姚海鹰 孙中元：武汉东湖：填湖毁林规划是与非(时代周报 2010-5-27)

部分武汉市民和环保人士认为，武汉大道辅道的建设不仅将影响楚世家小区，还将破坏东湖整体生态景观。 / 孙文博 摄
一个是与国家级风景名胜区东湖融为一体的生态小区，一个是新的、未经听证的交通规划；当两者互相抵触时，面对重大的环境变更，武汉市将如何处理生态环境保护、公民财产权等基本权利与城市发展之间的矛盾？2010年5月，武汉楚世家小区200余名业主发出公开信质疑的背后，再现了武汉东湖保护和规划之乱象。
在国家4A级风景名胜区东湖正大门不远处，坐落着一个在武汉颇负盛名的“楚世家”住宅小区。这个5年前开建的小区毗邻湖北省艺术馆，与该省博物馆斜对面，且有一个精致湖泊贯穿其中。因其栖身东湖核心景区内，凭借东湖周边的茂密森林和多处人文景观，该小区与自然环境的融合达到了完美境界。
2010年4月26日这天，楚世家小区的宁静被两名不速之客打破。他们为200多名业主带来了一个坏消息—武汉大道的辅道将经过此处，楚世家的西、南两面必须被“调整”。由此，楚世家小区的消防通道将被堵塞，湖泊将被填埋，附近数百棵约60年树龄的大树也将遭到砍伐。
“小区受到影响还是其次，关键是成为交通疏导要道后，东湖风景区的整体生态景观将遭到破坏。”5月19日，一位了解该处状况的知情者向时代周报呼吁。
对此，武汉大学法学院教授、市人大常委会委员秦前红接受时代周报专访时指出，“楚世家”的规划还不到5年，主管部门竟然在没有进行任何听证的情况下就改变规划，“这是对东湖整体建设和保护缺乏必要前瞻性的表现”。
“最可怕的是，这种乱规划和不作为还会在东湖边经常发生。”秦指出。
不可再生的典范小区
5月20日，时代周报记者赶赴楚世家进行实地探访。
该小区地处东湖大门左侧，旁边的林荫大道遮天蔽日，高大茂密的法国梧桐和水杉连成一片。这条名叫黄鹂路的林荫大道长约3公里，通往东湖的另一个大门梨园广场，是武汉最著名的林荫大道，武汉市民曾动议将其列为武汉市历史自然保护遗产。就在林荫大道和楚世家之间，一片碧绿的湖水若隐若现，数百平方米的湖面形成了天然屏障。
记者了解到，2004年前，该地是个以脏乱闻名的城中村，属武汉市洪山区东亭村范围，大量民房集中于此，生活污水直排湖中，臭不可闻，周围空地也成了天然垃圾场。2004年，为配合湖北省举办第八届艺术节，相关部门决定在此地兴建“湖北省艺术馆”，时任湖北省省长的罗清泉对此高度重视，楚世家的开发商中原地产和另一家公司也因此得以进驻。当时，作为当地政府允诺开发楚世家住宅小区的一个前提，中原地产必须先帮助解决东亭村300多户居民拆迁还建的问题。
然而，因其地处东湖风景区范围内，“楚世家”项目的修建必须符合武汉市保护东湖的刚性要求。记者查询到的一份市规划局和国土资源管理局2004年37号文显示，规划部门要求开发商必须对该区域的植被和湖水进行保护—“对现状水面的保护，建议暂不按照道路断面宽度实施而保留现状路面……临水面局部可以设置栈桥、花池等设施，并配植柳树等树种，以形成该水区的良好景观。”
在不破坏东湖原有植被和湖面的情况下，中原地产对设计方案数易其稿，最终获得市规划局等部门的认可同意。
一位当年主持该项目开发的孙姓负责人告诉时代周报：“最初楼高设计为12-18层的小高层，因为8层以上就可看见湖面，才能卖好价钱。但为了遵守东湖风景区的整体环境保护要求，最后房子都不超过7层，最低的只有4层。”
“可以这样说，为了保护东湖，我们是亏本做了这个项目。”该负责人说。
