赴美考察观感

2006-2-27 10:40:49 　　 作者：关　山

　　２００５年１０月１５日至１１月１日，以省纪委副书记、省监察厅厅长陈有德同志为团长的省纪检监察领导干部一行８人赴美国、加拿大进行考察学习。考察团先后与美国司法部、美国政府人员职业道德组织、美国律师协会等部门的有关人士就反腐败、政府官员的纪律约束、职业道德等问题进行了座谈和交流，各自介绍了工作情况。在多伦多拜访了达藤国际公司，听取有关加拿大国情、政府工作机制及行政监督等情况介绍。短短２０天的考察，每位成员都用自己手中的镜头，真实记录了一路上所见所闻；用自己的亲身经历，给我们进述了美国之行的感受。

　　一、美国廉政法律制度建设

　　１．美国廉政法律制度建设的背景和主要制度构成。

　　美国是一个法治社会，各类法律法规多如牛毛，但从国家层面大规模地进行廉政法律制度建设，集中出台一批廉政法律法规，却始于二十世纪七十年代的“水门事件”。

　　１９７２年美国总统大选期间，共和党人派遣５名亲信潜入水门大厦的民主党总部安装窃听器，被当场抓获。国会很快介入此事的调查，但尼克松及其下属官员滥用职权，企图掩盖事实真相，拒不交出录音磁带和相关文件。后来官司打到最高法院，为免遭弹劾，尼克松于１９７４年８月９日宣布辞职，水门事件不仅导致了尼克松总统的下台，而且在美国朝野上下引发了关于政府道德的大辩论，掀起一场政府道德革新运动。这一革新运动的主要内容及其目的就是通过国家立法，建立健全国家廉政法律制度体系，以规范公职人员特别是政治家的从政行为，提高他们的道德水准，并依法设立廉政监察机构，监督查处公职人员的不廉洁与腐败行为。

　　２．水门事件后出台的主要廉政法律法规和设立的廉政监察机构。

　　《联邦选举竞选法》。１９７４年，美国国会对原竞选法进行了修改并通过该法。该法首次规定了总统和国会参众议员候选人竞选开支的总额；首次规定了由联邦政府补助总统候选人竞选经费；限制了个人和团体捐款数额；规定了总统、副总统和国会参众议员候选人使用本人及其家庭的资金的限额等。根据该法，成立了联邦选举委员会，负责竞选法的实施，并对违法者进行调查和起诉。

　　《政府道德法》。这是一部关于如何保持政府廉洁的大法，１９７８年美国国会通过，卡特总统签署。该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为作出详细规定。１９８９年，老布什政府对该法进行修订，颁布了《政府道德改革法》，将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改，还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。１９９２年，联邦政府道德署颁布《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面作出详细规定，并附有大量实例。这是一部跨部门的法律，是对前两部法律的进一步细化和完善，集中体现了从政的道德要求与行为规范。

　　《监察长法》。１９７８年经国会批准，由卡特总统签署。该法决定首先在２９个联邦政府的主要部门设立监察长办公室，专司行政监察工作，调查政府工作中的不廉洁和腐败行为以及效能问题。１９８８年，国会通过修正案，又增设２８个部门的监察长办公室。监察长办公室是设在联邦政府各部门的监察机构，但并不属于所在部门管辖。监察长人选经参议院批准、总统任命。它独立负责监察长办公室的人事任免和日常管理，向国会和总统报告工作，具有审计和调查双重职能。根据该法，还成立了总统廉政和效能委员会，为各监察长办公室协调机构。委员会主席由白宫办公厅负责人担任。

　　《独立检察官法》。１９７８年，美国国会依据《政府道德法》制定并通过《独立检察官法》，规定在总统、副总统、各部部长等高级官员发生违法犯罪嫌疑时，为了避免“私人的、财政的或政治的利益冲突”，司法部长应当向法院提出请求，由三名法官任命一名独立检察官来进行专门的调查。独立检察官一般从有一定资历和名望的大学教授或律师中挑选，调查事项结束，他的独立检察官身份自然消失。该法被认为是一部避免利益冲突、维护司法道德的法律。

　　根据该法，建立了独立检察官制度。独立检察官不仅具有现行检察官进行刑事调查的一切权限和手段，还可以动用联邦调查局的侦探，可以任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员，甚至可以主持大联审团听证，有权传唤任何人来作证，调查不受经费和时间的限制。著名的独立检察官有调查水门事件的考克斯，调查克林顿绯闻事件的斯塔尔等。

　　《反贪污贿赂法》。１９７０年制订，主要是打击黑社会组织的犯罪和职务犯罪行为，如海关、出入境官员的犯罪、毒品及洗钱等犯罪。

　　二、美国廉政法律制度建设的特点

　　水门事件后，美国政府道德革新运动以廉政法律制度建设为主要特征，集中出台了一批强调从政道德、规范从政行为的法律法规，并依法设立了职能明确、相互独立、分工合作的廉政监察机构，从而构筑了公职人员特别是政府官员“不能贪”、“不敢贪”的廉政法律体系和监察体系。其主要特点是：

