与训练。民主行为的能力是需要在实践中学习与训练的。基层党组织的党员在直选中，通过宣传动员、选票设计、候选人提名、竞选演说、差额选举标准的认定、选举权被选举权的确定、秘密填票的保障、监票计票等环节的安排、乃至会场布置等等，广大的党员会切身感受到民主选举不仅是一项权利，而且还是一门技术和技能。经过多次这样的选举，可以不断的积累经验，完善方法，提升党员民主行为的能力。基层党组织应当成为基层党员发展民主能力的“训练所”，把直选当作民主训练的有效载体和重要工具，从而夯实党的民主运行的基础。
二、关于基层党组织直选的候选人提名
对基层党组织领导班子直选的候选人提名，有一个前提，即候选人的资格确定。确定候选人资格应符合现实的需要，既体现对基层党组织干部素质和水平的严格要求，又可使候选人相对集中，为党员选举人瞩目，以利于增加选举人对候选人的了解，增强选举的庄严性，提高选举的效率和质量。目前对基层党组织领导人进行直选的资格确定，要考虑到入党年限、文化程度、工作经历、德才表现、奖惩状况等相关要素，要具有科学性和公正性。既不能过于严格，排斥党内人才的竞争参与，又不能失去基本的标准，缺乏应有的“门槛”。资格“线”一经确定，就必须向所有参选的党员公开。
在提名的方式上应当是开放式，不能光局限于组织提名一种方式，形成提名权的垄断。从以往的选举实践来看，新一届领导班子候选人的产生一般由上届领导班子或主要领导人提名，这往往在不同程度上有事先指定的成份和因素，也有领导者自身利益的潜在作用。为此，改革和完善候选人提名制度势在必行。应建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。候选人提名权是党员选举权和被选举权的一项基本内容，也是保障党员民主权利的重要方面。在基层党组织内自下而上的提名就是党员的提名。党员提名分为两种，一种是党员提他人，一种是党员提自己。党员提他人是党员依据候选人的资格要求，在本党组织范围内推荐候选人名单。这种提名可以从各位党员所推荐的名单中看出不同候选人在党员队伍中的认同度和推荐数的高低，有利于与组织推荐人选的比较，有利于从高推荐到低推荐的排列和候选人名单的确定。当然，此种提名也有缺点，存在着提名分散的可能性。党员提自己是党员自荐报名要求做候选人。由于局限于长期的传统政治惯性，党员的自荐报名还十分鲜见。其实被选举权也是一项积极的权利，需要党员积极地予以主张。以前组织推荐提名总是想当然地认为被提名者愿意对党员和本级党组织负责，一旦领导干部出现不尽责或腐败的现象，相关组织无疑负有政治和道义上的责任。然而绝大多数情况下，没有组织会站出来公开声明对此种现象负责。党员自荐报名则有效地表达了党员要求担任党组织领导人的心愿。这种主动意愿本身包含着一个党员积极进取的政治抱负、政治信念和政治责任。因此，作为其他形式提名的候选人也要像党员自荐报名那样，对党员和党组织必须表明自己想当候选人的意愿和政治进取心、责任心。
另外，有条件且有必要的，也可引入党外群众提名的方式。将候选人的资格向本单位非党人员公布，发动他们推荐候选人名单。这可以使党内民主与党外民主相结合，有效测量党组织候选人在群众中的影响力和支持率，有利于基层领导干部选任后发挥宣传群众、组织群众的作用。但也应看到党外人员因对党内工作了解不够，可能会影响到提名的准确性。
总的来看，这四种提名方式都会有优长和不足，在直选中要综合起来加以运用。凡四种提名方式中统计出来重合率高的候选人，就应在确定正式候选人中占有较高的权重。
三、关于基层党组织直选的竞选
从政治学理论来看，党内民主就是党员控制党内精英(这里仅指党的领导干部)的一种方式，而党内竞争性选举则是党员控制党内精英的必要环节。党内民主要求这些精英人员通过选举产生。发展党内民主最突出的障碍就是党内选举方面存在的问题，实际运行的选举与党章规定的要求相距甚远。推进党内民主的关键和突破口在于改革党的选举制度，建立和完善竞争性的选举机制。党内选举的一个“选”字已包含了竞争意义的全部内涵。要好中选优，必然要进行竞选。当然，竞选的程度有强有弱，质量有好有坏，这需要制度创新和刚性的程序来保障。基层党组织的直选若能真正改革掉过去常见的“确认型”选举和“被动型”选举，那就不再是上级领导人“定马”，选举人“认马”的过程，而是上下左右相中的不同的“马”进行“赛马”的过程。
基层党组织实行竞争性选举，是基层民主直选的本质要求。党的基层干部必须面对竞争的挑战，面临淘汰出局的风险。通过竞选上来的领导干部能够更主动地履行领导者和服务者双重职责。
要保证差额选举落实到位。不是仅在预选时实行差额选举，而是在正式选举时也实行差额选举。差额选举的候选人要基本处在同一个等量级上，无论谁当选，都体现了多数党员的意志，都有能力完成职责规定的任务。绝对不能出现陪选的状况，须知那是对党员权利的严重侵害和亵渎，会严重消解党员选举的热情与积极性。
