政府治理民主化须过“四重门”

http://www.sina.com.cn  2010年03月08日16:16  半岛晨报

　　　　本刊记者 郭奔胜

　　社会改革越驶向深水区，政府与改革的作用界面就越宽。在这个接触点上，处理得好，摩擦力就会小一些，处理得不好，震动就会增大，痛点也就会增多。因此，政府有怎样的勇气面对自身改革？政府改革与社会改革如何实现同频？改革的合力如何形成？政府治理如何在坚持民意中走向公开透明？政府治理与社会治理如何衔接？这些都是中国改革再出发需要破解的难题。

　　改革开放30多年来，政府治理始终处在改革完善的轨道上，但相对于其他的改革事项来看，政府治理模式的改革并没有进入改革的中心位置，导致的结果是，政府职能的越位、错位、缺位问题时常发生，政府改革一定程度上滞后于其他改革，甚至在一些领域、一些环节、一些行业，由于政府改革的不到位而束缚了改革整体的推进。面对社会转型日益加快、利益主体日趋多元的时代特性，政府治理必须大踏步地进入法制化、民主化、科学化的轨道，而推开以下“四重门”是必由之路。

　　推开“权力门”：让阳光照进来

　　政府作为社会的管理者，客观上拥有人民赋予和法律授予的管理社会、治理社会的权力。从权力的授予来源不难看出，政府的权力属于公共权力，这个权力属性的天然敌人是私有，也就是说公共权力必须用到社会公共事务上，容不得有半点“跑冒滴漏”。公共权力的最好生长条件是“24小时日照”。

　　权力对政府来说是“双刃剑”，用好了是正本清源的利器，用歪了是损害公信的“元凶”。在实际运行中，政府部门能否拥有正确的“权力观”往往决定着其是否有正确的改革观。不可否认的是，当前政府治理改革中，一些环节、一些部门、一些领域存在着改革热情不高，甚至抵制改革的现象，究其原因是患上了权力“依赖症”。主要表现在以下四个方面：

　　一是争戴“大盖帽”；二是权力“部门化”；三是权力“利益化”；四是权力“板结化”。在已经进行的多轮政府机构改革中，改革的初衷是精简机构和减少事权，把更多的事项交给社会，实现社会的自我管理或第三方管理。但目前，政府部门仍然没有完全从“大包大揽”中走出来。比如说，推动经济社会转型升级是当前乃至今后很长一段时间里政府的重要职责，政府推动转型升级的主要工作是完善有利于转型升级的财税政策和行业准入门槛，这一点我们必须明确。

　　权力“依赖症”与政府治理民主化的价值取向是格格不入的，一个最大的危害就是容易让政府改革的目标踏空，或者说，容易扭曲改革进程中的各个主体。对此，要引起高度重视。事实上，从国家层面来看，已经密切关注到权力“依赖症”的问题，并给出了医治的药方，就是通过一系列改革最终让“权力在阳光下运行”。

　　值得欣慰的是，这样的制度设计已在基层得到呼应。以南京为例，近年来南京市对行政权力逐一审核、清理，将全市54个行政部门的5878项行政执法事项核减到3731项，削减近40%，区县削权50%。在此基础上，编制了《南京市行政职权目录》，将全市所有行政执法事项统一编码，使每项权力都有惟一的“身份”。这3731项权力的名称、编号、依据、内容、流程、时限、表单、办事指南等全部在网上公示。

　　记者注意到，南京市规范权力行动是在政府法制部门主导下完成的，是对权力事项的一次大梳理，实属不易，但这仍是政府层面的行动，如何在人大依法监督的框架内进行政府治理的权力改革，还是一个需要继续探索的课题。同样在全国各个层面，都需要做类似的探索，目的是让政府权力回归本位，为各项改革赢得更广阔的空间。

　　无独有偶，2009年10月16日，在接到一位志愿者提出的申请之后的第8天，广州市财政局将广州市2009年本级114个部门的预算全部公开放到“广州财政网”上。此事一经媒体披露，原本一个月点击量仅3万多的网站，因一天点击量就高达4万而陷入瘫痪。政府预算事关政府工作大局，更与每个纳税人息息相关。然而，长期以来，地方政府的预算情况却一直因这样那样的理由蒙着神秘面纱。广州市主动“摊晒”政府预算，其意义不仅在于保障了人民的知情权，让人民清楚地知道政府干了什么、花了多少钱，更在于通过增强政府预算的公开化、透明化，提升了政府的公信力。

　　近年来，针对各种预算制定、执行、审查和监督环节出现的问题和弊端，社会各界高度关注。作为地方政府，积极、认真、有效、切实地回应民众的呼声和要求，理应成为一个紧迫课题。

