我国十二五规划区域战略布局显露轮廓

2010年06月05日09:34
瞭望2010023期封面：区域规划谋新
news.sina.com.cn/c/2010-06-05/001720414351.shtml
长三角和京冀区域规划的推出和即将推出，中国“十二五”规划的区域战略布局和未来发展走向，正在显露出全部轮廓。摒弃各自为战，盲目发展，“诸侯割据”，用区域发展的空间约束，实现科学发展、可持续发展，是中国的国家意志落实为区域规划的顶层发展战略。要谋求发展方式和产业结构转变，要开“十二五”和未来发展新局，需要全力保证国家顶层区域发展战略“落地”，合力开创区域规划之“新”。
陆续发布的区域规划，拼接着中国“十二五”规划的版图。随着最后两块拼图——长三角和京冀区域规划的推出和即将推出，中国“十二五”规划的区域战略布局和未来发展走向，正在显露出全部轮廓。
长三角、珠三角、京津冀作为中国现在和未来三大增长极，已经引领着中国改革开放30年的经济快速前行。
摒弃各自为战，盲目发展，“诸侯割据”，用区域发展的空间约束，实现科学发展、可持续发展，是中国的国家意志落实为区域规划的顶层发展战略。遵照这一战略宗旨，陆续获批的区域发展规划，以国家意志，聚区域力量，为中国的未来发展承担着承前启后，继往开来的历史重任，谋划着中华民族伟大复兴的新的一页。
这从相继出台的一系列区域发展规划可以看出端倪。受国家发改委举众力编制长三角和京津冀区域规划影响，各地区纷纷扛起区域经济的大旗，寄望以区域规划的整体诉求，获得国家层面的认可，进而争取或多或少的一些优惠或者支持政策措施。所以，从北部湾区域规划开始，“十一五”以来，十余个区域规划浮出水面，还有一些带有规划性质的综合试验区。这一方面可以起到引导区域科学合理发展的效果，但另一方面也难脱谋求超国民待遇、扰乱经济发展正常秩序之嫌。
当前我国区域经济中的一个突出问题，就是空间开发无序现象十分严重。区域经济的持续增长以过度占用土地、矿产、水等资源和环境损害为代价，不同区域都不同程度地存在着忽视资源环境承载力的盲目开发现象。本该解决这一问题的区域规划，如果只是冲着特殊优惠而来，就大有跑偏之虞，就有可能出现在一些资源环境条件欠佳或脆弱地区，在行政区经济的大环境下，一味追求GDP增长，致使资源更加匮乏，生态环境更加恶化。而在一些已经发展充分的地区，本来资源和生态环境的支撑能力已经呈现日益下降的趋势，结果依然凭借“关照”而更加“超载”，使区域规划的空间管制和区域调控职能落空，对形成合理的国家区域政策体系造成冲击。另一方面，由于政策制定的随意性和自由度较大，与各地的谈判和公关能力密切相关，自然会诱发地方通过各种渠道和方式，进行攻关和游说，跑“部”前进。
要谋求发展方式和产业结构转变，要开“十二五”和未来发展新局，需要全力保证国家顶层区域发展战略“落地”，合力开创区域规划之“新”。(文/唐敏)
长江三角洲地区区域规划获国务院批准
以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
历经5年的《长江三角洲地区区域规划》，日前终获国务院批准破茧而出。
和仍在批准过程中的京津冀城市圈规划一起，作为率先启动试点的这两大区域规划，被外界形容为“起了个大早却赶了个晚集”。
“不是制定不出，而是难以推出”。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成研究员告诉本刊记者，其难产过程正印证了之前普遍担心的各行政区域之间利益协调的难度。“这次的规划也只是前进了一步，更大的亮点在于明确了长三角的定位。”
“中国国家竞争力的提高，要依赖大都市经济区的形成和发展、产业结构和空间结构以及新的权力结构的形成，客观上需要建设中国进入世界的枢纽和世界进入中国的门户。”中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道在接受本刊采访时说，“长三角地区具有在高起点上加快发展的优势和机遇。”
“这一跨省市的规划制定得不易，落实起来更难”，参与规划制定过程的专家们表示，规划并未涉及实施规划的机构保障方面的内容，国务院要求发改委加强对规划实施情况的跟踪分析和监督检查，充分发挥长江三角洲地区区域合作协调机制的作用，国务院有关部门按照职能分工，加强对规划实施的指导，“这能在多大程度上弥合各方的诉求，还有待时间检验。”
《长江三角洲地区区域规划》到底会对区域内外产生什么样的影响？又会对各地渐起的区域规划产生什么样的示范效应？本刊记者特别采访了参与规划制定工作的相关官员和专家学者。
真正的区域规划是空间约束
走进陆大道院士办公室，他的同事告知，陆老编著的《2050：中国的区域发展》销售告罄。
与这本探讨区域发展研究命题的学术书热销相应，“十一五”以来，各地掀起了区域规划热潮。
尽管两个先行试点的跨省市的区域规划刚出和尚待推出，但北部湾地带、江苏沿海经济带、辽宁省沿海经济带、黄河三角洲高效生态经济区、关中天水、鄱阳湖生态区、图们江经济带、皖江城市带等，一些地区性的区域规划已经“遍地开花”。