该小区的绝版之处在于，树木和楼房随坡就势，一个湖泊循环贯穿整个小区，加之处于东湖生态保护区中，楚世家小区由此成为武汉第一家完全的自然景观生态小区。3年来，楚世家也已成为东湖游览中不可或缺的一部分，并成为与省艺术馆和省博物馆相配套的公共景观。很多中外游客，在参观东湖和省博省艺之后都会来到楚世家参观拍照留念。
5月21日，一位正在楚世家亲水楼台上拍摄黑天鹅的法国女士，用生涩的中文不停说道：“这里很美，很美。”
三张规划图改变的命运
但出人意料的是，仅仅几年后，武汉市规划部门又对这个堪称典范的住宅小区，进行了重新“规划”。
4月26日，两名自称武汉市佳园拆迁公司的人，来到楚世家小区，手持拆迁许可证的复印件，称受武汉市规划部门委托，要求进入小区测量西边毗邻艺术馆一侧的道路和小区内部，但遭到拒绝。
随后，4月28日，两人再次造访，这回他们仍没带来正式文件，但给楚世家物业公司提供了三张图纸：道路平面图、地下隧道剖面图和总体道路规划图。
他们丢下一句话：“规划要拆就要拆，任何小区都要听安排。”
直到此刻，楚世家的业主们才知道，他们的家园将要被“修改”了。
按照规划图，楚世家这个封闭管理的小区将面目全非，西边地下停车场出口被堵住，车辆无法进出，西边的消防通道也将被占用6米；改建后，这条环绕小区的唯一通道将仅剩余3米。
“小区消防通道将全被占用，这是最致命的影响。一旦发生火灾，救援将无法实施。”楚世家物业管理处负责人陈先生告诉记者。
更让小区居民不能接受的是，下达的“规划图”显示，由于要在楚世家现在的亲水楼台和省博物馆后侧路口处修建一个大转盘，楚世家地处林荫路和小区之间的天然湖面也要被填掉一半，面积约700平方米。而这个当年原生态的湖岸线，也是小区的唯一排水口。
这个决定让环保人士张先生大吃一惊。作为野生动物保护协会会员，他告诉记者：“这里原来有两只鸳鸯，后来又吸引了7只野鸳鸯，最多时达到10多只。”而就在这片湖面，张先生拍到很多珍贵鸟类，有的连武汉观鸟会的专家都没见过。“一旦填湖，生态被破坏了，这些鸟怎么办？”张先生问道。
更引起环保人士关注的是，该规划将把小区前林荫大道上的大树砍掉。“我们非常不理解，谁有权力砍这些大树？”湖北日报集团一位退休干部表示。
得知楚世家的湖泊将被部分填埋，以及黄鹂路上的树木将被砍伐的消息后，相关环保人士自发在周围挂出了横幅，并在新浪等各大网站发帖征集意见。
一位山东网友认为：“规划部门的规划没有严肃性，东湖生态保护区里的规划不能朝令夕改。”
5月21日，楚世家200多名业主向武汉市规划部门发出了一封公开信。信中说：“我们要求相关部门履行法定职责，尽快实地考察对东湖生态风景区的保护问题，并和小区业主协商解决现有争议，确保楚世家全体业主的知情权、参与权和最基本的物权等合法权益！”
本可替代的辅道方案
让武汉各界和环保人士颇为费解的是，规划部门的这个行为是否经过深思熟虑？破坏这个堪称典范的生态小区是否真有必要？
记者采访相关部门获知，规划部门欲将黄鹂路两边的博物馆和艺术馆连为一体，中间建成休闲广场，不再通车，而在广场下开通隧道通车。按照规划，为了满足车辆通行条件，黄鹂路靠近东湖路一侧将拓宽至5车道，楚世家小区门前将变成隧道出口和交通大转盘，以供黄鹂路车辆掉头往东湖路左转。
对武汉有关规划部门提出的这一方案，熟悉当地交通状况的彭军认为，建转盘其实并无必要。此方案虽可解决黄鹂路左转的问题，但代价过高：不仅严重破环了东湖生态旅游区内的生态元素，还侵害了附近住户的合法权益。