　　从政道德法制化。道德和法律属于两个不同的范畴，前者是以说服和示范为运行机制的自律手段；后者是以强制和惩罚为基本特征的法律手段。从政道德法制化，就是集两种范畴、两种手段和两种效果于一体，具有反腐倡廉的独特优势。它将政府官员和一般公职人员的行为准则法律化、程序化，使他们的道德规范不再仅仅依靠本人信念和觉悟来维持，而是通过国家法律的权威性来保证。水门事件后的历届美国政府为赢得人心都精心打造从政道德这张牌，并不断修正、完善从政道德的法律法规，内容涉及选举、财产申报、接受礼品、利益冲突、公务以外活动、离职后从业行为等。通过连续的道德立法，上述诸方面的从政道德要求不断被细化规范化，可操作性越来越强。例如，《选举竞选法》规定：候选人收到超过２００美元的捐款，须公布捐款者姓名、住址、职业、捐款日期和数目。《行政部门雇员道德行为准则》规定：公职人员一次不得接受价值超过２０美元的礼品，且一年内从一个人处接受的礼品不得超过５０美元。

　　监察体系配套完善。法律制度建设不仅要解决有法可信的问题，还应解决有人执法和如何执法的问题。综观美国廉政法律制度建设，在立法强调从政道德、规范从政行为的同时，一般都明确规定法律法规的落实载体，即设立配套的廉政监察机构负责监督相应法律法规的执行。例如，《政府道德法》对财产申报的种类、人员、内容、审查以及利益冲突的解决等都作了详细的规定。同时要求设立联邦政府道德署，政府和部门也要设立道德官员办公室，并对这些专门机构的职能、权限和运作程序作出规定，从而使执法主体、执法内容和监督对象统一于一部法律之中。除联邦政府道德署外，联邦选举委员会、总统廉政和效率委员会、监察长办公室、独立检察官等都是依据相应法律而设立的专门履行相应职能的监察机构。这种立法与执法的统一、法律体系与监察体系的配套一致，既使廉政监察机构的存在有法律依据，其针对性、专业性和权威性更强，也使法律法规的执行有了组织保证。

　　１９７８年，根据美国国会颁布的《政府道德法》设立了联邦政府廉政办公室，负责协调和监督联邦政府系统内官员的纪律检查，并处理司法部管辖范围以外的官员违纪问题。廉政办公室原为美国政府人事管理局的一部分，后升格为联邦独立机构，以提高其权威。在征得参议院同意后，廉政办公室由美国总统直接任命，任期五年，对于重大问题，廉政办公室可向总统直接报告。廉政办公室的职责为：

　　１．监督联邦政府机构遵守《政府道德法》。

　　２．会同司法部和人事管理局起草贯彻《政府道德法》的总统行政命令，经总统批准签署后执行。

　　３监督各政府部门遵纪情况，发现问题及时提出警告，并对政府雇员进行职业道德教育。廉政办公室为联邦政府纪检监督机关，同时对总统和国会负责，每两年向国会提交一份工作报告。廉政办公室还根据美国历届总统颁发的一些对政府官员进行纪律管理的行政命令，结合廉政法有关内容编成小册子，散发给政府雇员，并将其基本精神归纳为“六不”原则：第一，不以权谋私；第二，不对违纪行为偏袒包庇；第三，不妨碍政府效率和经济运转；第四，不丧失独立和公正的判断能力；第五，不在官方渠道之外决定政府事宜；第六，不破坏公众对政府廉洁的信任。

　　美国的廉政法律法规制度的建立，对政党、政府及一些承担社会公共职能的组织机构，起到了一定的监督和制约作用。但美国的廉政制度建设也并非臻善完美。正如和我们座谈的美国国际透明组织的官员所说，廉政问题是一个复杂的课题，是世界上任何国家都会遇到的难题、它需要各国根据自身的实际，在长期动态管理中不断探索和创新，官员腐败、选举公正两大问题也正是当今美国在监督方面的难点和困惑所在。

　　三、感受

　　这次访问，我们从美国的西海岸到东海岸，从荒芜的西部戈壁到风光绮丽的夏威夷，从著名的纽约曼哈顿街区到旧金山的“硅谷”，虽是浮光掠影却也不乏细致，虽是很难深入但却引人费思，感受颇多。西方的月亮与我们中国的一样，也是有圆有缺，美国不是天堂，但也不是地狱，我们需要学习美国的东西很多，但是美国同样也存在许多弊端和忧患。

　　美国优越的自然条件，雄厚的经济实力，完善的基础设施，高科技产业的迅速发展，以及美国公民强烈的法律意识和文明行为，这些都给我们留下了深刻的印象。同样，我们在美国首都华盛顿，在纽约曼哈顿街区也看到了令人不可思议和惊诧的另一面：街道和居住区随处可见垃圾堆和树叶，塑料袋在汽车轮下飞舞，国内一些城市常见的脏乱差在这里同样也存在；华盛顿国会门前的草坪，白宫玫瑰园铁拦杆外的草坪竟随处可见泥泞不堪！导游调侃说美国没有城市卫生机构，零星垃圾全靠风吹。高速公路塞车现象也比较严重，在从华盛顿到纽约的高速公路上，我们乘坐的汽车，每小时还跑不到６０公里。因为土地私有化，政府征地难，据说华盛顿二环路议了２０年动不了。“政府工”一天只干四小时，一个小小市政工程半年都完不成。“９•１１”已经过去四年，世贸大厦周围被毁坏的修补工程都未完工，叫人百思不解。有人说，美国推崇的民主和私有制谁都不能动，所以再过５０年，你来看美国，他可能还是老样子。这些话引起了考察团每个成员的深思。

　　我们要学习西方先进的东西，但切切不可一切照搬。特别是我们亲自到了西方，看了美国，大家更对我们的祖国充满信心，更加坚定理想和信念。尤其是可以集中力量办大事，这是我们最大的政治优势和经济优势，这是西方国家做不到、也学不到的。相信我们在党中央的领导下，韬光养晦，埋头苦干，保持稳定，加快发展，我们的伟大祖国一定以富裕强大的身姿屹立于世界民族之林。