要保证候选人情况介绍实事求是。成功的选举必须以党员的有效参与为基础，而党员的有效参与是建立在党员享有充分知情权和选择权的基础之上的。因此，候选人的工作经历、工作实绩、工作特长及不足要向全体选举人进行说明，有条件的要制成多媒体进行形象和文字的展示，以使所有的选举人对候选人做到心中有数。
要保证竞选演说不走过场。不能把竞选演说搞成“作秀”，而是要让参加选举的党员们从直观的总体形象上评估候选人态度是否诚恳、思路是否清晰、承诺是否实际而有价值等诸方面所表现出来的综合素质。
四、关于基层党组织直选的动力
基层党组织直选的动力究竟在哪里？党员一般不会去为一个空洞的政治概念去投票。选举的预期与结果对每个党员的进步与发展影响有多大，如果是微乎其微，他们对选举自然会不以为然。因为民主的内在基础和动力是利益，这合乎政治的逻辑。马克思就曾说过，人们所奋斗的一切都与其利益有关。应当看到，党员的行为从根本上说，也是由其利益决定和制约的，这一点与其他人没有什么不同。
当选举人的权益得不到有效保障，同时，选出的书记、副书记、委员与本支部党员的利益不够紧密时，选举人自然就会觉得参加不参加选举，谁当选谁不当选，都一样。这样就形成了许多党员对选举的淡漠。这几年乡村的“草根民主”开展得如火如荼，而城市却比较难开展，难道城市的党员比乡村农民的民主意识差吗，当然，事实并非如此。这需要在选举的利益动机、公正性和权利保障上找原因。
维护选举的公正性，是党员们重视直选的政治信念或政治动力之一。在选举上非公正性的一大表现是“候选人内定”，使选举没有悬念。在选举上搞形式主义，不少地方实际或变相的“候选人内定”现象依然不同程度地存在，即使是按“内定”的名单实行差额选举，在选谁不选谁的问题上，不少单位行政干预也还存在。为了消除这种现象，维护选举的公正性，要制定一些与直选相配套的强制性的规定，确保选举人能够按照自己的真实意志参加选举，对干扰、操纵、破坏选举的行为，作出必要的具体的禁止性规定，并建立起责任追究和惩罚制度。
保障被选举权也是直选的一种动力。被选举权作为一种积极的权利，是一切符合党内法规条件的党员都可以积极地予以主张从而得以实现的一种权利。被选举权包括参选权、竞选权、候选权和当选权，其中关键是候选人的推荐。当前基层党组织的选举中，党员的被选举权仍然未得到充分的保障，压抑了党员队伍中一些能人的脱颖而出，这是一个应当予以正视和解决的问题。从理论上讲，基层党组织中的每一个有选举权和被选举权的党员，都有成为基层党组织领导人的可能。基层党组织领导人的选举之门若真正能够向每一个党员打开，不仅能使想做基层党组织领导者的党员有机会参与竞争，实现其政治参与和政治抱负，而且可以避免因公开上升的通道没有而导致暗中拉帮结派来获取领导者地位或通过走“上层路线”甚至行贿来达到任职的目的。在公开的直选中，切实保障被选举权，给普通党员以机会，就会给党员提供努力的方向，使党员产生参选的动力。
五、关于基层党组织直选的成果保持
要从党管干部的组织路线和组织原则高度认识直选不是基层党组织选举的权宜之计。现在通过直选产生基层党组织领导干部的做法，也是党管干部的一种有效表达方式。以往把党管干部仅仅理解为上级对下级干部的推荐与任免，是一种狭隘的理解，只要按照党中央的文件和规定进行直选，同样体现了党的意志，同时也体现了基层广大党员的意志。所以，直选(包括间接选举)也是党管干部的一种基本形式。今后，基层党组织的换届直选，应该是一种常态的基本的选举方式，凡有条件有可能的单位都要可持续地坚持下去。
直选的核心问题是解决权力的委托问题，即把基层党组织的领导管理权委托给谁，由谁来委托。党员通过参加直接选举，能否使权力的代理者实现委托者的意志和利益，不仅取决于代理者的信用，更重要的是要在委托者与代理者之间建立一整套强有力的制衡性制度。唯有如此，才能使权力的委托者做到对权力资源能够控制、保持和发展。这就要求正确处理好党内委任制和选举制之间的关系，对直选的书记、副书记，任届不满，不能调动。这需要写入党的有关选举制度的规定中，实现制度化。对例外调动，应列出例外调动的具体条款。这是对权力委托者权利的尊重，也是对权力代理者任期能力素质、工作实绩考评的需要。
基层党组织还必须建立对直选产生的领导人的纠错机制，作为保持直选成果的补充手段。再好的制度也不可能没有缺陷，只有比较好的制度，没有绝对完美的制度。直选能够选出比较好的领导人，不一定是最好的领导人；能够选出少犯错误的领导人，但不一定是不犯错误的领导人，这就需要建立与直选配套的罢免程序。可以设计基层党组织有党员几人以上提出罢免提案，党组织就须召开党的委员会会议，就提案进行讨论，决定是否提交党员大会进行表决。一旦表决半数以上党员通过，就应实施罢免。