改革开放30年宏观调控的经验、问题和理论探索

改革开放30年宏观调控的经验、问题和理论探索

 

 

　　改革开放以来，我国宏观经济出现了六次比较明显的波动，包括五次通货膨胀、经济过热和一次通货紧缩，与此相对应，经历了六次比较大的宏观调控。近年来，在科学发展观指导下，在构建符合我国改革、开放和发展新形势需要的新型宏观调控体系方面进行了初步的探索。总体来看，随着宏观调控实践的不断深入，我国宏观调控越来越成熟，初步积累了一些宝贵的经验，当然也存在不少值得认真总结的不足甚至教训。

 

　　一、 对改革开放以来历次宏观调控的回顾

 

　　改革开放以来，特别是上世纪80年代中期“市场取向”的改革目标模式确立以来，中国经济运行环境和条件不断变化政府对宏观经济的管理越来越多地采用经济手段，逐渐出现了真正的一般意义上的财政、货币政策。在从1978年至今的30年中，中国宏观经济调控和财政、货币政策实践的演变，大致可以划分为两个阶段。1978－－1991年为第一阶段，即对传统计划经济旧体制的改革阶段，中国处于短缺经济状态，宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀，虽然采用的主要是行政和计划调控，但逐步引进财政、货币政策的概念和做法。1992年至今为第二阶段，即市场经济体制初步建立阶段，短缺经济逐渐结束，在有些方面出现了过剩现象，既有通货膨胀的压力，又存在出现通货紧缩的可能，政府的宏观经济管理由原来的以直接的行政和计划手段为主，发展成为以经济、法律等间接手段为主，辅之以必要的行政、政府投资等直接手段，财政货币政策的作用越来越大。
　　1、1978－1983年：短缺经济与计划经济的背景尚未改变，行政和计划仍是宏观调控的主要手段
　　1978－1983年，中国处于短缺经济状态，随着计划控制的放松和价格改革的推进，短缺经济时期所隐藏的隐性通货膨胀压力逐渐释放出来，致使整个80年代宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀。这一时期采用的主要是行政和计划办法。如行政性财政政策，强制控制财政支出；行政性货币政策，强制控制信贷投放；对经营不善、长期亏损的国有企业，停止财政补贴，停止银行贷款；对落后的小企业进行整顿和关停并转等。由于在头一两年内犹豫不决，前期力度不足，缺乏提前量和前瞻性，延误了最佳时机，最后不得不“急刹车”进行全面超强紧缩。结果是ＧＤＰ增长率从调控前的高位迅速大幅回落，经济在短暂繁荣后陷入长时间衰退。2、1984－1986年：行政计划手段与“凯恩斯主义”相结合的宏观调控
　　从上世纪80年代中期开始，随着中央银行制度的建立，开始引进财政、货币政策的概念和做法。本次宏观调控仍然是处于短缺时代的宏观调控，大量运用行政手段，缺乏经济、法律等间接手段。另外，上世纪80年代刚开始尝试运用宏观经济政策进行宏观调控时，由于没有经验，不够坚定，加上受当时比较流行的凯恩斯主义思潮影响，基本上采取的是“相机抉择”政策。政策变化过快、调整过于频繁，缺乏连续性和稳定性。从效果来看，当时的经济波动比较大，调控效果不太理想。
　　3、1987－1991年：尝试引入现代意义上的财政、货币政策，宏观调控经验尚显不足
　　1987－1991年是中国第一次有意识地运用财政、货币政策手段进行间接调控，也是第一次自觉地进行现代意义上财政、货币政策搭配使用。一方面改变了原来单一的行政性办法，逐渐引入经济、法律等间接手段，开始进行现代意义上的财政货币政策的尝试。虽然从效果来看，仍然存在各种不足之处，但毕竟开创了中国财政货币政策搭配使用的历史。另一方面由于经验比较缺乏，采用了各国一般不轻易采用的财政、货币“双紧”政策组合，用力过猛，刹车太急，虽然使得物价水平迅速回落，但也导致经济增长急剧减速，改革开放的大好形势受到一定影响。
