1991年为何搞住房改革：分配不公 苦乐不均

本文摘自《也是历史》  作者：《新世纪周刊》社/编   出版社：外文出版社

中国加快住房改革步伐

我国的住房制度改革，从卖商品房开始起步。经过8年的理论探讨、调查测算和方案设计工作，1987年开始试点。

1988年2月，国务院发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，明确提出了住房改革的目标、任务和若干具体政策，从此以后，房改在烟台、沈阳等4个城市试点并逐渐扩大。

到1990年初，全国有19个市30个县的房改方案出台并实施，还有200多个市县进行了单项改革试验。

1990年底，北京、上海等一批特大城市似乎突然加快了改革步伐。

北京的10个远郊区县房改方案全部出台，形成强有力的农村超越城市格局。

上海市长朱镕基把解决住宅问题当做市政府当前三大实事之一。朱市长还专程去新加坡、香港等地考察，取回真经，融入上海房改方案之中。上海还勇敢地将房改方案公之于众，广泛征求意见，发动全民参与大讨论。

身为建设部长兼任国务院房改领导小组组长的林汉雄在《人民日报》发表文章，认为现在应是房改的好时机。林透露，一个积极稳妥、又因地制宜地推进房改的方案，正由有关决策部门紧锣密鼓地制定。

为何房改经历了“打打停停”的10年后，才开始有较大动作？为什么搞多年房改的人认为我国的房改是“欲罢不能、欲进则难”？

住房分配不公、苦乐不均，已成为群众最反感的问题

建国以后，我国城镇居民住宅全部由国家包下来，实行无偿分配和低租金制。

林汉雄说：“住房福利制使得国家支付的高补贴，间接转化为个人的实际收入，刺激了人们多占房、占好房的欲望，助长了以权谋房的不正之风，人为加剧了住房供求矛盾。住房分配不公、苦乐不均已成为群众最反感的问题，成为社会不安定的因素。”

事实证明，许多单位无偿分房已进行不下去了。

辽宁的国营熊岳印染厂因分房不公，赴异地秘密分房的小组还未返回，整座楼已被数十名职工撬门砸锁抢占一空。

武汉机床厂1988年新建住房1.2万平方米，分房时停产两个月，有人还抱着煤气罐到厂长室声言要搞爆破。

西安市有的省级机关、事业单位，乘房改未在全国普遍推进之际，突击建高标准住房，抢在房改前无偿分配。

以权谋房已成为廉政建设中十分棘手的问题，非住宅商品化已无力解决。分配不公还体现在苦乐不均上。先看看单位内部苦乐不均的情况：职工之间享受住房暗补相差悬殊。据北京的调查，一对夫妇一个孩子，有的住一间12平方米的平房，有的住两居室一套的单元房，其造价平房为5000元，楼房为5～10万元。国家或单位每月补贴管理费，平房5元，楼房18元，若以商品租金的8项因素计租，平房每月补50元，楼房330元。

以北京市六建公司为例，该公司有职工1.2万人，只解决了5000户住房，公司每年维修管理费需90万元，房租只收14万元，要补贴76万元。

成都发动机公司每月住房维修保养费120万元，收回房租不足20万元。

以上的事实能否说没住上公司或单元房的职工把创造的利润暗中“奉献”给了另

一些人？而另一些人在暗中吃房租呢？

单位和单位之间的苦乐不均又造成过度消费和严重短缺并存。

再拿上海某家中央驻沪单位为例，该单位只有20多名职工，一次建房十几套，且面积大、标准高。而上海某家手套厂200多职工，积累33年的钱买了两套房子，只解决了8户住房，还做为经验宣传。

像这样相差悬殊的苦乐不均，也只有靠提高租金和鼓励个人买房的改革来解决。

10年来，我国的房改从哪儿入手，做了哪些改革探索；老百姓能否承受，得到了什么实惠？我们不妨简单回顾一下房改所走过的路。

房改，怎么改，改什么？

从事房改工作的同志，不约而同地把前一段房改的探索称之为“五花八门”。五花八门是指各地情况不同，采取了不同的房改方式。

早在1980年，邓小平同志对住房改革作出了指示。他的指示包括4个重点：第一，城市居民可以买房，也可以建房；第二，新房可以出售，老房子也可以出售；第三，联系到房价要调整房租，使人们感到买房比租房合算；第四，房租提高了，一些收入低的人租不起，就要给予补贴。邓小平同志提出来包括这4个方面的完整构思，成为房改的基本模式。

各地在执行这个模式时，有的提租起步，有的售房起步，有的一步到位，有的分步到位。

先说个人投资建房。1979年，居民个人建房投资占总投资的2%，1988年增加到18%。个人投资建房主要指城镇居民。辽宁省辽中县群众集资建房，仅两年时间就使县城面貌大变，由过去只有一座小楼变成百栋楼房林立，道路上下水等基础设施齐全的现代化城市。群众说，虽然我们掏了腰包，却很快住上了楼房。

集资、合作建房，是学习外国的住宅合作社方式。上海、北京、沈阳等35个市创建70多个住宅合作社。沈阳的15家合作社有社员1.8万人，集资1407万元，已迁入新房的社员340户。