　　推开“法治门”：法律尊严至上

　　政府行政行为的法治精神强弱，政府公务人员的法治意识高低，相当程度上影响着社会主义法治理念在全社会的形成。从当前的实际情况看，政府治理改革的一个重要任务，就是以自我的法治示范带动社会各主体学会在法律的框架内进行利益博弈，在维护法律的尊严中维护自我的尊严。

　　坦率地说，当前一些行政行为、行政决策，一些行政人员的行政意识，离法治精神还有相当的距离。产生这些问题的原因很复杂，既有决策能力跟不上形势发展的因素，也有部门利益驱使导致动作变形的成分，但从总体上说，跑不出以下三种习惯性思维的作用：一是“红头文件”思维；二是“长官”思维；三是“包揽”思维。

　　但我们也应该看到，改革开放以来，我国一直致力于加大立法工作和政府法制建设。资料显示，从1979年到2009年8月，国务院共提请全国人大及其常委会审议法律议案231件，制定行政法规1133件(其中现行有效的682件)。2001年9月，国务院开始推进行政审批制度改革。1979年以来，国务院逐步建立完善了行政复议制度。目前，全国每年通过行政复议化解的行政争议约8万件，及时纠正了违法和不当的行政行为，维护了人民群众的合法权益。

　　特别值得一提的是，2009年10月26日，上海市政府召开常务会议，听取“孙中界事件”和“张晖事件”的调查情况和处理意见汇报。浦东新区政府在当天宣布“孙中界事件”为“钓鱼式执法”，此前的初步调查结论与事实不符，向社会公开道歉；闵行区政府也同步宣布“张晖事件”取证方式不正当，撤销行政处罚行为。沸沸扬扬的上海“钓鱼执法”事件终于真相大白。

　　上海市政府表示，坚决禁止交通行政执法过程中的不正当调查取证行为，坚持依法行政、文明执法，切实维护合法经营者和消费者的权益。上海还决定成立整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组。

　　可以看出，只有依法行政，我们的政府才能更加令群众满意，让人民放心，才能在改革的大潮中更加公平公正地推动各项事业进步，这方面我们还有很长的路要走。

　　推开“能力门”：把矛盾解决在萌芽

　　随着改革的不断深化，各种深层次的矛盾都会浮出水面，社会矛盾的表现激烈程度日益增强，社会各群体之间的认同需要重新整合，政府与社会的关系、政府与民众的关系、政府与改革的关系都需要认真梳理。在这样一个时代背景下，政府管理社会、服务社会的能力建设就显得尤其重要。

　　事实上，一些地方政府能力不高的问题在处置群体性事件中充分暴露出来。总体上说，存在三个“能力不高”：一是分析研判社会矛盾激化的能力不高；二是做群众思想工作的能力不高；三是控制局势的能力不高。从一些已经发生的重大群体性事件来看，原本是可以从源头上控制局势的，有的矛盾甚至就是简单的民事纠纷，但结果却演变成数万人参与的群体性事件，这暴露了一些干部不善于控制局势，缺少从容应对矛盾的勇气和魄力。

　　当前，社会矛盾处在交织、多发阶段，但矛盾是可解、可控的，关键是要通过发展的办法、改革的办法去积极应对，把矛盾解决在萌芽，化解在基层。从大的方面说，社会分配公平、公共服务均等、社会群体分化等领域还有一些矛盾需要化解，这对政府决策能力提出了新的要求。解决这类矛盾，政府还要多问计于民。2010年是制订“十二五”规划的关键一年，在未来5年中，我国的发展形态、矛盾形态都会发生很大的变化，这就要求政府在制订“十二五”规划的过程中，必须坚持“从群众中来、到群众中去”的路线，把制订规划的过程转化为搜集民意、凝聚民智的过程。这样，政府在执行具有坚实民意基础的规划过程中，自然阻力就会减少，共识就会增多。

　　法律赋予政府治理社会的神圣职责，也赋予政府化解矛盾的权力。政府要学会利用社会各种资源去化解矛盾。当前，大量的社会矛盾背后是有直接或间接利益冲突的，利益平衡是一个协商妥协的过程。因此，政府治理民主化的一个重要方向是，拿起协商民主的利器，在包容、弹性的空间里，通过协商去平衡各方利益。在一些矛盾面前，政府要做协商的第三方，多提供协商条件，少直接干预协商。

　　近年来，云南省为有效应对群体性事件，先后采取“第三方调查”、举办“网络新闻发布会”、设立“网络新闻发言人”等方法。这些举措是政府着力提升自身能力的重要手段。云南省昆明市的“螺蛳湾事件”就是政府短平快处置突发事件，使得事件在很短时间内基本平息的典型案例。