如此景象，作为国家级区域规划长江三角洲地区区域规划和京津冀区域规划专家组组长的陆大道认为，这具有一定的客观原因。
一是各地区改革开放以来，特别是最近十多年来，各地在经济实力上，在发展经济的权限上有了很大的发展，在本地区发展决策方面的能力和权限提高，“区域发展什么，怎么发展，不发展什么”成为各级党政领导决策的核心问题之一；而优化环境，转变经济增长方式，先要知道怎么去发展，需要强调区域协调。
二是随着经济的快速发展，城镇化规模迅速提高，使得区域经济实力和各种区域经济体系开始形成，以大城市为中心的区域经济在国家和地区发展中的地位愈来愈得到加强。各地区逐渐认识到，城市群要在全国有实力，必须要一体化。
三是国际化进程的加快，中国在客观上需要建设国家进入世界的枢纽和世界进入中国的门户，需要以国际性城市为核心的城市群。随着中国融入国际经济的体量越来越强大，必须要有两三个城市群担当门户和枢纽，这客观上落在珠三角、长三角和京津冀身上。国家发改委组织进行了京津冀和长江三角洲地区的区域规划的编制，各地区纷纷效仿，希望成为在这三极之后中国经济发展的第四极、第五极。
同样是上述京津冀和长三角区域规划专家组成员的肖金成研究员认为，应该对热闹纷繁的各种规划、试验区等划清身份。在他看来，上述提及的北部湾地带、江苏沿海经济带、辽宁省沿海经济带等八个规划加上珠三角和长三角规划才能算作区域规划，而天津滨海新区、浦东、武汉城市圈、成都重庆综合配套改革区、长株潭一体化应该是综合配套改革试验区的范畴，主要是对一些政策先行先试。
“另外，还有一类是促进经济发展的指导意见，比如关于促进西藏、新疆发展的指导意见，促进宁夏、海峡西岸经济区的指导意见，建设海南国际旅游岛的指导意见等”，肖金成认为，规划是制度性安排，是有明确范围的，约束力强，而指导意见是不具约束力的。”
“真正的区域规划既不是发展也不是改革，应该是空间约束，明确规定哪些能干哪些不能干。只是现在一些区域规划包含了一些改革的内容。”肖金成说，“现在有一种看法认为，国务院批准了一个规划，这个地区就成为重点发展地区，国家政策资金都会大力支持，可以批很多项目，将来发展可以不受限制，这纯粹是误读。”
瞄准“十二五”规划文本
在肖金成看来，编制区域规划是为了促进区域科学发展，吸取过去盲目发展，不受限制，村村冒烟，想在哪里发展就在哪里发展的教训。为了更好地实现这个目标，跨省区市的区域规划应该由国家来编制。事实上，2005年国务院《关于加强经济社会发展规划的指导意见》，其中一个内容明确表示加强区域规划的编制，国家主要编制的范围是“跨省区的规划，重点城市群的规划和重点生态保护区的规划”。
“有人认为搞这么多规划，都是重点，不就没有重点了吗实际规划既有发展的内容，也有约束的指标，是为了科学合理地发展。”正是在这个意义上，肖金成认为，“‘十二五’应继续推进区域规划，而且多比少好，最好是全覆盖。”
值得注意的倾向是，“各地区在中央做‘工作’，都意在进入国家战略规划文本。”陆大道提醒说。
这其中的原因在于“区域规划反映各地区经济社会发展的目标要求。各地希望这种要求可以通过规划经由国家审批之后，进入全国‘十二五’规划的文本，成为所谓‘国家战略’的一部分”。陆大道说。
“什么是国家战略”陆大道说，“是这一地区的发展在全国大范围内具有重要的引领作用，包括大的支撑作用。现在的问题是，在各地区的要求下，把不是国家战略的地区也搞成国家战略地区了。”
“一些经济区域在地区有重要意义，但其产业规模、经济实力，在全国来说，谈不上有重要的国家战略意义，比如长株潭地区、中原城市群、苏北沿海经济带等，应该说对本省具有重要意义。还有的区域内的一些产业比如石油化工、制造业在全国有意义，与国家战略地区的产业有协作关系，但是不见得能发挥大范围的引领作用”。在陆大道看来，“现在各地区提出的国家战略区域，在各地区是重点，具有区域性的战略意义，但是不具有全国性的战略意义。”
“现在的问题是，一些地区相互攀比，搞规划，通过沟通，做工作，希望发改委组织编制区域规划，再由国务院批准通过。有的已经批了，有的地区还在向中央政府要求编制区域规划，进入国家战略。”陆大道指出，“从全国来说，大家都是战略重点怎么行战略重点应该是有标准的。”
在国家“十一五”规划中，天津滨海新区、黄河三角洲生态经济区、曹妃甸工业区的发展目标被纳入。“从‘十一五’的实施过程中，一些地方认为这是特别重要的‘砝码’，所以提早筹划把发展目标凝炼形成规划，希望纳入国家‘十二五’规划中，以谋求有更大发展。”同时，陆大道认为，“发改委5年前就开始编制长三角和京津冀区域规划，对全国其他地区有一定示范效应。一些地方感觉纳入国家目标，地位就会上升。在这种背景下，怀揣着进入国家战略梦想的区域规划就纷纷出炉了。”
“如果把上述规划都列入国家‘十二五’规划文本，并列起来都成为国家战略重点，就显出较多的不协调，不能准确而科学地体现今后一个时期全国发展的战略重点。”作为国家规划专家委员会成员，陆大道认为，不宜将各地区已经得到批准或者正在组织编制的规划区域都写进国家“十二五”规划中。
利益博弈
如果说上述“战略地位”之争，来自区域的外部，实际在区域内部更不平静。以长三角地区为例，上海要建设世界航运中心和集装箱枢纽港，宁波凭借优良的深水港也要发展同样的目标，而江苏沿海也在布局大量的港口。竞争已经很激烈了。
