党内民主建设：历史的启示与现实的选择

    ——著名党建专家三人谈

    新形势下加强 党内民主建设的五大原因

    推进党内民主，是现实需要，也是历史的经验。在抗日战争进入相持阶段的转折时期，毛泽东在党的六届六中全会上的政治报告中，专门讲了《中国共产党在民族战争中的地位》问题，并专门讲了发展党内民主的问题，他指出，“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼、胜任愉快、生长新的力量，突破战斗难关的一个重要的武器。”在新的历史条件下，强调高度重视和积极推进党内民主建设，主要有以下几个因素。

    其一，艰巨执政使命要求我们发扬党内民主。社会主义初级阶段的基本国情、工业化和现代化的关键阶段、应对国际金融危机和复杂多变的国际形势，在这三个大背景下，我们党面临的任务是非常艰巨的，挑战是十分严峻的。因此，胡锦涛总书记强调当前特别需要推进党内民主，以便“最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的强大合力”。

    其二，社会深刻转型决定了我们必须发扬党内民主。改革开放以来，我们取得了巨大成绩，但是也积累了一些矛盾，出现了一些前进中的困难和问题。面对这些矛盾和问题，党内存在各种不同的看法，也包括存在一些错误认识。比如有人认为现在出现的一些分配不公，贫富差距过大，城乡、区域经济社会发展不平衡等问题是市场经济造成的，主张向改革开放前的计划经济体制回归；有人认为政治体制阻碍了经济发展，主张以西方宪法为模式，进行政治体制改革，等等。在这种形势下，我们要继续前进，必须解决好举什么旗、走什么路，实现什么样的发展及如何发展的问题，而且要做到不动摇、不懈怠、不折腾。为此，我们党要站在发展的角度，学会用民主的办法，在关键时刻，通过说理、讨论、教育的方式，统一全党的思想，形成共识，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系，坚持改革开放，推进我们的事业。

    其三，我们党自身在组织上又处在比较明显的代际更替时期，靠权威、个人魅力维系党内正常运转的时代已成为过去。扩大党内民主，完善民主集中制的各项制度，使党的各级领导人员包括高层领导的更替、重大问题的决策、应对各种风险和突发问题，都能够制度化、规范化、程序化，按照民主集中制健康有序进行，这是关系党的长治久安和充满活力的大问题。不久的将来，党的十八大将召开，改革开放以来成长起来的领导干部要走上新的领导岗位。时间越往后推移，民主制度维系党的生动活泼有序的运转，实现长治久安、充满活力的作用会更加重要。靠民主集中制化解党内矛盾也是党不断成熟和发展的过程。

    其四，利益群体复杂化要求我们必须进一步联系群众，发扬民主。社会主义市场经济条件下，利益群体复杂化也是必然的。党员也是有各种不同的身份，我们通过发扬党内民主，反映了党员所联系的各个方面的群众，反映各个阶级、阶层不同的意见和要求。我们在党内制定政策的时候，可以更好地进行利益整合，统筹兼顾方方面面的利益，这样我们的政策制定出来以后，能够代表最大多数人的利益，也兼顾少数人的合理要求。我觉得这对于科学决策、民主决策，对于构建和谐社会，保持社会的稳定有非常重要的意义。

    其五，不断地发展党内民主，加强民主监督，可以遏制腐败，搞好党风廉政建设。这也是维护党的执政安全的非常重要的措施。（甄小英）

    进一步发展党内民主的三个重点

    改革开放以来，由于我们党走了制度建设和制度创新的道路，已经取得了明显的成效，为未来党内民主的进一步发展奠定了牢固的基础。按照胡锦涛总书记在政治局集体学习时所提出的精神，今后党内民主的发展应着重强调三个重点。

