王晨：“看不懂”的地震财政(《财经》 2010-5-10)

“看不懂”的地震财政

　　2010年4月14日发生的玉树地震，使中国地震局2010年预算报表（下称2010预算）在其官方网站上公布半月后成为众矢之的。

　　公众质疑的焦点在于24亿元的支出预算中，“地震预报预测”只有270万元。而住房保障、机构运行、行政运行和地震事业机构的支出，则动辄上亿。

　　对比之下，中国地震局在地震预报预测方面“不作为”的批评之声四起。

　　不公开的细则报表

　　2010预算于3月31日公布，和其他35家已公布预算的部委一样，它分为“收支预算总表”和“支出预算表”两页。

　　“支出预算表”略微详细，分为九大“类”级科目,反映政府职能活动；之下分若干“款”级科目，是完成某项政府职能所进行的特定工作；之下又细分若干“项”级科目，是完成特定工作的具体支出事项。

　　但该表并未附有注释说明。即便是地震局内部非财务专业人士，也如雾里看花，认为是“一份‘看不懂’的报表”。

　　地震局一位财务人员表示，270万元并非政府地震预报预测的全部投入。

　　“地震预报预测”属于“地震事务”一款的13项支出之一。中国地震局内部人士告诉《财经》记者，“地震事务”一般分为三大领域：地震监测预报、地震灾害预防和地震应急救援。

　　在财务报表中，“地震监测预报”又被细分为5个“项”级支出，分别是地震预报预测、地震台站、台网、地震信息传输与管理、地震流动观测和震情跟踪，总数近2.5亿元。

　　此外，“科学技术”这一“类”级项目内，也有一定数额用于地震预报预测研究。地震局之外，其下属院校、相关研究机构、科技部都有相关投入用于地震预报预测研究。

　　这份预算报表还有一份长达18页的细则报表（下称预算细则），对各类支出进行细化解释，但未获公布。

　　2010预算中的“地震预报预测”支出，将用于一个科研项目，即“水库诱发地震项目”，涉及单位共22家。据相关专家透露，地震监测是近年来地震局投入最大的项目之一。

　　对照2009年预算报表，2010年地震局的总预算减少了0.05％，但“地震事务”这一款级科目却比2009年增加25.8％。其中，地震应急救援预算支出增长1070万元。

　　庞大的编制

　　2010预算中，最受争议的问题之一就是住房保障支出为1.6亿元。

　　住房保障支出属于地震局的“基本支出”，即维持人员和机构运行的支出，还包括机构运行、行政运行等项目的支出，其预算按照编制设定。

　　中国地震局下属事业单位47个，包括5个科研单位，4个研究中心，1个新闻出版单位，1所高等专科学校，6个服务机构，省级地震局30个。这些机构的在职总编制为14822人，未包含离退休职工。据内部人士估算，离退休职工的数额约占在职总编制人数的30％。

　　中国地震系统的财务结构为“条块分割”。中央财政覆盖国家和省级地震局，省级以下地震系统由当地政府投入。2010预算公布的，是中央财政所涉部分。

　　“住房保障支出”这一类级科目下，包括“住房改革支出”，其下又包含“住房公积金”、“提租补贴”（即租房补贴）及“购房补贴”。其中“购房补贴”所占数额最大，近九千万元。

　　据知情人士介绍，“购房补贴”是对京外职工购房的一次性补贴，以解决1998年国家住房政策改革的历史遗留问题。当年国务院颁布23号文，提出从下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

　　该政策实行后，政府机关职工每月有一定数额的房补，具体数额根据当地经济状况，由各地政府制定，资金来自中央财政。

　　如山东省地震局，房补数额是每月基本工资的35％。但事实上这笔钱中央财政一直未拨付，直到2008年，京外离退休职工开始兑现此项。

　　去年，财政部提交全国人大的中国地震局预算报表显示，住房改革支出一项比上年增加228.4％，其中购房补贴一项为近1.6亿，高达70％。原因是这一年，京外离退休职工和中西部地区在职人员的购房补贴欠款被一次性兑现。

　　今年，购房补贴开始覆盖东部地区地震系统在职员工。其中上海地震局数额最多，180名不同级别在编人员，平均每人不到10万元补贴，共1700万元。

　　2010年地震局的住房公积金共有7166.03万，总额最高的为甘肃省地震局，其编制也为全国最高，达841人。

　　超过2亿元的机构运行、近1.8亿元的行政运行支出在报表中也属于基本支出，不同于行政单位为完成特定的工作任务或事业发展目标的项目支出。

　　高达2亿元以上的“机构运行”，是用于维持中国地震局下属五家研究所的人员经费和公用经费，所占比例为应用研究支出预算的44.1％。

　　五家研究机构的在编人员总数达到了3233人。以人数最多的中国地震局地球物理研究所为例，其在编人员为998人，其中人员经费一年就是3200万元，公用经费1122万元。

　　据此推算，其在职人员一年的工资性收入平均为1.5万。国家财政投入不足的部分，由单位自筹经费补贴，其中大多数出自科研活动的经费。

　　事实上，在各中央直属部门中，中国地震局的平均个人收入金额为中下水平。但其背后是上万名职工群体，使人力成本的支出在预算表中颇为显眼。

　　除了2010预算所列的内容，地震局还有不定期的专项资金支出。

　　中国地震台网中心研究员刘杰还告诉《财经》记者，仅“十一五”期间，中央和地方各级财政共投入27亿元，用于“数字地震观测网络”。

　　汶川地震后，有关地震预测的必要性，和地震局的职能转换都成为焦点问题。地震局人士也意识到了这些。刘杰就认为，地震预报是研究性课题，而且是世界性难题，如在这方面过度投入，将面临标准缺失的问题。

　　另有地震局相关人士告诉《财经》记者，中国地震局作为政府职能部门，其功能正逐渐转向加强防震减灾、应急救援等，之后，也应逐步将地震预报预测职能交给研究机构承担。