正因为此，肖金成介绍，“在‘十一五’规划时提出，加强国土规划和区域规划的编制，要用五年时间而不是一年时间进行区域规划的试点。当时提出京津冀、长三角、成渝、东北四个跨省区的区域规划的试点。结果，东北因为在此之前东北老工业基地振兴战略部署了大量前期工作，而且在国务院东北办组织协调下，用一年时间完成了。其他的则没有那么顺利⊥观上利益有冲突，认识就很难一致。”
“我知道的情况是，长三角和京津冀一直在紧锣密鼓地修改。”肖金成说，“实际上，京津冀地区由于经济基础、产业落差比较大，很难对接。比如北京服务业本可以覆盖河北，但由于要价高，河北要不起。另一方面，一些行业的竞争大于合作，例如港口建设。各省市都不愿意放弃高端港口业务，同时低端也不愿意失去，所以我们看到，天津港不愿放手散货业务，黄骅港给自己定位为综合港，而且协调起来难度不小。”
“长三角地区由于经济基础雄厚，城镇体系完整，一体化发展基础较好。实际上规划主要是合作和分工的问题。明确上海的功能，杭州、苏州、无锡、宁波等城市的功能以及产业的布局；另一方面由于生态比较脆弱，面临如何处理发展与保护的矛盾。
但是，陆大道认为，尽管在此之前长三角地区就有城市经济协调会、市长联席会议，但实际上很难具有协调作用。
如何协调各方的利益，保障规划顺利实施，肖金成认为，从产业来看，更多地要靠市场、靠成本，比如土地的成本。不能人为设置门槛壁垒，不能用行政的手段阻断生产要素的跨地区自由流动。
“规划如何落实，如何协调各方利益，这对区域规划来说是绕不开的话题，也是难题，不可能在一个规划里制定得很详尽。”在肖金成看来，规划的形成有两种方式，一是各方统一认识，各自都让步；另一种就是规划虚化，体现出来就是比较多的“大力加强”之类的语言。
长三角区域规划权力结构的调整涉及尚少，更大意义在于强调长三角城市群的国际地位。陆大道说，“从中央政府来看，也不愿意为了规划的实施设置一个专门机构。会强调行业的协调，中央各部门的协调。”
陆大道的希望是，“为了实现长三角地区的一体化发展，各有关城市需要逐步进行(基础设施行业)管理权限的调整∩以考虑由两省一市有关部门组成一个协调咨询委员会，下设统一的管理机构。”但是，陆大道担心，一些中央部门可能会认为此举削弱了他们的权力。
国土资源部规划司司长董祚继认为，区域规划的产生弥补了行政区规划的不足，可以有效解决诸如地域经济分工与协作、基础设施共享资源等要素合理流动、环境保护合作等问题，防止产业同构、重复建设效率低下，资源浪费环境污染等外部性问题。但由于区域规划在我国还是新生事物，撇开流域水利规划不论，规划的编制和实施还有待深入研究，特别是需要创新规划实施的工具，包括体制机制手段等。
从西方市场经济国家来看，区域规划的实施属于府际合作的重要内容，董祚继介绍：主要有三种方式：
一是，由上级政府出面，组建专门的区域规划管理机构，负责规划的组织实施；
二是由区域内的同级政府之间签订合作协议，明确各方的权利义务，保障规划的实施；
三是由上级政府通过投资税收补助等手段，结合立法、行政管制检测评估等措施，推进规划的实施。
在董祚继看来，就我国最近出台的区域规划来说，目前第一和第二种方式未见考虑，第三种方式还需要各种配套措施跟进，否则规划的实际效果就要打折扣。
土地硬约束
由于目前出台的包括长三角在内的区域规划，主要定位在发展战略和政策规划层面，因此，与区域内各行政区的土地利用总体规划的衔接还只在战略和政策层面。董祚继建议，以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施。
区域内行政区的发展规划，不像土地利用规划是一种硬约束，更多具有指导性，在现行的规划体制、财政体制、政治体制下，很难贯彻执行。董祚继认为，由于土地利用规划规定下一层次的规划必须服从上一级，所以下一步如果能够编制土地区域利用总体规划的话，首先衔接发展规划，其次，在区域土地规划编制过程中充分征求各行政区意见，统筹协调各行政区各类土地的利用，再次是在区域土地规划的控制和指导下，编制行政区土地规划，确保二者衔接一致。土地审批以行政区土地规划为依据。这样做不违反现行土地管理法律规定，有利于发挥行政管理的效率优势。
具体到长三角区域土地利用总体规划的编制，董祚继表示，会先做资源环境生产能力评价。比如环太湖区域那些项目不能上，港口码头的合理精确布局等。从土地利用年度计划来看，会有差别化政策，对东部集约利用要求高，通过控制供应量来提高土地成本。对重点城市上海、南京、杭州、宁波等，用地规模严格控制，会更严格一些，但是增减挂钩的指标会适当多一些，促进结构调整，内涵式发展。
随着区域规划的逐渐编制，肖金成认为，“十二五”期间，应该是把跨省区规划作为重点，和国土规划结合起来编制。
在“十一五”规划前期研究的时候，专家们就提出“十二五”应该加强国土规划。但是，肖金成指出，由于国土规划和区域规划应该是什么关系，和主体功能区规划又如何协调，谁领导谁，谁是依据等问题没有解决而进展缓慢。