    一是在继续抓好党内民主制度建立的同时，要以制度的精细建设为重点。今后的党内民主制度建设，和以往致力于制度建立的情况有所不同，我们将从制度的“从无到有”阶段，转为制度的“精细建设”阶段。现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范，因而不容易得到实际的应用。现在，党内民主制度还有很多都是比较宏观、抽象的，如果真正使其能够得到贯彻落实，就需要对这些制度进行详细的细则规定，使其日臻完善，这应是今后我们要花相当大的精力完成的一项紧迫的任务。

    二是在继续制定完善党内民主制度的同时，要以制度的贯彻落实为重点。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效的执行。党内民主制度得不到执行，后果十分严重，它毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之就可能使制度流于空泛，形同虚设。

    党内民主制度没能得到有效执行，究其原因主要在于：有的机构和个人不愿意执行，而这些机构和个人又拥有一定的“阻挡能量”；缺乏强有力的制约监督，不足以使党内民主制度不执行的状况得到有力的遏制。解决党内民主制度没能有效执行的问题，一是要将制度的规定，以及关于制度重要性的学习讨论，普及到每个党员，使全体党员都知道制度的基本内容并高度关注制度的执行，从而使制度的贯彻落实有了坚实的群众基础。二是将制度是否得到执行的情况，及时告知全体党员，使党员对制度的执行不执行有强烈的警觉性和话语权，改变过去常有的“制度执行不执行党员不知道”、“制度执行不执行容易糊弄”的状况。三是对不执行制度的有关机构和领导人追究责任，予以严肃处理，改变“制度执行不执行无所谓”、“制度执行不执行一个样”，甚至认为谁“执行制度执行得好反而吃亏”的状况。

    三是在继续展开党内民主全面建设的同时，要以发展基层党内民主为重点。

    党的十七大报告提出，要把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分，其中基层党内民主尤其重要，因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位来推动并实现尊重人民主体地位；以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好，或者说假使执政党的基层党内民主并没有得到真正的发展，人们就会怀疑执政党对发展民主的决心和能力。胡锦涛同志强调，“要丰富党内基层民主实现形式，推进党内基层民主决策”。显然，在基层党组织尽快发展和落实已经建立起来的党内民主制度，也就必然构成今后党内民主发展的重点。（许耀桐）

    怎样充分发挥“党员的主体作用”

    尊重党员的主体地位，充分发挥党员的主体作用，是推进党内民主建设的基本出发点和落脚点，正如胡锦涛同志强调的，“推进党内民主建设，最根本的是要认真落实党章及党员权利保障条例等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。”从党内生活的实践看，党员主体地位的体现最主要的是充分实现党员的选择权、知情权、参与权和监督权等几个方面。

    一、党员的选择权是以党员的选举权和被选举权的充分运用为体现的

    党内权力为全体党员所共有，党内民主选举是党员委托授予权力的法理途径。党章明确规定，党代表和党的各级委员会必须经选举而产生，党员都有选举权与被选举权。党的十六大以来，探索党内基层民主选举取得了很大的成绩，但仍有一些地方基层党内选举的进退兴废取决于领导意志。同时，尽管党内制定实行了《党政领导干部选拔任用工作条例》，进行了招聘、考试、竞岗、公示等改革尝试，但一些地方的吏治腐败和不正之风依然比较严重，用人“潜规则”依然大行其道。究其原因：除了还没有完全克服把战争时期和计划经济条件下的任用干部方式等同于党管干部原则的惯性思维影响外，很重要的是有关制度规定中没能充分体现党员的民主权利。就目前已经制定的条例规定看，基本上是权力为主导、以有限放开为考虑，在制度实施过程中，部门操作、上级评价，参考性象征性地听取党员意见等，都容易给一些干部操弄条例搞用人腐败披上合法外衣以机会。

    因此，落实党员的选择权，需要改革党内选举制度，在候选人提名、组织考察、党员评议、选举操作程序等环节上进一步加大探索力度，把候选人提名交给党员和群众，提升党员群众的评议意见在决定干部任用中的权重，保护党员独立表达选举意志，并对已有制度中的含混语言作出明晰规定，尽可能减少行政性的干部调动，使党内民主选举的结果具有充分的权威性。

