神马文学网官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读、、政府雇员制有助破除旧“官念”
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官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读 竺 乾 威 2010年07月10日11:21 来源：《中国行政管理》 官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读--中国共产党新闻 
［摘要］可以把新公共管理和新公共服务的改革理解为从两个不同方面对传统公共行政官僚化的一种纠正，但这一纠正都产生了一种去官僚化的结果和倾向。这导致整体性治理对去官僚化的再纠正。西方的公共行政改革似乎以一种“之”字形的方式前行。官僚制的内在张力决定了在官僚化和去官僚化两者之间取得平衡的难度，但它不妨碍每次改革后所取得的进步。
［关键词］官僚化；去官僚化；整体性治理
一
官僚制始终是公共管理绕不开的一个话题。自工业社会以来，官僚制以马克斯·韦伯所揭示的优点，如分工、准确、效率、非人格化的管理等，成为了一种达成社会与经济目标的最优组织形式，并在与其他的组织类型比较中占据了主导的位置。这种官僚制在相当长的时间里也构成了通常谓之传统公共行政的一个组织基础。
但是，自西方社会尤其是进入后工业社会以来，对官僚制的批评日渐增多，官僚制的权威地位开始受到挑战。新公共管理更是以磅礴的气势，声称要建立一种有别于传统公共行政（官僚制和政治－行政两分通常被认为是传统公共行政的两大支柱）的新的管理模式，而对新公共管理持批评态度的新公共服务在批评新公共管理的同时，也批评了传统的公共行政模式。概括来说，今天在对待官僚制问题上，有三种典型的观点：一是与官僚制彻底决裂，戴维·奥斯本的《摒弃官僚制》以及罗伯特·登哈特的《新公共服务》可在此列；二是对官僚制进行修正和改造，如麦克尔·巴泽雷的《突破官僚制》；三是对官僚制持肯定的态度，查尔斯·葛德塞尔的《为官僚制正名》是这一观点的代表作。
在登哈特看来，随着今天政府角色的变化，可以对政府的作用作三种不同的理解：一是政府的角色与法律、政治标准相关,它表现为一种传统的、正统的公共政策和公共管理的观点,政府责任问题是由对民选官员负责的行政官员来回答的。二是政府的角色与经济和市场的考虑相关,认为政府官员通过确立一些影响私人和非营利组织以及其他组织的机制和激励结构来取得政策目标。新公共管理是这一考虑的典型产物。在这一观点看来,政府责任最终是作为公民或顾客一个部分的个人利益的一种功能。三是政府的角色与民主和社会标准的考虑相关,即强调公共利益是至高的。政府的作用是在公民和其他组织中产生一种共享的价值。这意味着建立一个包括公共的、私人的和非营利机构的联盟来满足共同认可的目标。公务员不仅要关注法律,还要关注社区价值、政治规范、专业标准和公民利益。［1］
可以将政府的三种角色归纳为：（1）政府依据法律和政治标准进行治理，这是传统的官僚行政的特征。（2）政府依据经济和市场的原则进行治理,这是以新公共管理为旗号的经济理性模式的特征。（3）政府和其他社会组织依据民主和社会标准共同治理,这是新公共服务的主张。
问题在于，无论根据哪条标准和原则进行治理，政府治理都需要借助一个组织形态和基础。我们至今可以看到的是，无论是来自新公共管理的治理，还是来自新公共服务主张的治理，都没有改变官僚制仍然作为一种主要的组织形态和基础的事实。至少还没有看到西方的公共行政改革产生了一种在整体上能取代官僚制、并具备像官僚制那样完备的鲜明特征的占主流的组织形式，尽管新公共管理的改革者声称要取代作为传统公共行政基础的官僚制。有意思的是，奥斯本和登哈特都对传统的公共行政模式进行了猛烈的批评，但他们建构的一些新的运作方式和理念的一个组织上的承担者却依然是官僚制组织。即便在今天已经普遍采用合同制方式治理的美国，我们仍然可以看到垂直模式的官僚结构的作用。网络治理或许被认为是未来最有希望来取代传统官僚制政府管理的一种形式，但至少到目前为止，网络治理并“没有改变政府的组织结构”。［2］按照菲利普·库珀的说法，美国今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上。”［3］更不用说《为官僚制正名》的作者至今还在对官僚制大唱赞歌。在他看来，“官僚的声誉与其实际作为之间有很大的落差……我们的政府部门确实在起作用——事实上，他们做得相当好。”［4］