　　4、1992－1997年：社会主义市场经济体制基本框架逐步建立，宏观调控工具日益丰富
　　1992年邓小平同志南巡讲话后，中国开始全面推进和深化经济体制改革，初步勾勒出社会主义市场经济体制的基本框架。1994年，中国进行了分税制财政体制改革，中央银行制度进一步健全，货币政策框架开始建立，为中国及时有效地运用财政、货币政策组合调控经济创造了必要的制度基础和有利的体制环境。这一阶段的宏观经济政策，是在社会主义市场经济体制基本框架逐步建立过程中，运用行政、经济和法律并重的手段治理通货膨胀。这次宏观调控有五个显著特点：一是不再单纯依靠行政手段，开始注重运用经济手段和法律手段；二是注重不同政策间的配合；三是不实行急刹车，而是“适度从紧”；四是在做出治理通货膨胀的决定后，雷厉风行地贯彻实施，并注意保持政策的稳定性、连续性；五是受货币主义在全世界范围内流行的影响，1993－1994年以后连续多年实行“适度从紧”的财政货币政策，基本上奉行“简单规则”，虽然比较有效地控制了经济过热和通货膨胀，但在1997年东亚金融危机的外部意外冲击面前，则显得缺乏应变性、灵活性。
5、1998－2003年：首次应对通货紧缩，积极的财政政策与稳健的货币政策有效启动国内需求
　　在亚洲金融危机的冲击下，中国从1998年开始出现了经济增长减速、物价下降等现象，遭遇改革开放以来的第一次通货紧缩。为了应对金融危机的冲击，抑制日益加深的通货紧缩趋势，中国从1998开始，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，启动国内需求。其突出的特点主要有：一是针对具体经济形势，灵活调整既定政策；二是注重运用各种可以运用的手段，形成合力；三是政策搭配之间存在矛盾，减弱了合力。作为积极的财政政策的各个组成部分在姿态和取向上应当是统一有效的。但1998年以来，积极财政政策侧重于增发国债与增加支出，在税收方面执行的实际上是一种增税政策，对经济具有潜在的长期慢性紧缩影响，与扩大内需的目标相矛盾。
　　6、2004－2007年：宏观调控经验日益丰富，以灵活的“双稳健政策”应对新形势，促进经济持续、平稳、快速发展
　　“十六大”以来的5年，是我国“入世”后融入全球化最快的时期。在经济全球化的国际背景下，我国国内市场国际化进程加快这时期的宏观调控面临新的外部环境和挑战。经济发展进入新阶段，工业化和城镇化步伐加快，这时期的宏观调控面临新的发展形势。改革进入攻坚阶段，市场化程度不断提高，这时期的宏观调控面临新的体制机制和微观基础。2003年以来，在国内外各种因素的推动下，我国经济在走出通货紧缩的阴影后不久，出现了煤电油运紧张、部分地区和行业固定资产投资增长过快等“局部过热”苗头。为适应形势变化的需要，加强和改进宏观经济管理，实现国民经济又快又好的发展，宏观经济政策取向及时进行了必要的调整，在货币政策继续保持“稳健”姿态的同时，财政政策逐步由“积极”转向“稳健”，实行财政、货币“双稳健”政策。本轮宏观调控的主要特点是：一是深化财政税收和相关体制改革，注重发挥税收政策调节作用；二是注重财政政策与区域政策协同配合，充分发挥财政政策在构建区域协调互动发展机制中的带动作用；三是财政政策主动配合产业政策，积极推动产业结构调整和经济发展方式转变的进程；四是注意财政政策与货币政策协调配合，充分发挥各自比较优势和协同效应；五是密切关注并适度影响资产价格变化；六是运用土地政策参与宏观调控。
2007年的宏观调控较为特殊。为了应对2006年出现的局部过热，从2007年开始，宏观调控在货币政策的操作上调整为适度从紧，年内10次调高存款准备金，4次提高利息率。并在年底提出“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”，最终将宏观调控的取向由“双稳健”转为“稳健的财政政策和从紧的货币政策”。