“黄鹂路左转的车流量很小，没必要专门在此以填湖为代价修建转盘。而且，此方案仍无法解决省博物馆对面省社科院、省人行等单位车辆的左转问题。”彭军进而指出，由于扩建的路是条直角路，参观省博物馆和省艺术馆的游客将面临较大的交通安全隐患。
楚世家面临的遭遇，引起了众多网友的关注。他们纷纷献计献策，提出解决方案。其中一个最为简单易行的方案是：所有从黄鹂路出来非直行的车辆一律右转，沿东湖路直行，和湖北省社会科学院、省人民银行等单位的车辆一样，到前面东湖路（即“武汉大道”）指定的位置再掉头即可。公众的意见是，如此，不仅东湖风景区内的数百棵大树能够免遭刀斧之戮，而且楚世家的消防通道也不用被破坏，湖泊不必遭填埋，可谓“三全其美”。
但令人遗憾的是，来自坊间的诸多解决方案，并未得到武汉市相关部门的重视，多次前往武汉规划等部门反映情况的环保人士，均无功而返，未得到实质承诺。时代周报记者就此向武汉市规划局相关部门查询，采访要求亦遭到婉拒。
武汉大学一位法学教授指出，按照城乡规划法的要求，凡涉及重大环境变更的工程项目，要开听证会请各方利益代表参与讨论定夺：“相关部门是在楚世家业主毫不知情的情况下作出决定，无论是从物权法还是规划法来看，都属严重违法。”
武汉之肺治理乱象
楚世家小区面临的生态威胁并非孤例。事实上，武汉市破坏国家4A级东湖生态风景区的做法可谓屡见不鲜。
据悉，湖北省是全国绝无仅有的千湖之省，武汉也被称为百湖之市。从空中看，大小湖泊星罗棋布，长江从中蜿蜒而过。而东湖，就是武汉市这颗皇冠上的明珠，被称为武汉的肺。但就是这个国家4A级景区的东湖圣地，其保护问题一直饱受社会各界诟病。
“现在最大的问题是，东湖成了大交通大车流了，乱七八糟。”一位金融管理从业人士指出。
记者驱车沿东湖迎宾路行驶，两旁茂林叠嶂，空气清新，虽然这里都是属于东湖生态区，但遗憾的是，道路两旁已被蓝色路障阻隔。
“这里正在拓宽成8车道，以后就叫武汉大道了。”湖北省社科院的孙先生说。
记者了解到，该路是武汉市二环路的一部分，而这条路距东湖正大门只有200-300米的距离，最近处就在湖边，几乎与湖水是零距离。也就是说，一个见怪不怪的事实是，国家4A级风景区已成为了武汉交通要道。而在全国很多风景区内，通常离景区有一定距离就禁止车辆进入，游客只能步行或乘电瓶车。 “东湖的定位是什么，到底是个生态旅游区，还是个交通要道？”关心环保问题的武汉市民周女士提出质疑。
据记者了解，当前实施的这个规划并不在武汉市长期规划中。就在不久前武汉市主持召开的一个规划报告会中，武汉市规划局副局长，也是武汉市规划总设计师、武汉规划院前院长刘奇志作了报告，专门介绍了2006－2020年武汉市的规划方案。这个曾获得丹麦评出的规划最高奖的方案，其规划的基本理念是：要充分利用武汉的水资源和森林资源进行开发。
规划规定，有三类地方限制开发：湖边、 江边和山边。事实上，东湖绿化带属于洪山和九宫山绿化带，属于限制和禁止任何开发的。而近年来当地政府一方面在东湖风景区中大兴土木，一方面一些乱象却无人治理。
记者看到，每天晚上7时以后，东湖风景区就变成了一个大卡车的停车场，在省博物馆旁边，还有多年遗弃的破房子成了过路者的露天厕所。在东湖公园门口，有片被院墙围起的空地，附近居民告诉记者，这里大概有80多亩，圈了好多年，院墙附近的一条死路，经常有施工队在此拌和水泥和沙，道路脏乱不堪。
而当记者步入4A级景区东湖公园里时，发现该地正在大兴土木，修建一个数万平方米的会议中心。有知情者透露，这个会议中心并未办理完正式手续。
5月24日，记者就此致电东湖风景区管委会相关处室，所涉部门均拒绝作答。