这显然显示了作为一种组织形态的官僚制所具有的生命力，尽管官僚制有许多的问题和不足。按照葛德塞尔的说法，“美国政府官僚部门就像一辆你已经用了10年的老爷车，它是一个非常复杂的装置，由成千上万个部件拼装在一起，要是你想让它极其完美而且毫不出错地在路上飞驰，那简直是做梦。但大多数时间它都能开动，只有在少数情况下才会发生故障，你绝大多数的旅程都是它替你跑完的。”［5］即便在信息社会和网络社会的今天，官僚制仍然在发挥着无可替代的作用。按照帕却克·邓力维的观点，今天政府治理的信息网络就是根据官僚结构建立起来的。从这个意义上说，无论是新公共管理的改革还是新公共服务的主张，我们都可以把它理解为是对官僚制运作方式和流程的改变，而不是或主要不是一种结构改革，即在官僚制之外另起炉灶，并取而代之。尽管这样的改变会对官僚制产生影响，也确实产生了影响，但这一改变就像更换车子的零件、改变外形等一样，并没有改变车子最实质性的东西。
【1】 【2】 【3】 【4】 【5】
政府雇员制有助破除旧“官念” 马致平 2010年07月06日08:18 来源：《光明日报》 政府雇员制有助破除旧“官念” --中国共产党新闻 
日前,国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯在广州某论坛上说:雇员制是将来公务员改革的趋势,将来综合管理类公务员将沿用现行公务员制度,而行政执法类公务员将越来越多采用雇员制,政府雇员可以高工资、高待遇,但不是终身制。
众所周知,公务员队伍中的旧“官念”已成科学发展道路上的一大障碍。一方面,过去公务员个人与行政机关在人事关系、职务权力上的高度结合性,往往使政府权力和个人职权的划分难以界定,也容易在公务员中滋生特权意识;另一方面,由于公务员薪资制度严格依据行政级别和职务高低来确定,个人工作实绩难以量化,导致一部分公务员待遇和付出不相匹配,难免使其在工作中产生消极情绪。因此,旧“官念”不改不行。而要改变旧“官念”,雇员制无疑是一个很好的尝试。
首先,政府雇员制明确了政府的角色定位,有助于强化服务意识。将公务员职位划分为综合管理类和行政执法类,既明确了不同职能公务员的工作性质,又使民众与政府之间的权利关系更加明显,这有助于消除一些公务员高高在上的特权思想,从而更加谨慎地对待手中权力。同时,推进雇员制还将有助于促进政府明确自身定位,减少行政力对于市场和社会的过度干预。
其次,政府雇员制打破了公务员终身制,有助于提高行政效率。公务员的终身制虽然有利于维护公务员队伍的稳定,但也容易滋生“大锅饭”思想,干多干少一个样、干好干坏一个样,最终必然导致机构臃肿、人浮于事。同时,由于在公务员退出机制不健全、问责机制不严格,为一小部分公务员的“懒政”留下灰色空间。而雇员制将打破终身制,将使对公务员工作实绩的考核进一步常态化、标准化,从而解决人浮于事的问题,提高政府的行政效率。
此外,政府雇员制兼顾公务员个人发展,有助促成廉洁勤政。近年来,公众往往对公务员薪资变动非常敏感,这种敏感其实很不正常。应该说,民众对公务员待遇的质疑一方面在于其灰色收入不规范,第二就是个别公务员权力寻租的频频出现。其实,放开区域差异不说,大部分公务员的薪资收入并不丰厚。贪污腐化者毕竟还是少数,客观上讲,公务员也想获得合理劳动报酬,打破个人发展和待遇增长的“天花板”,这种正向的激励往往能带动公务员形成勤政廉洁的作风,这也正是雇员制的效力之一。