据董祚继介绍，目前国土规划正在改变编制方式，由发改委和国土部共同牵头，环保部、住建部、财政部等参与，明年全国的国土规划大纲即可出台。对国家层面的重点区域，在与经济社会发展规划做好衔接的基础上作出区域的国土规划，构成全国最高的国土规划。在此之下是大的区域国土规划，省区市的规划，一些内部重点区域的国土规划。再之下就是土地利用规划，这时土地利用规划的依据会更充分。“而目前，我们是一级级往下分解的，被诟病为分指标的规划。”董祚继说。
对于“十一五”期间倍受关注的主体功能区规划，陆大道认为，在国土规划和区域规划缺失的情况下，功能区规划是非常必要的。但全国功能区划分及其全体功能的确定在开始阶段应该是框架性的。如果一开始就要求将划分指标体系制定得十分完善，操作起来依靠计算机就自动进行区域的划分和进行生态补偿，短期内会难以做出方案并得到有效实施。(记者 唐敏)
长三角规划落地意味中国经济五分之一定位
2010年06月05日00:17
文/《瞭望》新闻周刊记者 黄深钢 李荣 刘巍巍
考察“长三角”从一个地域概念到一个经济概念的前世今生，你会发现这是一个不断突围的过程。
“长三角区域规划，经过这么多年的努力，终于落地了。这说明长三角在中国发展中的地位太重要了。”长三角城市经济协调会市长联席会议负责人胡雅龙在得知国务院正式批准长三角规划的消息后，感慨地对记者说。
5月24日，国家发改委传出消息，国务院已正式批准实施长三角区域规划，明确了长三角的区域战略定位和8个方面的发展方向和重点任务，长三角将努力建设成为实践科学发展观的示范区、改革创新的引领区、现代化建设的先行区、国际化发展的先导区。
天生一个长三角
东南形胜，三吴都会，钱塘自古繁华。烟柳画桥，风帘翠幕，参差十万人家。云树绕堤沙，怒涛卷霜雪，天堑无涯。市列珠玑，户盈罗绮，竞豪奢。
重湖叠巘清嘉，有三秋桂子，十里荷花。羌管弄晴，菱歌泛夜，嬉嬉钓叟莲娃。千骑拥高牙，乘醉听萧鼓，吟赏烟霞。异日图将好景，归去凤池夸。
——柳永《望海潮》
北宋词人柳永年少时，从家乡福建崇安到开封应试。在杭州勾留些许时日，曾挥笔写下这阙《望海潮》。宋代文人罗大经在《鹤林玉露》里说，因为柳永在词里描写了富裕繁华的江南，而引起金主完颜亮对宋朝的觊觎。“此词流播，金主亮闻歌，欣然有慕于‘三秋桂子，十里荷花’，遂起投鞭渡江之志。”罗大经此说，尚难有史实佐证，只可聊备一说。但所谓风流总被雨打风吹去，繁华也会遭人觊觎，则史之凿凿，古今皆然。
长三角城市群经过长期的历史演变而来。据历史学家考证，早在商代末期，长三角作为断发文身之地出现了第一座城市，城址在如今江苏省的常熟市。令今人百思不得其解的是，不知为何，在当时的中原地区的人看来，这里是蛮夷之地。收录在《尚书》中的《禹贡》，大概是我国现存的最早一篇土壤学专著。在这篇仅有1193字的文章中，将长三角片区的国土列为下下等，在整个国家土壤中肥力最差。
而纵然是“下下等”的土地，仍不断有新的城市在长三角这块土地上产生。从战国时期起算，此后大约经过1000年，到公元400年宁波筑城，加上之前的苏州、扬州、越城(南京)，长三角城市群的最初格局大体形成。
城市群是城市现代发展意义上的概念，主要是伴随科学技术进步，工业文明兴盛，经济活动的联系度越来越紧密而自然产生。通常来说，在一定区域内，有一个或数个中心城市，围绕这些城市在空间上分布着相当密度的中小城市，规模巨大，产业集聚度极高，人口密度和城市化水平较高，经济社会活动联系密切，能优势互补。在交通节点上具有无与伦比的区位优势。
上海在所有长三角城市中，由于天赐的优良区域位置，是当之无愧的皇冠上的明珠。它的地理位置恰好处于中国大陆海岸线中点，长江出海口，在“T”形交叉点上。一横是海岸线，一竖正是长江。因为江，它可以迅速深入中国广袤的腹地。因为海，它能迅速与世界建立联系。作为枢纽的上海，在承传起合之间，渐成珠玉。
上海如是，长三角何尝不如是？
“星期日工程师”——最初的经济辐射
“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时候沿海也要服从这个大局。”
——邓小平
一些专家认为，长三角从一个纯地域概念跃升为区域经济体，滥觞于20世纪80年代初。1982年12月22日，国务院发出《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，决定由上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等10个城市组成上海经济区，以上海为中心，地域范围为长江三角洲，成为以地理空间为特征的长三角经济区概念的最早雏形。
1985年2月，中央、国务院批转了《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》，指出，“应该开放珠江三角洲和长江三角洲，进而陆续开放辽东半岛、胶东半岛，北起大连港，南至北海市，构成一个对外开放的经济地带。”长江三角洲自此正式辟为经济开放区。
但仅过了3年，国家计委发出“计办厅(1988)120号”文件，通知“撤销国务院上海经济区规划办公室”。然而，随着市场经济的勃兴，市场经济在长三角地区已经深得民心，沪苏浙地区民间经济合作已非一纸文件所能束缚。民间不断出现了多种形式的联营，乡镇企业亦如雨后春笋般涌现，对原有的计划经济体制形成突破，地方活力得到释放。