　　2009年11月21日上午，昆明螺蛳湾批发市场因拆迁问题发生上千商户集体上街堵路事件。事件发生后，昆明主要领导第一时间赶赴现场，靠前处理，有针对性地解决群众的利益诉求。当天下午3时许，昆明警方召开网络新闻发布会通报事件情况，以“快报事实、慎报原因”等办法，争取舆论主动权。云南省委宣传部针对该事件，开通了国内第一家政府微博(http://t.sina.com.cn)客“微博云南”，用近年来流行起来的新型信息传播方式，以最快速度与公众进行沟通，起到了说明情况、澄清事实、稳定秩序、疏导民怨的作用。在这个过程中政府管理社会、服务社会的能力建设显得尤为重要。

　　随着人们经济地位和思想观念的变化，政府的执政方式、执政理念也在进行相应的变革。上海市敏锐地看到了一些干部对“矛盾凸显期”估计不足的问题，及时加大探索创新的步伐。2009年，上海在全国各省级行政区率先出台“重大事项社会稳定风险分析和评估机制”，在重大公共政策和重大工程建设出台之前事先征询群众意见。这项政策一推出，就获得了广大干部群众的称赞，有的项目由于未能通过评估而被叫停。

　　上海还试行和完善了信访代理制、律师评估制、信访终结制等多项制度，这些都是在化解、排查社会矛盾方面的全新探索。“这些新政有利于从源头上预防社会风险，防止新增社会矛盾，也有利于规范各级政府的行政行为，推进重大决策的科学化、民主化和法治化，最终目的在于通过不断解决不适应的问题，取得社会进步与和谐，维护群众利益。”上海政法学院教授汤啸天说。

　　推开“监督门”：在改革上更加主动作为

　　由于改革是对原有利益格局、管理格局、运行格局的深度调整，因此，政府自身改革以及与之相关联的社会改革必然有更强烈的“阵痛”感。是在“阵痛”面前停步不前，还是在“阵痛”中勇往直前，对于既当改革推动者又当被改革者的政府而言，无疑是个艰难的选择。

　　从总体上看，我国各级政府坚持改革的决心很大，但如何启动新一轮改革，思路还有待厘清，对一些领域内的改革紧迫性的认识还需要提高。目前，社会对五个领域内的改革呼声渐高，政府也给予了正面回应，但需要步子更大一些，效果更明显一些：一是事关社会分配问题的财税体制改革；二是事业单位改革；三是城乡管理体制改革；四是垄断行业的改革；五是以规范政府权力运行、规范政府与社会及公共关系的改革。这个改革的对象本身就是政府。在这一过程中需破解政府的权力该从哪些领域退出，政府的决策行为该受到怎样的约束，政府公务人员的待遇该如何进行规范等等问题。政府自身改革是最敏感，也是难度最大的一项改革，社会期待这个领域的改革迈出更大步伐。

　　各种监督是推动政府投入改革大潮的力量源泉，越是在改革难度增大的关键时期，越要加强对政府推进改革的监督。监督要体现在制订改革时间表、推动改革的路径设计、改革成本的评估以及社会对改革的承受等方面。

　　只有让人民群众监督政府，人民政府才不会懈怠。2009年10月28日，中央纪委、监察部统一开通全国纪检监察举报网站，受到社会各界广泛关注，相关新闻在各大门户网站的点击率都居前5名。此前有媒体公布的一项网络在线调查结果显示，公众最愿意选用的反腐渠道中，75.5%的人选择“网络曝光”，远高于其他渠道选项。

　　“失去监督的权力，必然滋生腐败。”中央党校教授叶笃初说，政府机构将自己的活动公之于众，增强政府行为的透明度，接受公众、社会的监督，政府权力的滥用、腐败现象就难以滋生和蔓延。权力离不开人民监督，举报网站的开通为反腐畅通了新渠道，拓展了执政者把握民意的新途径。

　　但同时，“网络反腐”受到热捧，也暴露了传统举报途径并不十分畅通的问题。有的群众反映传统的举报方式见效慢，还容易暴露身份遭到打击报复。而通过网络举报腐败行为，风险和成本要小很多。这就提醒有关方面，必须对其他举报渠道的工作进行完善，坚决杜绝有渠道而不畅通现象。推开“监督门”，改革还需再发力。

　　我们有理由相信，一个负责任的政府必然会在社会和人民的最期待处交出满意的改革答卷；我们也有理由相信，一个有坚实民意基础的政府必然能够在“中国改革再出发”中发出改革的最强音。

　　专题编辑：孙爱东 李力 古文洪 王秀真 何晏 苏娅

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