总之,推进政府雇员制既不是变相地为公务员涨工资,也不是“体制内外”的简单身份转换,而是推进服务型政府建设的深刻变革。作为一项正在试点探索的行政管理体制,政府雇员制的推进还有待进一步发现问题、总结经验。然而,雇员制的推进无疑将形成对旧“官念”的巨大冲击,带动行政体制改革进入新的局面,这一点值得肯定和期待。
［摘要］可以把新公共管理和新公共服务的改革理解为从两个不同方面对传统公共行政官僚化的一种纠正，但这一纠正都产生了一种去官僚化的结果和倾向。这导致整体性治理对去官僚化的再纠正。西方的公共行政改革似乎以一种“之”字形的方式前行。官僚制的内在张力决定了在官僚化和去官僚化两者之间取得平衡的难度，但它不妨碍每次改革后所取得的进步。
［关键词］官僚化；去官僚化；整体性治理
一
官僚制始终是公共管理绕不开的一个话题。自工业社会以来，官僚制以马克斯·韦伯所揭示的优点，如分工、准确、效率、非人格化的管理等，成为了一种达成社会与经济目标的最优组织形式，并在与其他的组织类型比较中占据了主导的位置。这种官僚制在相当长的时间里也构成了通常谓之传统公共行政的一个组织基础。
但是，自西方社会尤其是进入后工业社会以来，对官僚制的批评日渐增多，官僚制的权威地位开始受到挑战。新公共管理更是以磅礴的气势，声称要建立一种有别于传统公共行政（官僚制和政治－行政两分通常被认为是传统公共行政的两大支柱）的新的管理模式，而对新公共管理持批评态度的新公共服务在批评新公共管理的同时，也批评了传统的公共行政模式。概括来说，今天在对待官僚制问题上，有三种典型的观点：一是与官僚制彻底决裂，戴维·奥斯本的《摒弃官僚制》以及罗伯特·登哈特的《新公共服务》可在此列；二是对官僚制进行修正和改造，如麦克尔·巴泽雷的《突破官僚制》；三是对官僚制持肯定的态度，查尔斯·葛德塞尔的《为官僚制正名》是这一观点的代表作。
在登哈特看来，随着今天政府角色的变化，可以对政府的作用作三种不同的理解：一是政府的角色与法律、政治标准相关,它表现为一种传统的、正统的公共政策和公共管理的观点,政府责任问题是由对民选官员负责的行政官员来回答的。二是政府的角色与经济和市场的考虑相关,认为政府官员通过确立一些影响私人和非营利组织以及其他组织的机制和激励结构来取得政策目标。新公共管理是这一考虑的典型产物。在这一观点看来,政府责任最终是作为公民或顾客一个部分的个人利益的一种功能。三是政府的角色与民主和社会标准的考虑相关,即强调公共利益是至高的。政府的作用是在公民和其他组织中产生一种共享的价值。这意味着建立一个包括公共的、私人的和非营利机构的联盟来满足共同认可的目标。公务员不仅要关注法律,还要关注社区价值、政治规范、专业标准和公民利益。［1］
可以将政府的三种角色归纳为：（1）政府依据法律和政治标准进行治理，这是传统的官僚行政的特征。（2）政府依据经济和市场的原则进行治理,这是以新公共管理为旗号的经济理性模式的特征。（3）政府和其他社会组织依据民主和社会标准共同治理,这是新公共服务的主张。
问题在于，无论根据哪条标准和原则进行治理，政府治理都需要借助一个组织形态和基础。我们至今可以看到的是，无论是来自新公共管理的治理，还是来自新公共服务主张的治理，都没有改变官僚制仍然作为一种主要的组织形态和基础的事实。至少还没有看到西方的公共行政改革产生了一种在整体上能取代官僚制、并具备像官僚制那样完备的鲜明特征的占主流的组织形式，尽管新公共管理的改革者声称要取代作为传统公共行政基础的官僚制。有意思的是，奥斯本和登哈特都对传统的公共行政模式进行了猛烈的批评，但他们建构的一些新的运作方式和理念的一个组织上的承担者却依然是官僚制组织。即便在今天已经普遍采用合同制方式治理的美国，我们仍然可以看到垂直模式的官僚结构的作用。网络治理或许被认为是未来最有希望来取代传统官僚制政府管理的一种形式，但至少到目前为止，网络治理并“没有改变政府的组织结构”。［2］按照菲利普·库珀的说法，美国今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上。”［3］更不用说《为官僚制正名》的作者至今还在对官僚制大唱赞歌。在他看来，“官僚的声誉与其实际作为之间有很大的落差……我们的政府部门确实在起作用——事实上，他们做得相当好。”［4］
