全球政府创新的发展趋势-中国选举与治理网

　　不同于传统的结构调整改革，政府创新有几个优点：创新往往是为了解决当地的现实问题而产生的，不是外部移植而是内生性的改革;政府创新具有意识形态上的灵活性，不一定与市场机制紧密相连也不绝对排斥市场;创新强调公众面临的真实问题，能够及时、有效地回应公众需求。因此，随着上个世纪八十年代始于英国的“新公共管理运动”的发展，政府创新很快变成一项全球运动。公共问题最好由全社会共同合作解决——认识到这一点改变了人们关于社会如何治理的看法，也展现了无数的可能性和机会。下面将列举过去二十年间全球政府创新发展过程中出现的一些趋势性特征。

　　1.政府角色的再定位：从一元管理者到多元合作者。

　　与二十年前相比，政府的公共目标虽然没有变化，但是治理已经不同于以往。当今时代，政府、公民社会和市场的专长和资源相互整合，共同参与社会治理。社会治理不再仅仅是政府的特权，公共目标的实现需要社会三个部门的合同协作、共同努力。在新治理范式中，私人部门和非营利部门在提供某些服务方面的能力更强、具有更大的比较优势，政府的许多工作被外包。但是，这并不意味着政府被淘汰了，即使是自由市场最积极的支持者也承认，只有政府可以提供教育、医疗、产品安全、工作安全、反用工歧视、退休补助、妇幼法律保护等公共物品。上个世纪的经验也告诉我们，政府的反垄断、环境保护、监管角色是对市场非常关键的“制衡力量”。政府依旧是社会正义的捍卫者、社会安全网络的提供者。

　　2.政府组织结构的调整：从“地窖式”到“网络式”。

　　治理不再是对政府命令自上而下的贯彻执行。政府命令在公众中传播的同时也是公众意见的集中和整合，传统的“地窖式”封闭型官僚结构不再能满足社会需求，正逐渐被“网络式”机构设置代替，二十一世纪的政府不可以再通过增设官僚机构的方式来解决问题。在快速变迁的世界里，权力是分散的，边界是流动的，人员具有多样性和流动性，整齐划一的工作思路和工作方法不再被接受。因此政府不得不建造网络化的组织结构，在这个网络中政府、非政府以及个人等不同主体的资源和专长被整合起来共同用于解决某个公共问题。层级化政府被网络化政府取代。政府的核心职责由管理人员和项目转移至为实现公共价值而协调各类资源。在新公共管理中，政府由一个行动组织转变为以监管功能和培育功能为主的组织。

　　3.政府运行方式的转变：引入市场原则和方法。

　　认识到“管理”与“治理”存在差异，政府运行方式得以再造。政府内涵的重构使得政府治理方式发生了不同于以往的变化：国家的最佳角色是调控、改善和创造一个有利于发展和赋权予民的环境，给公众留有管理和影响自己生活(社区)的空间。

　　首先，将合作机制、市场原则和市场操作方式引入政府，效益显著。引入的合作机制非常灵活，提高了政府的自觉意识和回应性，这是以前所缺乏的。尤其是在政府服务和采购政策中引入竞争理念减少了政府服务垄断形式下公务员中普遍存在的冷淡和漠然。政府将许多工作任务外包给具有相对比较优势的私人部门和非政府组织。不再通过新设政府机构来实现管理，政府运用市场激励机制来完善公共政策、改变公共习惯：一些政府部门和机构开始精简手中的行政审批权，为市民提供直接便捷的直通车服务;引入国际标准组织(ISO)的标准体系，启动“市民宪章”、公共部门服务报告卡、参与式预算等大量的创新使政府服务质量显著提高，政府意识到问题最好由相关者处理的原则，通过委任代表、广泛授权、去集权化等方式来分散手中的权力和财政控制;信息技术的广泛运用使政府运营成本降低的同时，市民可以在家获得政府的服务。

　　其次，把公众当作顾客。纳税人购买服务并支付公务员的工资，因此，公众的满意度是衡量政府绩效的唯一标准。公众对服务的标准和质量有着合理的期望，政府没有理由不去实现。许多政府采用“市民宪章”(citizen charters)，这一工具将政府为市民提供的服务的标准和类型透明化，如果承诺没有兑现，会有清晰的补偿和纠正机制。这是目前被广泛使用的重要创新举措。

　　最后，从私人部门借鉴了一些创新概念，如生产率额定、以绩效为基础的预算制度、成本核算、弹性预算制、鼓励和奖励生产率提高等，这些做法有助提高政府效率。像私人部门内的同事们一样，政府管理者确立目标和任务，财政部门不干涉微观管理，审计制度允许预算额度内的资金流动。政府部门在实现工作目标的方式上变得更灵活，不再总是局限于严格遵守财政部门的规定。例如，新加坡政府准许政府部门从下一年度的财政预算中预支10%用于一些需要调整的工作的先期投入。

　　4.公众福利、社会秩序和社会公平是政府创新的根本目标。

　　政府是社会正义的捍卫者。政府创新在多大程度上改善了大众福利是判断政府创新是否成功的标准。正是社会正义捍卫者的角色赋予政府特有的合法权威去征税和使用暴力。新公共管理可以让治理的效益和效率更高，但是也有证据表明，它削弱了政府的制度化能力和组织能力。新公共管理没有足够重视民主制度和民主进程，认为法治是理所当然的存在，忽略了政府的社会正义捍卫者的角色。二十世纪最后二十五年间我们经历了世界历史上最大规模的经济增长，但是穷人并没有分享到经济增长的好处，贫富差距每一年都在扩大。从绝对数字来看，生活贫困人口比一百年前更多。政府创新和二十一世纪公共管理所面临的挑战是找到更有想象力、创造力和有效的方式去推动民主制度，实现效率与公平的有机统一。只有这样，政府创新才实至名归。

　　但是，效率和公平并不总能共存。我们必需确保创新可以加强和推动民主制度和民主进程。从历史的角度来看，民主的核心原则是建立在一人一票基础上的多数人统治。但是在多元和分裂的社会里，严重的社区隔阂和民族分裂使得多数原则往往排除了少数族群的参与。一人一票常常导致“赢者通吃”和多数人暴政。觉得自己被排除在权力和决策之外的少数族群往往会求诸制度外机制。民主政府必须改造自己以满足多元化社会、复杂的环境和发展中社会的需求。真正的挑战是保持一人一票的民主核心原则的同时改变现状，创造新的制度、工具和政治程序以适应多元化社会的现实。

　　政府创新是实现目标的手段，而不是目标本身。创新的目标是改善生活质量，让政府积极回应公众需求。因此，公众福利、社会秩序和社会公平是创新的根本目标。所有的政府创新必须从两个角度去评判：创新必须提高公众生活质量，这体现了政府作为社会正义捍卫者的角色;同时，创新也必须推动民主治理、民主制度和民主进程的发展。如果不能通过这些严峻的考验，政府创新的价值也就不复存在。