“星期日工程师”正是彼时一个独特的现象。在上海、南京和杭州大型国有工厂里的工程师，纷纷利用周末放假时间到乡镇企业传授技术，顺便挣取“外快”。这些“星期日工程师”中，有的是普通技术人员，有的还是技术工人。他们中的一些人在大城市的厂里并不显得如何重要，可是一到联营厂就成了抢手人才。联营厂把他们当财神供着、敬着，原因就是长三角各地乡镇联营厂多达2000多家。这么多的乡镇联营厂，有无数的技术问题等待他们参与解决。
“我们公司能有今天，离不开当年的‘星期日工程师’。”杭州萧山的亚太机电集团董事长黄来兴告诉记者。在去年，亚太集团麾下的亚太股份成功在深圳中小板上市。在黄来兴看来，当年类似亚太这样的联营厂和工程师到底有多少，确切数据现在已很难统计，也不可能统计。但纵然时过境迁，“星期日工程师”独特的贡献却长久地印刻在这一代企业家的脑海里。
这也是改革开放以来，上海、南京、杭州等大城市对周边地区经济的最初辐射。
“中国经济的五分之一终于定位了”
长江三角洲地区发展的战略定位是：亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。
——《长江三角洲地区区域规划》
上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜说，长三角的经济在中国经济总量中占到20%左右，是国内其他任何区域都无法比拟的。长三角规划落地，意味着中国经济的1/5终于定位了。“而且，这还不是单单数量上的意义，是国家总体战略中的一个重要战略步骤终于迈出去了。”
1990年，中央决定上海浦东开发开放，使长三角迎来了历史性机遇，拉开了长三角区域一体化的序幕。2008年9月7日，国务院出台的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中明确指出，“把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户，全球重要的先进制造业基地，具有较强国际竞争力的世界级城市群，为我国全面建设小康社会和实现现代化作出更大贡献。”对长三角经济区提出了全新的任务和目标。长三角城市群发展自此跃升为国家战略，成为国家意志的体现。
此次批准的规划明确：长三角地区包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方公里，区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，已成为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，在中国现代化建设全局中具有十分重要的战略地位。据上海市发改委人士说，长三角以全国2.1%的陆地面积、11%的人口，创造了全国21.7%的国内生产总值、24.5%的财政收入、47.2%的进出口总额。
在不少专家的眼中，长三角规划的落地，是中国区域发展总体战略“版面”完成“拼接”的重要一步。从去年到现在，国家已陆续出台了10多个区域规划，中国将进入一个以区域为主要单位、以区域与区域之间的互动为主要格局的发展新阶段。
“这已是一个很明显的趋势。”用郁鸿胜的话说，中国新一轮区域合作与发展将由“点对点、城市与城市、以增长极为核心的‘集化发展’向“泛化发展”延伸。“中国南海、东海、黄海、渤海的沿海区域都将在战略规划中互动，并与内陆区域形成更紧密的联系”。
据浙江省发展和改革研究所所长卓勇良等一些先后参与过规划编制过程的专家学者说，此次规划最值得注意的是，在“一核六带”等长三角区域发展布局上，改变过去比较“泛”的规划特征，更注重区域性优势资源的禀赋条件，对于沿太湖、沿杭州湾等不同地带都进行了比较准确的定位。
“只有定位准，才有差异化的政策引导。”郁鸿胜等专家说。此次规划中，有“比较丰富的笔墨”涉及区域经济制度的合作及框架。对于环保、资源等区域内公共性的问题，此次突出了协调性的政策，这些政策将由区域内各方共同制订、共同执行。政策引导将体现差异化，沿江、沿海、沿路、沿湾等条件、目标、定位都不同的地带，土地、环保等不同的政策都将有差异化的“更为精准”的落实途径。一些以生态为主的地带，肯定不会与重点产业发展地带实施同样的开发性土地供给政策，但在生态补偿上将会有充分的考虑。
从目前已公布的规划内容来看，国家对长三角在改革创新及转变发展方式上起率先示范的作用，期望较大。这也成了规划的主要“亮点”和新意所在。
相关人士表示，长三角发展较快，所以也较早面临“提高自主创新能力、缓解资源环境约束、着力推进改革攻坚”等方面的任务，处于转型升级的关键时期。此次提出长三角要成为全球重要的现代服务业和先进制造业中心，“这是一个较新的提法”，对长三角的期望更高了。据专家的估算，到2020年，长三角将出现以服务业为主的产业结构。如按长三角经济每年增长10%、主导行业要占经济总量的51%以上计算，到2020年，长三角的服务业就应该超过7万亿元的规模，“这个发展量是非常大的。”