这显然显示了作为一种组织形态的官僚制所具有的生命力，尽管官僚制有许多的问题和不足。按照葛德塞尔的说法，“美国政府官僚部门就像一辆你已经用了10年的老爷车，它是一个非常复杂的装置，由成千上万个部件拼装在一起，要是你想让它极其完美而且毫不出错地在路上飞驰，那简直是做梦。但大多数时间它都能开动，只有在少数情况下才会发生故障，你绝大多数的旅程都是它替你跑完的。”［5］即便在信息社会和网络社会的今天，官僚制仍然在发挥着无可替代的作用。按照帕却克·邓力维的观点，今天政府治理的信息网络就是根据官僚结构建立起来的。从这个意义上说，无论是新公共管理的改革还是新公共服务的主张，我们都可以把它理解为是对官僚制运作方式和流程的改变，而不是或主要不是一种结构改革，即在官僚制之外另起炉灶，并取而代之。尽管这样的改变会对官僚制产生影响，也确实产生了影响，但这一改变就像更换车子的零件、改变外形等一样，并没有改变车子最实质性的东西。
日前,国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯在广州某论坛上说:雇员制是将来公务员改革的趋势,将来综合管理类公务员将沿用现行公务员制度,而行政执法类公务员将越来越多采用雇员制,政府雇员可以高工资、高待遇,但不是终身制。
众所周知,公务员队伍中的旧“官念”已成科学发展道路上的一大障碍。一方面,过去公务员个人与行政机关在人事关系、职务权力上的高度结合性,往往使政府权力和个人职权的划分难以界定,也容易在公务员中滋生特权意识;另一方面,由于公务员薪资制度严格依据行政级别和职务高低来确定,个人工作实绩难以量化,导致一部分公务员待遇和付出不相匹配,难免使其在工作中产生消极情绪。因此,旧“官念”不改不行。而要改变旧“官念”,雇员制无疑是一个很好的尝试。
首先,政府雇员制明确了政府的角色定位,有助于强化服务意识。将公务员职位划分为综合管理类和行政执法类,既明确了不同职能公务员的工作性质,又使民众与政府之间的权利关系更加明显,这有助于消除一些公务员高高在上的特权思想,从而更加谨慎地对待手中权力。同时,推进雇员制还将有助于促进政府明确自身定位,减少行政力对于市场和社会的过度干预。
其次,政府雇员制打破了公务员终身制,有助于提高行政效率。公务员的终身制虽然有利于维护公务员队伍的稳定,但也容易滋生“大锅饭”思想,干多干少一个样、干好干坏一个样,最终必然导致机构臃肿、人浮于事。同时,由于在公务员退出机制不健全、问责机制不严格,为一小部分公务员的“懒政”留下灰色空间。而雇员制将打破终身制,将使对公务员工作实绩的考核进一步常态化、标准化,从而解决人浮于事的问题,提高政府的行政效率。
此外,政府雇员制兼顾公务员个人发展,有助促成廉洁勤政。近年来,公众往往对公务员薪资变动非常敏感,这种敏感其实很不正常。应该说,民众对公务员待遇的质疑一方面在于其灰色收入不规范,第二就是个别公务员权力寻租的频频出现。其实,放开区域差异不说,大部分公务员的薪资收入并不丰厚。贪污腐化者毕竟还是少数,客观上讲,公务员也想获得合理劳动报酬,打破个人发展和待遇增长的“天花板”,这种正向的激励往往能带动公务员形成勤政廉洁的作风,这也正是雇员制的效力之一。
总之,推进政府雇员制既不是变相地为公务员涨工资,也不是“体制内外”的简单身份转换,而是推进服务型政府建设的深刻变革。作为一项正在试点探索的行政管理体制,政府雇员制的推进还有待进一步发现问题、总结经验。然而,雇员制的推进无疑将形成对旧“官念”的巨大冲击,带动行政体制改革进入新的局面,这一点值得肯定和期待。
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