再说出售公房。仅1988年各地出售新建住宅700多万平方米，广东最多，为198万平方米；出售旧住宅630万平方米，辽宁最多，为200多万平方米。天津市提供50万平方米廉价房，单方价格200元，一购而空。武汉市对特困户的单方售价为238元，两年解决了4400特困户被传为佳话。北京百货大楼向职工售房价为350元/平方米，职工也承受了。

早在1984年2月，汕头市委市政府决定按“三三四”办法实行房改，即国家、企业各补三成，个人支付四成。第一批住宅还未竣工就全部售出。3年中投资6700万元，其中49%由购房者支付，解决了3万多人住房。看来群众为了住上好房，舍得投资。当然，该市经济实力强，群众承受能力也强，全市人民存款余额高达70多亿元。

提高租金有几种方式。一是一步将租金提到以5项因素计租的成本租金或准成本租金，同时按月发补贴。唐山将月租提到1.08元/平方米，按职工工资24%发补贴。沈阳提到1.42元/平方米，也按职工工资24%发补贴。二是小步提租，不发补贴。山东腾州市将月租5分3厘提到了3角5分，不发补贴，广州等市还采取了多提少补方式。另外，收取住房保证金也是一种变相提租，这主要用于新房分配时使用，比如北京有的单位分新房时，二室户要交200元租赁保证金，实质上等于用这部分钱的利息提高了租金。

提高租金后，国家没有多拿钱，所谓补贴是将原来的暗补改为明补。而那些超标准住大房的居民则要自己掏腰包了。以烟台为例，提租前，该市二居室一套的住宅一般建筑面积是55～60平方米，个别企业达67平方米。提租后(1.08元/平方米)因超标准住房要多拿钱，自然降至50平方米(国家标准)，这样每年可多建出600套住房，还出现许多大房换小房现象。

可见，住房改革直接限制了过度消费，同时增加了有效供给。更可贵的是在相当一部分城镇结束了无偿分房的旧方式，实现了体制转轨。

一直处于点上开花的房改探索，为什么要在1991年大面积在全国推开呢？

房改升温的背景

自1988年的房改高潮后，房改“势在必行，非搞不可”已成共识。多住房多花钱，少住房可得益，纠正不正之风，已成为居民议论的热点，深受群众的拥护。此后，因出现大抢购热潮，物价上涨引起全国通货膨胀，房改也陷入等待观望阶段。

已经改革的城市和单位陷入孤立，骑虎难下，进退两难。如成都是全面改革的特大城市，在售房中由于价格问题没解决好，有40多个改革单位，要求退回购房款。先牺牲个人利益的那部分群众看着一左一右都原封不动，觉得自己吃了亏，有不平心理。

想搞房改的单位上不去，群众对房改迟迟不出台意见纷纷。如成都市1989年尚有200多单位要进行房改，报告压在市里不敢批。

“下面”的百姓对房改表示认同，“上面”的层层官员也急迫要求加快房改步伐，如前文提到的建设部长和北京上海的市长们，“上边”为什么急？

我国城镇居民的住宅国家包了40年，由于原来欠帐多，城市化速度加快和眼下双紧方针导致的国家财力紧张，以后无论如何包不了了。

国家如牛负重，气喘吁吁，居民个人住房消费又少得出奇。

住宅本是一件最大的消费品。有关部门调查了世界一些国家居民住房支出占收入的比例：与我国发展水平相近的发展中国家为8.6%；人均国民收入达到1000美元的小康国家为11%；发达国家则在15%左右。我国城镇居民住房支出仅占个人平均收入的1.2%，不到烟酒糖茶消费的一半。

据北京市提供的情况，1953年市房管局对1783户居民房租调查表明，房租支出约占家庭收入的9.27%；1954年为8.69%；1989年为0.89%。建国以后，工资收入不断增长，房租却不断下调。于是消费的投向集中于几大件上，形成要买就一哄而上，不买就市场疲软的局面，使我国消费品市场呈脆弱状。

步入90年代，我国进入还债高峰，国家以往用于住宅建设的几百亿元投入不可能再继续下去了，而市场疲软导致企业普遍经济效益下降，有些企业开支都困难，解决职工住房的投资能力大为减弱，出路只有一条，变国家“包”为国家“帮”，居民个人要承担买房、维修的大部分费用，加速向商品化过渡。

深化住房改革面临的难题

长期从事房改的干部们有句话：没房的盼房改；有房的怕房改；领导干部不敢改。

房改首先触到的是各阶层人们的切身利益。

1990年底，上海市的房改方案见诸报端后，最高兴的是棚户区的特困户们。虹口区新港街道是上海有名的棚户区，居民们看到将要实行的推行公积金和配房买债券大为兴奋，认为结束“蜗居”搬新楼有望了。天宝路302弄一位70多岁的老汉，一家5口，上有九旬老岳母，下有8岁孙女，四世同堂挤在12平方米斗室中。老人的儿子说：“照这样看，我们10年内有可能搬入新居了。”