离世界级城市群还有多远
“在巩固中央统一领导的前提下，必须扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”
——毛泽东《论十大关系》
在一些专家看来，长三角号称世界第六大城市群。但是，从实际情况看，中国的城市群与世界城市群相比，落差还很大。城市群与城市群之间相比，美国的大纽约、五大湖等三大城市群占美国经济总量的67%。日本的大东京等三大城市群占整个日本经济总量的70%以上。而中国的长三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整个中国经济总量的40%。其中，长三角占22%左右。在城市首位度方面，纽约占美国经济的22%以上，东京占日本经济的24%以上，而长三角城市群中的首位城市上海仅占全国经济的5%。“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力。”
华东师范大学长江流域发展研究院研究部负责人沈玉芳指出，世界级城市群通常有着高效的统筹协调机制。如北美五大湖区城市群，由芝加哥市在2002年牵头成立了“五湖联盟”，每年聚会一次，就产业竞争、污染治理、气候应对等重大问题协调各方利益，确保实现共赢。分工明确的产业协作体系，以发挥城市间的互补性。如大东京地区的港口分工明确、各展所长，千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品。
“虽然，长三角各地也形成了一些协作机制，但由于整体规划一直没有出台，各自为政、产业同构、同质竞争的问题一直存在。”沈玉芳说。
据不完全统计，在长三角16城市中选择电子信息业为产业发展重点的有12个城市，选择汽车业的有11个，选择石化的有9个。同时，在产业转型方向上也往往“不谋而合”，比如提出创意经济后，长三角城市群内共建设了11个国家级动漫基地。沈玉芳表示，《规划》出台后，这些问题将有望得到解决。
此外，长三角地区产业结构中，粗放型经济仍占有较大比重，各城市经济增长仍基本依赖于劳动密集型和资源密集型产业。生态环境脆弱、水体污染、土壤破坏和固体废弃物堆积等问题较为突出，在一定程度上阻碍了其挺进世界级城市群的步伐。
“杭州到上海的高速公路上至今有两个收费口，而杭州到南京的就只有一个，”卓勇良说，缩减高速收费口并不存在机制或者技术上的难题，这一问题他呼吁了7年，至今仍然存在。“放在长三角合作这个大范围里来看，这说明有的部门里，有人对城际合作还有惰性，或者说是惊人地冷漠。”卓勇良直言。
此间一些专家建议，随着《规划》出台，下一步的重点应该是自上而下推出一系列配套政策。就目前长三角而言，土地制约瓶颈性问题能否打破、财税政策能否更趋于激活地方政府和企业的活力，都是值得关注的热点。
“从历史来看，长三角具有与中央政府保持高度一致的历史传统。从现实来看，中国需要一个在国土范围内经济发达、社会稳定、各项事业和谐发展的‘火车头’。”卓勇良说，作为有较好发展基础的长三角地区，应担当起历史的责任和中央的重托。
京津冀都市圈双核驱动重新定义新北京
2010年06月05日00:17
先进的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一
文/《瞭望》新闻周刊记者 李舒 孙晓胜
曹妃甸，渤海湾一个沉寂千年的荒凉小岛，涨潮时面积不足4平方公里，却被列入了国家“十一五”规划蓝图。5月19日，国家发改委地区经济司官员透露，《京津冀都市圈区域规划》已经上报国务院，有望年内出台。
记者驱车来到唐山曹妃甸，强劲的海风中，中国有史以来最大规模的填滩造地已基本成型，施工车辆穿梭往来，30万吨级的港口已经建成，载有数十万吨铁矿石的巨型船频繁进港，一座年产千万吨钢的现代化钢厂即将投产，石油码头建设紧锣密鼓……一个310平方公里的工业区呼之欲出。
而就在3年前，记者脚下站立的这片土地还是汪洋大海，甚至就在今天，汽车的GPS导航系统上仍然显示我们行驶在海平面上。
从北京开车到曹妃甸，不到3个小时。高速铁路修通后，仅需50分钟，属于典型的“一小时经济圈”。在《京津冀都市圈区域规划》中，按照“8+2”的模式，以北京、天津为双核，一小时能到达的城市包括：河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德8地市。
国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划编制。2006年5月，国务院发布《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，将推进天津滨海新区纳入国家总体发展战略布局，同时批准其为全国综合配套改革试验区。同年，国务院批准了京津两市新一轮城市总体规划，北京不再强调“经济中心”，而将发展目标明确为“国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市”；天津则提出建设“现代化国际港口大都市、中国北方经济中心”。