    二、知情权是党员作为党内的主人参与党内事务，实现选举权、参与权和监督权的前提

    党的事业是全体党员的事业，要依靠全体党员的同心同德、精诚奋斗。为此，党组织有责任高度重视党务公开，使党员充分了解情况。如果党员不能很好实现对党内事务的知情权，一方面参与党内事务的能力就被自然削弱，另一方面难以充分激发广大党员的积极性、主动性和创造性。

    我们党是从战争年代走过来的，当时斗争的残酷性使得党内保密异常重要。但今天还延续与放大战争年代的党内保密观念，就可能为某些干部剥夺党员知情权找到合法借口。同时，由于缺乏党员知情权的明确规定，因而党务是否公开和公开什么、怎么公开主要由“权力意志”决定。事实上，有的地方党组织对无关轻重的事搞公开，而对重大问题或敏感的事则借保密之名，本该告知的也不向党员告知；也有的搞前半截公开，后半截保密。比如，在推荐领导干部后备人选时，需要党员投推荐票但不当场公布推荐票数情况；评议领导干部时，需要党员在评议卷上画钩但不让党员知道评议结果，等等。结果，党员就成了党内事务的被动接受者和执行工具。

    三、党员积极参与党内事务是党员发挥主体作用的最基本内容和最重要体现

    党的十七大修改后的党章规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”。现在需要尽快制定党务公开的具体实施条例，明确规定党务公开的基本原则、公开事项、公开方式与途径、公开时限等，以杜绝党务公开中的随意性，逐步做到事关全党的重大问题都要以适当的方式在适当的时间向全党公开，给广大党员参与党内事务，发挥党员主体作用提供必要的条件。

    恩格斯在1890年指出：“党已经很大，在党内绝对自由地交换意见是必要的。”（《马克思恩格斯全集》人民出版社1958年版，第37卷第435页）列宁曾经强调过决策酝酿时党内要有“讨论自由”，决议形成后全党必须“行动一致”。

    推进党内民主，实现党员的参与权，需要在多方面作出努力，其中最重要的是重大问题在党内开展广泛深入的讨论，营造党内畅所欲言的民主讨论氛围。在这方面我们可以借鉴国外的好经验好做法。比如，有的马克思主义政党在召开党的全国代表大会前半年，就把党的中央委员会向全国代表大会做的工作报告草稿下发到基层支部，广泛征求党员意见；有的政党在党章修改中用2年时间在全党各个基层组织进行反复讨论，最终在充分征集意见的基础上达成全党对党章修改的一致。

    四、党员的主体地位和作用还必须在充分行使监督权方面体现出来

    党内领导干部和领导机关的工作职权是由党员委托授予的，党内领导干部和领导机关必须自觉接受党员的批评和监督。实践证明，党员能否在党内充分自由地发表意见、党内是否具有批评与自我批评的良好氛围，是判断党内民主状况、衡量党内政治生活是否正常健康的主要标志。

    从党章和党内有关制度看，尽管阐明了党员对党内领导机关、领导干部拥有监督权，尽管有了《中国共产党党员权利保障条例》，但是还缺乏具体而明确的操作性规定，党员难以切实行使监督权。比如，党员要实现及时有效的监督就必须知情，当知情权无法保障时就谈不上有效监督；比如，《中国共产党党内监督条例（试行）》写进了党内质询、审计、罢免、撤换等条文，但目前还缺乏一系列具体操作程序，在一定程度上限制了党员的权利；比如，有的党组织往往以工作安排等名目，虚化或淡化质询、审计、罢免等制度规定，造成党员事实上难以有效制约领导机关和党员干部；再比如，党员在因行使监督权而遭受打击报复时，难以得到强力有效的党内权利救济，致使党员遭受严重侵权而得不到保护。（蔡霞）

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