（应本人要求，文中部分受访者为匿名或化名）
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秦前红：宜用制度解决规划的人治色彩
时代周报记者  姚海鹰 孙中元2010-05-27 03:49:06    第80期

“此次关于楚世家小区和东湖风景区树木砍伐的决策过程，均缺乏程序正义和科学性。”在楚世家小区生态危机事件发生后，5月21日，武汉大学法学院教授、武汉市人大常委会委员、湖北省地方立法研究会常务副会长秦前红向时代周报记者如是表示。他进而指出，武汉市政府曾在东湖周围做过很多不合理的规划，这在一定程度上影响了政府的公信力。
时代周报：你多年来一直参与武汉市人大的立法工作，对武汉的城市规划有过怎样的建议？
秦前红：我们每年年底有个执法检查会议，我连续几年提议将规划执法纳入执法检查，但一直不被采纳。我都公开说过“政府就是规划的最大破坏者”。
时代周报：不把规划法纳入执法检查会出现什么问题和后果？
秦前红：我国对权力的监督方面，人大的监督是主体监督方式。不纳入意味着我们没办法了解规划执法的真实现状。情况不明时，防范乱规划、不作为和滥作为，规划是否侵犯权益、是否违背科学规律，都无从谈起。
时代周报：武汉对于东湖规划的保护和破坏之争已经持续多年，现在有哪些典型的不合理规划？
秦前红：武汉市的规划可以借用李清照一句“怎一个乱字了得（来形容）”。东湖边的那个“变形金刚”就是个建筑败笔。深圳市规划部门培训时，就是把武汉作为反面教材。
东湖风景区条例上次修改时我也是重要参与者，我当时就力主设置刚性条款。在东湖风景区建什么建筑物，其体量、高度、色彩、离湖边距离等都要规定，避免像西湖那样变成一个盆景。但这个意见会涉及很多的利益权衡。
进行重大开发建设活动的时候应有程序正义，第一要让市民知情，第二需要有专家的论证、广大公民的听证，还需要人大表决。东湖开发过程中却是相当多数人，包括市人大领导在内都不知情。
时代周报：现在破坏楚世家和东湖的生态环境，要修建8车道的道路，还要把黄鹂路扩建成5车道直接通到东湖大门，这些对东湖有负面影响吗？
秦前红：负面影响是巨大的，比如鸟语林要拆，还有随着道路的拓展，砍伐多年的参天大树和漂亮的植被、填塞湖面等，是对重要自然景观的破坏。我们有足够理由对此表示忧虑。
时代周报：武汉很多陆地交通和自然景观之间存在的矛盾是天然的，还是在规划中人为弄成的？
秦前红：以辨证的观点看还是有冲突的，随着城市的发展，人口和车辆越来越多，交通基础设施与人的行动自由、与交通的畅通会日益形成冲突。
但造成这种乱象的重要原因还是规划。规划本来不是刚性的。规划的人治色彩太重是我们的特色。换一个市长换一个规划，这种现象太普遍了。
时代周报：虽然规划没有刚性，那有没有相对来说理性的、可以让我们对后代负责、对环境负责的规划？
秦前红：规划的问题在于制度。从法律角度来讲规划涉及很多方面，比如公民的财产权，在西方国家还涉及言论表达。规划和财产权、言论自由之间的冲突有什么解决机制？西方国家有两种办法：一是通过立法对可能的冲突进行预见，设计一个完好的制度；二是有好的解决机制，在个案中进行意见采纳。
规划中很重要的理论就是公共利益，架桥修路到底是公共利益还是商业利益，应该怎么处理，需要有一种判断。
对公共利益的把握不是急于给一个概念，而是个案中的权衡。在具体的规划事件里要有多元声音的表达：政府的代表，老百姓的代表，新闻媒体的监督等，最后用一个合适的机制去决定。