 

　　二、30年来尤其是近几年宏观调控的基本经验

 

　　1、科学发展观统领宏观调控，进一步明确了宏观调控的指导思想
　　科学发展观的提出，为我国的宏观调控提供了科学的指导思想和新的方法论，开阔了我们的视野和思路，使得我们不必局限于总量调节，不必局限于需求管理，不必局限于财政、货币政策，从而使我们可以突破传统宏观经济理论的结论或西方发达国家的经验范式和条条框框，探索发展出更加符合发展中、转轨中国家现实的宏观调控模式，使得我们具有了更加长远的视角和统筹兼顾方法，可以跳出经济增长看增长，把最优经济增长建立在资源环境可承受范围内，将经济增长放到经济社会发展的大背景和大系统之中，从超宏观的视角来观察、思考宏观经济管理问题，将短期的经济增长与长远的经济发展统一起来，将与短期增长和稳定相关的宏观调控与长期发展相关的体制改革、对外开放、技术进步、制度变迁、文化传承等结合起来。针对一个时期以来经济运行中出现的新问题、新矛盾，以及围绕经济是否过热和宏观调控的争论，我们不是简单地从经济目标尤其是经济增长目标方面来判断“过热”与否，而是按照科学发展观的要求，从经济发展与社会事业发展、社会进步等的不协调以及牺牲资源环境、单纯依靠高投入来拉动的粗放式经济增长方式的不可持续性等方面来认识，把宏观调控放在落实科学发展观、走新型工业化道路以及建设和谐社会等战略目标框架下来把握，提高了全国上下落实科学发展观、进行宏观调控的认识。
　　2、加强形势研究分析和预测，完善宏观调控的决策机制，努力提高宏观调控的及时性、前瞻性和科学性
　　（1）科学预测，及早动手，在调控时机选择上注意把握提前量，使宏观调控越来越体现出应有的前瞻性。近年来，宏观调控的显著特点是认真进行跟踪分析研究，进行科学预测，根据月度、年度形势分析预测，及时把握经济形势走向和宏观经济运行中的苗头和动向，及早动手，采取措施，进行调控。我们用科学发展观统揽宏观调控全过程，提高宏观调控的预见性和前瞻性，密切跟踪观察并分析宏观经济形势的最新情况，科学预测月度、季度和年度经济发展趋势和变化趋势，及时发现经济运行中的苗头性、局部性问题并及早加以防控。这几年的宏观调控由于发现问题早、动手比较快，宏观调控的前瞻性、准确性和及时性明显改进，使得经济运行中的矛盾和问题没有全面蔓延和扩大，防止了经济增长由偏快向过热的转化，使上升期经济繁荣的时间得以延长。
（2）完善宏观调控决策机制，努力提高宏观调控的科学性。近年来，我国的宏观经济决策机制及其支持体系趋于完善，也是宏观调控科学性有所提高的重要保证。虽然我们还没有形成类似于国外总统经济顾问委员会和相关专业的专家咨询委员会制度，但近几年高层决策实际上形成了不成文的专家咨询制度。中央政治局通过集体学习制度为确定具有全局和长远意义的重大宏观决策提供专业知识的支持，国务院通过召开专家座谈会为专门研究和准确判断当前形势并在此基础上及时制定近期的宏观调控决策提供支持。参加集体学习讲课和形势座谈的有党外人士、工商界领导和重要专业领域的知名专家。在采用这种学习和咨询方式的同时，广泛利用实地调研和网络媒体了解市场最新信息和吸取各界意见建议，可以使宏观调控获得必要的专业知识和信息的支持，提高决策的科学化水平，避免出现大的决策失误。
　　3、科学把握宏观调控的目标排序和政策重心，注意最终目标与中间目标兼顾，需求管理与供给管理并重，做到总量调节与结构调整相结合，短期措施与中长期措施相搭配
　　（1）在宏观调控目标上，既注重经济发展，又注重经济社会协调发展与社会和谐，既注重内部均衡，又注重对外均衡。近年来，在科学发展观的指导下，宏观调控既注重经济发展，又注重经济、社会协调发展与社会和谐，既注重内部均衡，又注重对外均衡。尤其是适应我国加入世界贸易组织过渡期结束、对外开放程度进一步提高的大背景，越来越重视国际收支失衡以及与此相关的贸易顺差、人民币汇率升值压力以及国内流动性过剩等问题，采取人民币汇率改革、外汇管理体制改革、出口退税调整等必要的措施，努力促进国内外均衡。
　　（2）在宏观调控的着力点上，注意最终目标与中间目标的协调兼顾，既注重总量调节，又注重结构优化。近年来，我们在科学发展观的指导下，努力探索符合中国现阶段具体国情的宏观调控体系，针对当前宏观经济存在“从偏快向过热转变”的风险以及宏观经济运行中出现深层次的结构性、体制性矛盾，不拘泥于传统宏观经济理论或发达国家宏观经济管理经验，将总量目标视为宏观调控的基本目标和最终目标，将结构调整和体制改革视为宏观调控的中间或辅助目标，在着力进行总量调节的同时不搞“一刀切”，进行“区别情况、分类指导、有保有压”的结构性调节，及时出台了一系列旨在进行结构调整的产业发展政策等。同时，加快了相关领域的体制改革步伐，通过优化结构、深化改革来促进总量矛盾的解决。