经过7年之久的调研、编制，京津冀都市圈已形成较为完整的区域经济规划蓝图，有望成为中国经济的“第三极”。可以预见的是，这个新都市圈的崛起，将对提升国家竞争力产生震撼性的影响。
京津冀都市圈重新定义新北京
新中国成立后，中央决策层认为北京应该承载更多的生产功能，要建设成全国的“政治、经济和文化中心”，于是在北京布局了首钢、焦化厂、棉纺等工业企业。而具有雄厚工业基础的天津却难以更好地发挥作用，河北更是由于两大城市的“空吸现象”，而形成大面积的贫困带。
从北京、天津两市开车出去，只需两个小时，就能走到一些国家重点扶持的贫困县。中国社科院发布的《2006中国区域发展蓝皮书》指出，京津周围贫困人口达到272.6万人。由于历史原因，京津冀地区生产要素向两大中心城市过度聚集，使得区域发展不平衡。反观长三角，上海的地区生产总值与苏、锡、常等周边城市差距并不明显。
经过数十年的发展，北京不堪环境污染、交通阻塞的困扰，并日益受到水土资源和能源的制约，人口压力不断增加。而京、津、冀之间缺乏统一规划，各城市间经济联系淡薄，产业同构、无序竞争问题突出，不但降低了区域整体竞争力，而且各城市都面临着自身难以解决的困境。
京津冀都市圈区域综合规划研究项目负责人、中科院地理所研究员樊杰说：“有效的解决方案是各地错位发展，合理分工，科学布局。”
真正的转变发生在2004年，《北京城市总体规划(2004年-2020年)》将北京城市发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同时保护古城风貌，鼓励发展特色文化旅游产业，建立并完善适合旧城保护和复兴的综合交通体系。
第二年，随着国务院先后批复北京、天津城市发展总体规划，两市的定位终于清晰。北京不再强调“经济中心”定位，天津则以恢复其在北方的经济中心为发展方向。这是一个非常重大的调整，因为它要扭转过去半个多世纪两市形成的不合理格局。如此调整，最终可在一定程度上恢复两地曾有的互补格局，从而真正地在北方地区出现一个不受行政区划限制的共同的经济、社会、文化区域。
在这一历史性调整中，天津、河北是增，北京是减，因而调整的过程对北京来说更艰难，北京面临的挑战更大。京津两市及周边中小城市如何形成一种互补的产业结构，乃至互补的社会、文化空间结构，需要政府的胆识智慧，也需要民间的融合促进。
在新的城市定位下，北京开始了以首钢、焦化厂外迁为代表的产业转移，同时发挥历史文化优势，着重发展文化创意产业、总部经济和现代高端服务业；天津则承接了空中客车A320总装线、百万吨乙烯工程等重大项目；而周边的唐山、保定、廊坊等城市努力建设中心城市产业转移的承接地。
北京把经济中心让位给天津，把大量工业项目转移到京津冀腹地，会否给北京经济带来挑战？北京市发改委前副主任王海平的回答是，没有挑战，只有机遇。
他认为，在中国区域经济发展过程中，北京和天津各自拥有得天独厚的优势，也形成了具有各自特点的经济格局。
“我们非常愿意看到天津能够在区域经济发展中发挥更大的作用。”王海平说。天津在中国北方发展中具有很大优势。天津的发展，尤其是国务院批复建设滨海新区，对北京来说是机遇，将为两地合作提供更大空间，并将惠及周边地区经济发展。
北京的定位正在经历“去经济化”。王海平说，北京将从实际出发，适应中国经济发展大格局，积极参与环渤海地区的发展。去年北京和河北首次签署了关于加强经济与社会发展合作的备忘录，确定双方将在交通基础设施、水资源和生态环境保护、能源开发等九方面进行深度合作，该协议被认为是区域协调发展的破题之作。这意味着北京在与兄弟省市的合谋发展方面进入到了新的阶段。
第三极增长：破除“产业悬崖”
“先进的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一。”京津冀都市圈区域综合规划研究专家指导委员会主任、中国科学院院士、权威经济地理学家陆大道分析说，长期以来，京津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节，彼此间的空间联系松散、薄弱。周边中小城市特色不突出，产业承接能力不强，使得这一地区产业梯度落差过大，甚至形成“产业悬崖”。
京津冀三地在经济发展上各有所长给人们带来希望。北京拥有知识经济等优势，天津拥有加工制造业和海运等优势，河北则拥有重化工业和资源等优势，三方优势有着很强的互补性。强化京津冀更深层次的合作，将更有利于三方合理分工、优势互补、提升区域的整体竞争力。这一认识，在三地引起强烈共鸣，并在高层取得高度共识。
可喜的是，来自各方的力量正在推动京津冀区域经济加速融合。往返于京津冀三地间，记者看到已启动大规模的城际轨道建设，京津城际铁路2008年通车，只需半小时；第二条京津高速路已通车；北京到石家庄的城际客运专线正在建设。这些交通设施的建设，都将进一步把京津冀连为一体。京津冀区域交通一体化进程加快。三省市正紧密协作，联手推进区域内海港、空港、公路、铁路多种运输能力建设，以现代化交通体系构筑京津冀紧密都市圈，合力启动区域经济高速增长的引擎。不仅仅是交通，京津冀区域协作已经在旅游、生态、能源等领域出现一系列实质性的进展。