至于相当一部分已大大改善居住条件的居民，暗中“吃”房租，充分享受福利性分房制度的优越性，有谁愿意主动多掏腰包呢？

说起房改确实难，要解决低房租，有个工资补偿问题；鼓励职工买房，有个企业能否补起的问题。它涉及价、税、财联动这样大口径的分配结构调整。利益结构调整的风险与难题，使得住房商品化的速度延缓。大多数地区和单位的领导望而却步，宁可观望等待。等红头文件下来，不搞不行时再硬着头皮推进。

国务院房改办主任张元端说，在治理整顿的形势下面，经济形势发生了比较大的变化。搞提租补贴，一些城市觉得财力上有困难。这只是一方面因素，房改能不能搞下去，主要还是思想认识问题，其次才是经济问题。唐山为什么能够把后两步并作一步走？就是五大班子认识一致，决心大。

重庆长江轮船公司曾就房改做过调查：

赞成适当提高福利房租金的代表占93.5%，弃权代表5%，仅1.5%的代表不赞成，公

司实行的超标加租措施，得到了94.8%的代表支持，1.5%的代表反对。有84.6%的代表赞

成企业、职工双方合作多建房。8.1%的代表表示，企业能贷多少钱就建多少房，持这种态度的代表住房已基本解决，一般干部比重较大。有79.6%的代表认为房改有利于稳定，13.1%代表持反对意见，这部分代表的住房条件较好。

以上调查表明，大多数职工通情达理，拥护房改，支持房改。

可喜的是，一个推进全国房改的方案将在1991年实施：继续鼓励职工买公有住房，在房价上采取补贴、优惠等措施；要继续调整不合理的房租，将住房支出占个人收入的比例从目前的1.2%先恢复到“一五”期间的4.6%，今后逐步提高到6～10%的水平；要实行新房新制度，先卖后租，新房新租。此外，还要积极组织集资建房和合作建房等。

国务院的红头文件下来以后，各地的执行情况会千差万别，主动创造性地干和推着干效果会大不相同。那么深化房改最关键的是什么？

实现机制的转变--由国家包变成国家帮

国务院发展研究中心的杨鲁，他设计的房改思路是：实现住房社会化经营和企业化经营，把住房投资从企业占用资金中分离出来，组成一定形式的住房公司，逐步按等价交换的原则，统一对居民进行住房的出租和抵押出售。

住房公司可采用股份制形式，由政府股、企业股和个人股组成。

建设部住宅研究所所长严正认为：住房改革的关键是把价格改革和权属改革结合起来，最终要把基点转到以个人投资为主，即由现在的国家包居民住房变成将来国家帮助居民建房，以实现机制的转变。他说：“建国40年的实践证明国家包不了，也无法全包。世界上只有很少的几个小国能包下来。许多国家以个人投资建房买房为主，国家帮助扶持中低收入者成立住宅合作社，在政策上给予优惠。像新加坡等国是实行住宅基金制度，我看北京、上海的房改方案都把建立个人住房储蓄，实行公积金制做为‘主菜’端了出来，这就保证了个人建房投资的资金渠道，否则，建立住房合作社和股份公司都难以实现。”

北京方案提出实行法定住房储蓄，建立个人住房基金制度，即每个职工依工资总额15%的比例按月储蓄，期限为25年。同时由所在单位按10%比例给予买房者资助。

上海实行的是公积金制，这是义务性长期储蓄。每人每月储蓄月工资的5%，所在单位也按月提供5%，归个人所有，可用于买房、建房翻建大修等。

北京、上海方案抓住了房改中最关键最棘手的问题，住房基金或公积金都把住房“强行”做为生活资料纳入个人消费领域，变国家、单位两个积极性为国家、单位、个人3个积极性。

怎样才能尽量减少阻力，使房改顺利推进、最终达到大大改善市民居住条件的目的呢？

林汉雄认为割舍几十年形成的旧观念很重要，江泽民认为有3种观念要破除、要更新。即：低房租、分配制是社会主义优越性的福利观念；住房是政治待遇的等级观念；把住房排除在个人消费支出之外的供给观念。领导人观念已转变，群众怎么办？

上海市委、市政府抱着“没有群众的理解和支持，改革就不能进行”的想法，将房改方案(讨论稿)在报上发表，并用各种形式吸引并组织群众开展了为期两周的大讨论。《文汇报》载：这场关系上海今后改革和发展的讨论，从一开始就不仅仅限于房改措施的优劣利弊，而是在启动市场、发展生产、振兴上海、转变观念和提高改革意识的高度上进行的。

另外，上海还别具一格地成立了房委会，这个思路是从香港引进的。房委会由房改、建设部门的官员及德高望重的老同志和社会贤达组成，其职能是监督实施房改，负责房改筹资、制定分配办法并监督住房分配，还参与建房的决策和管理等项工作。

众所周知，再好的改革方案，没有公正、权威、代表民意的机构去监督，很可能在实施过程中走样、变形，甚至产生新的不公平和以权谋私。在中国的改革中这样的教训太多了。

回顾我国房改走过的路，不仅得出结论：房改难是难，但不改不行。它也同经济领域其他改革一样，只有在不断完善过程中深化，舍此别无他路。