2005年，国务院批准了首钢结构调整方案，首钢与唐钢共同组建了京唐钢铁联合有限公司。结合首钢搬迁和唐山地区钢铁工业调整，投资677亿元，在河北曹妃甸新区建设具有国际先进水平的钢铁联合企业。来自首钢集团的最新消息说，今年7月，京唐钢铁厂将全面投产，达到年产钢950万吨规模。天津的一些产业也在逐步向河北延伸。
近两年来，北京CBD东扩、南城计划、通州国际新城等规划相继出台，北京的城市空间布局开始呈现出“东南飞”的景象。紧邻北京的河北廊坊市下辖的三河、大厂、香河、固安等地也迅速出台对接措施。河北省委政研室研究员胡冬原说，到2020年，河北要推动环京津23个县、市的绝大部分达到中等城市规模。涿州、大厂、三河，甚至唐山、保定等地都将会加速与京津对接。
在京津冀区域，以北京和天津为双核。从目前的发展趋势看，京津将成为现代服务业和高端制造业的双高地。北京主要以现代服务业为支撑，将成为我国的国际管理和控制中心型的国际节点城市；天津以现代制造业和国际航运物流疏散枢纽为支撑，成为区域性的节点城市。两大城市各以不同产业为主导，在产业融合上的空间相当大。“不同梯度，协同竞争”，将是京津双核在京津冀区域发展中的主旋律。
陆大道认为，京津冀都市圈与长三角、珠三角最大的区别在于，这里不是在白纸一张的荒地上进行原始创业。现在要做的是对资源进行充分整合，对生产要素进行合理配置，实现区域内统筹发展和人与自然的协调发展。
壁垒仍待消除
尽管京津冀区域发展面临着前所未有的机遇，也取得了突破性的进展，但有关官员和专家认为，京津冀一体化仍然存在着一些基础性缺陷，出现区域认同感不强，本位主义严重；产业结构雷同，产业链断裂明显；企业受行政干预多，生产要素自由流动性差等问题，成为京津冀区域协作的三道“樊篱”。
专家指出，在京津冀区域内，各地都表现出良好的合作发展的姿态，但在一些专项规划里，却还是自家打自家的算盘，甚至是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。
河北省承德市滦平县地处北京北部，作为京津的水源地，是离北京最近的国家级贫困县。全县95%以上的人口是农民，境内的潮河、滦河分别是北京和天津的饮用水源。滦平县水务局副局长卢继俊认为，为了保证水质，当地限制了工业和其他产业的发展，财政收入主要来源于农业。同样，承德市水务局官员透露，仅潮白河流域先后禁止的工业项目就达800多项，每年给承德造成的利税损失就达10亿多元。同时承德平均每年还要投入2亿多元，用来治理承德的山川。在张家口市怀来县城所在地沙城周边，到处都可以看见葡萄园，当地人说，种植玉米等作物，基本难有收成，干旱是这里的特点。尽管离县城不到几公里的地方就是官厅水库，但早在十几年前这里的农民就被告知，他们不能用这些水，水库由北京市管理和使用。
河北省曾希望，京津冀一体化能从环境开始破题。河北方面提出了京津冀环境一体化体系的概念，这一体系主要是指森林生态、水资源等外溢性、公益性资源的共享共建，也就是用资源补偿的形式让京津对河北进行经济辐射。但是，这一希望并没有取得很大进展。
与此同时，京津冀之间许多地区尚未健全交通运输体系，还处于“对而不接、近而不通、通而不畅”的状态，这直接影响相互之间分工合作。
河北省住房和城乡建设厅的一份报告指出，环京津城市集群发展的政策措施尚不完善，缺乏必要的政策导向，河北与京津没有形成体制、政策等梯度差；与京津产业转移、交通对接等重大战略性问题合作进展相对缓慢，生态补偿机制尚不健全。
事实上，京津作为区域内的中心城市，其产业同构现象明显，相互间竞争关系大于合作动力。对京津冀地区制造业同构现象进行定量研究后可以发现，北京与天津制造业的产业结构极其相似，相似系数全部在0.9以上，最高达到0.96。即使在目前情况下，京津产业合作格局也没有完全启动。以京津塘高速公路沿线高新技术产业带为例，这里分布着中关村科技园区、北京经济技术开发区、廊坊经济技术开发区、天津新技术产业园区、天津经济技术开发区、天津港保税区等6大园区，是京津两地发展高新技术产业的高地所在。但从各开发区所开发的现有产品类别、品种和发展规划上看，大都集中在电子信息、机电一体化、新材料、生物医药等几个大方向上。
类似的现象在京津冀地区存在很多。一些人士担心，由于没有形成各自的特色产业，各地抢项目、拉资金的恶性竞争，将不可避免，从而大大影响京津冀地区一体化进程和综合竞争实力。
另一方面，企业受行政干预多，生产要素自由流动性差，是京津冀区域协作的又一道“樊篱”。与“长三角”和“珠三角”相比，京津冀都市圈中的国有经济比重过高，政府对企业控制力强，所带来的后果就是，跨地区产业重组受到制约，影响产业集聚和整合，阻碍优势产业群的形成。
另外，京津冀地区民营经济发展缓慢，其力量还不足以打破行政区划的限制，资金、技术、信息等生产要素，难以在区域市场内合理流动和配置。
专家建议，一方面加快京津冀都市圈内交通网络建设，减少城市间要素流动所支付的时间和交通费用，节约要素流动成本，提高交易效率。另一方面，在人才管理、产品准入、企业跨地区重组等方面，建立相互承认和协商机制，促进区域性市场的健康发展。